滇西佤族社会治理中的农村社会组织研究——以沧源县A协会为个案

作者：钱　宁 陈世海  责任编辑：周　洁  信息来源：《中央民族大学学报（哲学社会科学版）》2019年第2期  发布时间：2019-09-16  浏览次数： 2134次

【摘　要】滇西佤族社会组织在社会治理中发挥了消除贫困的探索者、社会资源助力农村社区发展的连接者、民族文化与社区文化的传承者与建设者、农村社区组织化的推动者等多种功能。这些功能表明，在边疆民族地区，由基金会介入、政府部门合作，共同催生出本土社会组织，服务于农村社区生计、文化建设等，是农村社会治理创新的可行之道。西方治理理论中政府与社会组织的合作治理关系、弱化国家权力、排除少数族群亚文化，以及我国学者提出的社会组织“去行政化”等观点值得反思。

【关键词】佤族；社会组织；社会治理

一、引言：治理体系中的政府与社会组织

20世纪80年代前后，伴随着发达国家的福利危机、发展中国家的经济疲软、世界范围内的环境污染，出现了一场全球性的“结社革命”。致力于改善社会结构、促进资源分配与社会公平的各种社会组织，形成了与政府、市场相对独立而又紧密关联的解决社会问题的“第三方力量”。沃伦（Mark E. Warren）指出，社会组织存在于社会学者及政治理论家所说的“公民社会”之中，是家庭、经济和国家之外的带有自愿性质的联合组织。从理论上说，这些社会组织是公民了解公共事务、形成意见、与其他社会个体建立公民关系的主要场所，而活跃的社会组织是民主生活的必要条件。[1]（P.103）由以上界定可以得到如下认识：社会组织既是连接政府和普通民众的桥梁，也是促进政府变革传统的统治（government）理念、将政策与民众意愿相契合的社会治理（governance）途径。不论是西方学者提出的、用于解释社会组织产生背景的政府失灵理论（market failure）还是合约失灵理论（Contract failure），[2]（P.122）都强调了在既有社会条件下民众需求难以得到有效满足，而社会组织等第三方力量正是应这种需求而产生。事实上，由于社会组织的特性及其形成的社会历史背景，使得社会组织在诞生之初就与政府治理之间产生了多种关系。

首先是合作互补关系（complementary），即政府提供政策支持和资金资助，社会组织提供具体服务。杰弗里·费弗（Jeffrey Pfeffer）指出，社会组织的生存是以资源获取为前提的，而通常情况下没有任何社会组织能够自身产生资源，需要同掌握资源分配的政府部门进行交换，这意味着双方之间通过资源和服务形成互补关系。[3]（P.258）互补与合作是紧密关联的，福克斯和米勒指出，包括政府、社会组织在内的多方合作是一种能够通过多方协商、创造完善治理体系的神奇力量。[4]（P.34）社会组织与政府的互补可以使得资源配置更能产生社会效益，而合作的过程则充分融入了各方所长，有利于促进社会政策、社会行动和社会服务与社会需求的契合。其次是补充关系（supplementary），即社会组织自行负责筹款，向公众提供政府未能满足的需求。丹尼斯·杨（Dennis Young）研究发现，在美国等拥有发达社会组织的国家容易形成补充型关系，这些国家的社会组织大多依靠私人捐款而建立起来，对政府资金的依赖不大；甚至在很多时候，这些社会组织先于政府部门发现社会需求并且积极参与到满足这些需求的事务之中。[5]由此可见，在政府作用有限、社会慈善氛围浓厚、社会需求旺盛的场域中，社会组织有着深刻的需求土壤和资源环境，有条件与政府之间发展成为相互补充的关系。最后是对抗关系（advocacy），指的是社会组织充当公众利益的代表，出面与政府直接或间接交涉，以推动相关政策的改进。对抗型关系通常在群体性事件、大范围的社会动荡甚至政治动乱时期出现，而丹尼斯·杨指出，社会组织要求政府的行动和政策向着有利于自身的方向转变。[5]当然，进一步分析可以发现，这里面的“自身的方向”有可能是广大民众，也有可能是被利益所绑架的民众意志，而这取决于公共领域内话语权的掌握问题。哈贝马斯曾经对公共领域的产生条件进行界定：“由差不多自然产生的协会、组织和运动构成，它们对社会问题在私人生活领域引起的反应进行提炼并放大，然后将之传递到公共领域之中。”[7]（P.367）通过吸引成千上万的个体参与到社会组织的活动之中，从个体层面发展到群体层面来获取影响力，并将这种影响力的指向置于公共领域以形成更大范围的效应，往往可以迫使政府部门就相关政策进行调整。这也是某些国家和地区不愿意大力发展社会组织的重要原因。

不论是何种关系，社会组织就其组织性（formal organization）、民间性（nongovernmental）、非营利性（nonprofit-distributing）、自治性（self-governing）、志愿性（voluntary）等特征，[8]具有来自民众、服务民众的基本价值追求，这也是完善社会治理体系的一个重要渠道。需要指出的是，西方国家的治理理论发源于文艺复兴以来的自由主义民主思潮，基本主张包括：通过弱化国家权力、增强社会和民众力量以达至“善治”（good governance），[9]也即博格斯所指称的伴随市民社会和公共领域兴起而将逐渐形成的“非政治化社会”状态；[10]（P.31）强调治理参与方的“多中心主义”，即将包括政府、社会组织、经济组织在内的各方纳入决策共同体，使经济发展、大政方针或环境政策更切合具体实际，适应不同的利益诉求；[11]（P.77）甚至有少数社会治理理论者认为，少数族群亚文化在秩序构建中可能产生负面作用，因此应该予以祛除。[12]（P.257）而中国社会组织兴起于上世纪70年代的政府神话和90年代市场神话的破灭，源于政府和市场的“双重失灵”。[13]（P.10）在这种背景下，经过几十年的探索，中国社会组织已经取得了长足发展，对完善社会治理体系产生了重要影响。从传统上来看，我国通常将社会组织本身当做社会管理的直接对象，忽视了社会组织同样也可以是管理的积极主体。在社会治理转型的过程中，社会组织越来越应该成为社会治理的一个主体范畴，而不单纯是被政府管理的对象，这个可以理解为社会组织的“客体主体化”过程。那么在这个过程中，如何认识社会组织在社会治理中的主体作用、如果看待社会组织与政府的关系并检视西方学者提出的相关理论认识，是值得探讨的。特别是在当前乡村振兴的背景下，农村社会组织在乡村多元一体的治理格局中发挥着“最后一道防线”的作用，[14]如何以社会组织为纽带，契合乡村文化、凝练民众参与，是振兴乡村的重要治理保障。另外，作为脱胎于自由民主主义的社会治理理论，虽然在引入我国的时候，其自由化的色彩被国内学者做了淡化处理，[14]但对于其强调去政治化、排斥少数民族文化等观点，在社会转型、创新社会治理的当下中国，我们仍然应该持谨慎态度。

本文以课题组在位于云南西部的沧源佤族自治县的田野调查及回访调查为基础，就该县农村社会组织（A协会）的发展和社会治理功能的发挥开展研究，探讨符合中国实际的边疆民族地区农村社会组织发展经验及与政府的合作治理关系，并在此基础上寻求与西方社会治理理论的对话。沧源县地处我国滇西、中缅边界中段，居住着佤、汉、傣、拉祜、彝等20多个民族，总人口18万，其中佤族人口占80%，是我国仅有的两个佤族自治县之一。全县总面积2445平方公里，其中山区面积占99.2%。全县辖6乡4镇、1个农场，93个村（社区），有6个乡（镇）、22个建制村与缅甸接壤，是国务院确定的集“老、少、边、山、直、穷”于一体的国家重点扶持县。

二、政社分离下的行政管辖与村寨权威：沧源佤族的传统治理

佤族的自称各地不同，沧源、耿马、双江和澜沧的佤族自称“布势”“布饶”“布饶克”或“巴饶”，西盟、孟连的佤族自称“阿佤”“阿卧”“阿佤莱”和“勒佤”。[16]（P.5）1956年，根据佤族大多数人的意见，报经国务院批准，正式将族名定为“佤族”。根据本民族的创世神话，佤族起源于“司岗里”，即从石洞（或葫芦）中出来的人。“司岗里”的神话传说描述了一幅佤族从创世纪直到近现代历史演变的生动画面：佤族先民从山洞出来时还不会说话，与鸟兽为伍，靠吃树叶和土生存。后来在木依吉（梅）神的引导下，人们才学会种植旱谷等粮食，逐渐把猪、牛、鸡、狗等动物驯养成家畜，并用各种方式祭祀鬼魂。这一时期，女子比男子先懂得道理，并领导男子做各种事情。女子领导了30代以后不想再领导，才改为男子来领导，人们也才有了丈夫、妻子之说。经过长期的游猎、游耕与战争，佤族才在今日的阿佤山定居下来，繁衍生息。[17]（P.8）

汉武帝时开“西南夷”，在苞满地区设“不韦”等二县，管辖孟高棉系统部落的一部分；东汉永平年间设永昌郡，管辖的范围扩展到澜沧江以西佤德语支各民族的分布区。唐时佤族先民被称为“望蛮”，宋元时文献记载较少，明代佤族族系发展日趋复杂，各种自称、他称见诸文献。到了清代，主要受孟定、耿马、孟连、勐董等傣族土司间接管辖。[18]（P.362）约在19世纪中叶，佤族中的部分胡姓部族迁往班洪，并以此为据点征服周围众多小部落，逐渐脱离了傣族土司统治。[19]（P.289）民国二十三年（1934年），“班洪事件”爆发，国民政府指示云南省设立“沧源设治局”，局址设在勐董，下辖勐角董、岩帅、班洪、永和、大蛮海五个区。1945年，设治局废区划乡，共划六个乡、镇，乡镇之下实行保甲制，任命乡镇长、保长、甲长；此后，为了加强乡镇政权建设，配齐了副乡镇长、民政干事、乡队长，另外每镇配乡丁10人。1951年，沧源县先后召开第一届、第二届全县各族各界人民代表大会，成立了沧源县人民政府；1952年，政务院将沧源划归缅宁（今临沧）专区；1958年12月，国务院批准成立沧源佧佤族自治县；1963年9月，国务院又将沧源佧佤族自治县改为沧源佤族自治县（因为“佧佤”一词有民族歧视色彩），从此，民族区域自治制度开始在沧源佤族聚居区正式实施。[16]（P.68）

在漫长的历史中，佤族社会多数时候处于原始部落的状态，其生产方式也停留在刀耕火种的水平。生产力低下使得佤族社会内部尚未发生明显的阶级分化，这在很大程度上使得统治意义上的管理体系缺乏存在的基石，其社会内部治理方式上呈现原始社会后期父权制的特征。从以上对沧源佤族发展脉络的梳理来看，其社会治理历程经历了相当长的无行政管辖、完全依靠内部治理，到政府行政管辖与民族内部治理相结合的过程。即便是在明清的傣族土司和佤族土司统治时期，政府的行政力量对于佤族村寨的直接介入仍是较为微弱的，呈现出“政社分离”的特征。而从治理的主体来看，村寨权威在佤族发展历史中起到了主导性作用：

1.窝郎。

在很长的历史时期，佤族一直盛行“窝郎”村寨管理制度。“窝郎”即村寨首领。起初，窝郎兼任宗教祭师和氏族酋长，管理整个村寨的宗教事务和行政事务，职权范围广泛。后来由于贫富分化等多种原因，窝郎职权范围逐渐缩小，只是“管鬼”、管“佤族道理”和有关宗教事务。后来“做鬼”的事务多由摩巴（即村寨中的巫师）担任，只有会“做鬼”的窝郎才能担任“做鬼”事务。随着新型头人的产生、贫富分化和大量“珠米”（佤族村寨的富裕户）的出现，经济条件逐渐为人所重视，经济地位也成为村寨内政治地位和社会地位的基础。因此，经济条件优越的头人，便成为政治上的领袖，逐渐取代了窝郎的职权。[20]（P.185）

2.头人。

“头人”是新中国成立前对佤族政治领袖的通用称谓（在汉语中这个称谓通俗易懂，后来曾一度沿用）。佤族称头人为“扩”（kuat），为“老人”之意。佤族的头人通常选举村寨内会说话、会办事、经济条件优越、为人公道且在族内有较高威望的人担任，或者从去世头人的儿子中推选产生。头人在传统佤族社会生活中有着重要作用，他们是族众的政治领袖，同族众关系密切，拥有很高的威信。凡涉及寨子的重要事情，都需召开头人会议解决。头人会议一般由最先接触和处理此事的头人召集，参加头人会议的一般不限于头人，“珠米”、摩巴甚至普通族众也可以参加并发表意见，召集会议的头人或威望最高的头人做最后发言，形成决议。如果无法达成一致，那么通常要召开族众大会来扩大议事范围，以便形成多数人可以接受的决定。[20]（P.186）

3.摩巴。

“摩巴”是佤族传统宗教生活的最高权威，是原始宗教活动的组织者、主持者，是佤族社会的智者，传统文化的保存者和传承人。由于佤族的传统信仰属自然崇拜，所以在社会生活中有着大量的祭祀活动，过去每年全寨性的祭祀活动有拉木鼓、猎头祭谷、砍牛尾巴、祭水鬼、祭火鬼、扫寨子劫灾等，平时个别人家还要叫魂、送鬼、祭谷魂、祭河神等等，这些活动多由摩巴主持。摩巴的主要职能是沟通人与鬼神之间的关系，实质是协调人与自然、人与人的关系。传统祭祀是凝聚民族感情、增强民族意识、维系社会秩序的精神依托和力量保证，是培养民族自豪感、鼓舞民族意志的演练场。[17]（P.97）

传统的文化生态系统是佤族内部社会治理结构的生存基础，当文化生态系统中处于核心地位的信仰系统或价值取向发生变化时，传统治理方式将面临改变或式微。20世纪50年代以来，佤族地区先后实行合作社、生产队、村民小组等村落管理制度，村庄党支部和村委会在村寨政治、社会生活中发挥了决定性作用，窝郎、头人、摩巴的村寨治理已经式微。这种转型有其深刻的社会历史背景：传统的沧源佤族农村社区是一个地域广阔、居住分散，以村寨为主要活动中心，以农业生产为主要支撑的社会生活共同体，其成员重传统文化、多情感交流，具有强烈的归属感和民族认同，是一种典型的“熟人社会”。[21]（P.6）这种生活状态正如滕尼斯描述的“人们在共同体（即社区）里与同伴一起，从出生之时起就休戚与共、同甘共苦”，[22]（P.68）基本可以看做是一种自然的形成过程及自然的生存状态。而新中国成立以来，不论是农业社会主义改造后人民公社体制的形成，还是联产承包责任制后村民委员会制度的建立，抑或是当前工业化、城镇化浪潮下农村社区的空心化和内卷化状态，都说明当前农村社区的现代化发展异于传统模式，已成为现代国家规划性、制度性变迁的产物，也越来越脱离其原先“共同体”的生活本质。这种转型导致农村社会治理出现两种状况：一方面，传统村寨治理中能够发挥巨大作用的族规民约、村寨精英、传统文化、宗教信仰、守望相助的价值理念、自约互束的生活关系，都受到法治现代化、经济优先发展等强势价值取向的冲击，对佤族村民行为与价值的规范、对共同体成员的凝聚作用都大大弱化；另一方面，伴随经济发展和结构转型而产生的土地、人口结构、社会保障、教育、民间纠纷等诸多问题，在当前以“基层政府—村（居）委会—生产队—村（居）民”为主线、以党委和政府运用行政力量全方位介入为手段的治理结构中，因社会力量的缺乏而呈现政社分离的局面，使得问题很难得到全面和妥善的解决。所以，在传统村寨精英功能弱化、现有行政治理能力不足的背景下，培育农村社会组织、整合社会力量，是改善沧源佤族社会治理的可行方向。

三、从政社合一到政社合作：沧源佤族新型社会治理

正是由于长期处于发展落后、生活水平较低的状态，沧源县受到了许多境内外社会组织的关注，特别是2001年A基金会20万元农村小额信贷项目及帮助1000名失学儿童重返校园项目落户沧源，由此拉开了该基金会与沧源县的密切合作、催生本土社会组织（A协会）发育、助推沧源乡村经济社会发展的序幕。从最初沧源县为落实A基金会项目而成立的带有官方性质的“项目办”，到现在具有独立法人身份的社会组织“沧源县A协会”，经过十余年的发展，该协会无论是在援助资金争取、项目实施、服务成效，还是政府信任、群众认可、社会影响力等各方面，都取得了较大成绩，已经成为沧源县农村经济发展、社会治理的一支重要力量，也是边疆民族地区外力催生型社会组织与地方政府合作，共同促进农村社会治理的一个典型。

沧源县与A基金会合作之初，为了促进项目的顺利实施，县政府成立了由常务副县长任组长、县政协主席任副组长、有关部门的主要领导为成员的领导小组，成立了“A项目办公室”，由政协副主席、工商联主席担任办公室主任，办公室人员从县内各部门抽调。与传统的佤族窝郎、头人、摩巴治理体系不同，该办公室在组织层面并未吸纳地方精英参与，但在行政力量的动员下，由A基金会援助的小额信贷项目、失学儿童重返校园项目、农村社区发展项目都得到了顺利实施。正是由于项目办的出色工作，A基金会才持续投入援助资金，并介绍其他境内外社会组织参与到沧源县的援助之中。由此可见，欠发达的边疆民族地区吸引以基金会为代表的社会组织施予援助时，组建有行政背景的、组织能力突出的行政性机构，有着较大的实践成效。这类机构需要具备如下特征：有理念先进、踏实认真、行政经验丰富、资源动员能力强的人员担任实际负责人；人员各自有自身的受薪来源，不需要从援助资金中获得报酬；项目团队有上下沟通协调的基础，对上级政府部门有争取配套资金、政策支持的能力，对下面的农村乡镇、村社、村民有吸引参与、形成凝聚的能力。当然，这类带有行政背景的项目办也有科层化取向、程序繁琐等不足，但在双方合作之初，民间精英尚未发掘和培育，项目实施又需要很强的资源整合与管理能力，所以其存在是必要的、作用也是显著的。

在项目实施的前几年，民众受益颇大，参与热情很高，发掘并培育了一批农村社区精英，扩大了社会治理的民众参与规模。这批人员积极参与项目的实施，及时向项目办反馈民众需求，形成了良好的政府与民众双向互动局面。但是，随着对内服务的持续深入、对外联络交流的不断扩展，项目办的官方身份显得越来越不适宜，真正意义上的社会组织的产生就显得非常必要，主要原因包括：第一，由于项目办带有官方行政背景，很难绕开县、乡、村等固有科层行政体系而直接深入农村社区开展工作；第二，在同外界基金会等社会组织接触过程中，主体不独立，身份较为尴尬；第三，项目办的人员主要从县里各政府部门抽调，不利于队伍稳定和持续发展；第四，由政府人员直接出面主导实施援助项目，虽然有很高的民众参与，但是对于培养村民自发行动能力是不利的。基于此，在项目办的直接推动下，作为社会组织身份的“沧源县A协会”于2006年3月正式登记成立，组建了理事会和监事会，制定了各项规章制度、扩充队伍、加强对外合作及对内资源整合。从开始县政府成立“项目办”直接以项目运行的方式嵌入到村寨治理，到后来成立“沧源县A协会”、以社会组织的身份开展内外联系和项目服务，都体现了政府行政力量对社会治理的直接参与，呈现“政社合一”的特征。自2008年以后，随着服务项目的持续推进，村民在生计改善的同时，社会参与意识和能力也得到提升，注册会员以年均600人的速度递增，村级协会中心组增至51个，覆盖了全县54.8%的村（社区）。在拥有了较大的组织和动员能力后，A协会与地方政府开始了真正意义上的合作，形成了“政社合作”的边疆民族地区农村治理格局，在诸多方面发挥了重要功能：

一是从边疆民族地区的特点和需求出发，探索治理贫困和促进民众参与的理念和方法创新。生计问题和村民参与热情不高是沧源县社会治理面临的两大难题，A协会在基金会和本地政府的支持下实施的“小额信贷项目”，是综合解决这两个问题的一次探索。项目中针对贫困家庭妇女的贷款主要用于种养业、加工运输业以及购销生产经营环节。由于贷款前的培训服务工作到位，借贷农户的当家理财能力有了明显提高，特别是在项目实施过程中，不断挖掘和培育有思想、有行动能力的女性，成为“新型骨干”，参与到项目管理之中，使项目取得了较好的社会效益和经济效益，到期还款率达到百分之百，起到了良好的改善生计作用。正是这一项目的成功实施，打响了A基金会和A协会在沧源县老百姓心中的声望。在此基础上，只要是A协会组织的项目，“新型骨干”积极呼吁、老百姓积极参与，许多民众以成为协会会员为荣，小小的“会员证”都能够让老百姓产生强烈的荣誉感和归属感。由此看来，以改善民众最为关切的生计问题为项目突破口，是吸引民众参与的重要方法。“参与式治理”理念认为，对于个人而言，参与本身具有重要价值，作为公民，人们应当积极地参与到影响其自身及其邻里的社区决策之中；对于政府而言，“所有层级的政府都应当寻求公民对其所制定政策和项目的积极许可和参与”。[23]A协会的实践探索，为我国当前在公共意识不强的背景下，如何使农民以适宜的方式参与到经济发展以及农村社会治理，提供了理念和方法的借鉴。

二是充当各种社会组织参与农村社区发展和社会问题治理的连接者和协调人，在对外开展与政府和各种国际机构的联系与合作、对内为农村社区提供各种服务方面发挥了独特的作用。在实施A基金会援助项目的基础上，沧源县A协会还同众多境内外社会组织开展合作，并在合作过程中整合本地政府与受援民众力量：在2008年由挪威协力会援助的单甲乡社区发展项目中，挪威协力会到位资金426.6万余元，争取省、市、县配套资金150多万元；在2009年实施的佤族农村社区综合发展项目中，德国EED机构等社会组织援助500万元，争取地方政府配套260万元，项目区群众以投工投劳的方式折算资金150万元；2009年由芬兰FELM机构援助的社区发展与艾滋病防治项目，获得境内外社会组织资金326万元，争取地方政府配套150万元，项目区群众以投工投劳的方式折算资金124万元；2013年由国际面包组织援助的班老乡农村社区综合发展项目中，境内外社会组织援助资金400万元，争取省财政配套资金266.2万元，地方政府整合资金81万元，项目区群众以投工投劳的方式折算资金62.88万元。在A协会的协调、联络和组织下，在各类地方精英的动员和民众直接参与下，以上项目整合了境内外社会组织、本地政府、受援地民众等多方力量，在村寨卫生室、公厕、道路、水利设施、学校、沼气池等基础设施建设，卫生、养殖、种植、教育等人力资源培训，戒毒、艾滋病宣传及防治等多个方面做出了很大贡献，有效促进了沧源农村社会问题的解决和社会治理水平的提升。

三是在传承民族文化、丰富乡村文化生活，推进社区文化建设和民族文化传播方面发挥了重要作用。乡土文化的衰落，是乡村凝聚力下降、农村生活意义缺失的重要原因。要加强社会建设、促进农村社会治理，以乡村文化传承、繁荣为着力点，是非常必要的。A协会在项目实施中注重与文化发展相结合，积极参与佤族传统文化的保护、挖掘、传承、弘扬和开发利用工作。组建“西地星火艺术团”“门告西爷古乐队”，创作、出版、发行民族音乐VCD光碟；举办歌舞乐器演奏培训班、农村文艺骨干培训班；组织艺术团、古乐队下乡巡回宣传演出；组织农民文艺汇演及佤族传统乐器挖掘、制作、演奏大赛，挖掘、整理、录制佤族民间歌曲等，对佤族传统文化的保护、传承、弘扬和开发利用做了大量工作。这些工作一方面提高了村民的思想道德素质和科学文化素质，促进了人的全面发展；另一方面，通过文化凝聚人心，提高了村民的凝聚力和向心力，促进了乡村社会治理。在此，佤族的舞蹈、音乐、服饰等民族文化被A协会充分利用，因其有着深厚的群众基础，既是社会组织动员民众参与的重要切入口，又成为繁荣乡村生活的重要载体。反过来，民族文化活动的大量组织和开展，又进一步提升了A协会在沧源佤族群众心目中的知名度和美誉度，形成了双向互促的良性循环局面。

四是在整合资源、建立社区合作机制、发展乡村自组织能力、形成内源发展机制方面发挥了作用。A协会在以项目为依托、推行农村社区服务的同时，整合了外部社会组织、本地政府和各部门的资源，并以农村社区为单位、以会员为基础组建中心活动组，初步形成了与地方政府、村委会和村民的三方合作机制。在获得外部社会支持的同时，A协会通常会在本地相关政府部门之间争取配套资金，同时在各村寨头人、珠米、“新型头人”内开展动员，发动群众投工投劳，形成多方合作、共同参与项目的实施机制。同时，为了降低对基金会和政府部门的资金依赖，同时改善农民经济状况，沧源县A协会注册成立了“沧源西地星火文化传播有限公司”，以商业化方式予以运营：发行佤族传统民歌VCD光盘，与消防大队、工商局等单位和企业签订宣传协议，举办各种佤族文化艺术培训班，以村寨为单位成立表演队等自组织、赴各地开展佤族传统艺术巡演，均取得了较好的经济效益，为协会会员的收入改善、协会自身的可持续发展奠定了一定基础，形成了以村寨中心活动组、艺术团等为骨干的自组织，进一步提升了社会动员能力，初步探索了内源发展的机制。在这个机制内，既有对外部社会组织、本地政府部门资源的整合，又有对内生型传统精英的吸纳，更为关键的是在民众间建立了以自组织动员、民众广泛参与为特征的合作关系，集中了少数民族基层社会自治体系的传统与现代元素。[24]

综上可见，在传统的窝郎、头人、摩巴的村寨治理式微后，以A协会为代表的农村社会组织，从政社合一到政社合作的发展过程中，发挥了消除贫困的探索者、整合各界社会资源参与本地农村社区发展的连接者、民族文化与社区文化的传承者与建设者、边疆民族地区农村社区组织化的推动者等多种功能，在很大程度上完善了少数民族地区的合作治理体系。

四、研究反思与启示

在对沧源县及A协会的田野调查中，有些问题引起了课题组的关注，对这些问题的反思和讨论，有利于进一步理清边疆民族地区农村社会组织生存和发展的环境和规律、反思西方学者提出的社会治理理论。

第一，社会组织的行政背景与去行政化问题。

多年以来，学术领域诟病社会组织的行政化趋向，倡导“社会组织的去行政化”。这里有必要分析一下我国社会组织的行政化背景是如何形成的：新中国成立后，在计划经济体制的作用下出现了社会的国家化现象，政府组织、经济组织和社会组织之间的权力界限不明，全盘由代表国家形象出现的政府一元主导，[25]于是形成了力量强大的政府过多干预社会运行的传统，社会组织从身份到功能均异化为“二政府”“派生政府”，其本应具有的社会性、自主性、自治性反倒被弃置一旁。改革开放以后，随着市场经济持续发展、法制不断完善，更为复杂的社会问题也层出不穷，社会组织的生存空间不断拓展，原先政府主导下的“统揽一切”模式逐渐无法适应经济社会的发展变化，于是国家和社会分离、各回本位的呼声也就逐渐形成。由此可见，在当前的社会背景下倡导社会组织去行政化是符合规律的。本案例中的A协会由原来具有官方背景的“项目办公室”催生而来，且在成立前几年，由地方公务员所组成的项目办公室主导了协会的项目运行；2008年以后随着会员的大幅增加、本地骨干的不断加入和新型骨干的不断成长，真正的民间力量在协会运行中发挥了主要作用；2013年以后，项目办的主要成员退出理事会，协会的运作交由新成立的理事会负责（基本都是前期培育的地方精英），而相关政府部门主要领导组成监事会，监督和指导协会运行，并发挥资源协调的作用。在这一系列的变迁过程中，代表行政力量的地方政府先后扮演了这样一系列角色：主导项目运行、催生社会组织、培育地方精英、逐渐退出社会组织的直接管理、让社会组织独立运行、加强监督管理和资源协调工作。就目前A协会的运作来看，现行的管理体系更为通畅、更符合国家对社会组织的管理要求。由此可见，在欠发达的边疆民族地区发展农村社会组织，政府在起初的支持甚至直接参与运作是必要的，但当政府扶持达到一定水平、社会组织发展壮大以后，政府应该退出社会组织的直接管理，改为资源供给和监督管理，淡化社会组织的行政色彩。所以，一方面，我们对当前倡导的“社会组织去行政化”应该保持警醒：去行政化的过程不能采取简单的一刀切做法，要遵循组织运行的客观规律循序渐进地进行；去行政化也不意味着政府对社会组织撒手不管，在管理监督和资源供给等方面仍应保持。另一方面，对于西方学者在治理理论中提出的“弱化国家权力”“非政治化”等观点，在当前的中国、特别是欠发达的边疆民族地区社会治理中，应该予以谨慎对待。国家（或者说政府）权力的弱化，并不一定能够换取社会力量的有序增长，而应该是国家培育并壮大社会组织，与社会组织形成合理分工、相互依存的“伙伴式”治理局面。

第二，社会组织的内源发展及与政府的关系问题。

从沧源的实践经验来看，欠发达的边疆民族地区农村社会组织的发展不能完全靠农村社区自然发育，不应该是一个纯粹内生发展的过程，而需要政府部门的大力培育。首先，农村社会组织的生成需要具备一定素质的带头人，需要吸引并整合内外各种社会资源，也需要上下沟通、凝聚民众的能力。但是在欠发达的农村地区，当人们还在忙于生计、尚未看到社会组织所具备的功能、甚至不知道社会组织是什么的时候，期望由农村内部形成大量社会组织乃至促进农村社会治理，显然不太现实。其次，按照我国当前的相关管理规范，登记成立社会组织需要具备资金、场地、主管部门等一系列条件，普通的农民如若不是出于联合发展经济的考虑，很难有眼光、资源和动力去满足这些条件。最后，在当前我国农村空心化、农业内卷化的现状下，农村的生活意义匮乏，对农民（尤其是农民精英）的吸引力下降，农村人才在本来就不足的情况下流失严重。由此可见，既然农村社会组织在社会治理方面具有重要功能，而农村内部又很难遵循自然发育的过程产生社会组织，那么政府部门就需要采取措施来助苗成长。例如：引进外来社会组织，对本地农民最关注的问题开展服务，在服务的可持续要求中催生本土社会组织；建立社会组织孵化制度，为具备条件但尚未正式登记的农村基层社会组织提供办公场所、政策辅导、注册协助、人员培训等各类扶持，切实帮助农村社会组织顺利发展；制定政府购买服务等措施，以改善生计的项目方式投入资金，吸引农民自我组织起来；开展项目时，注重对农村社区传统精英的动员和新型精英的培育。所以，我国边疆民族地区社会组织的发展，需要政府部门的直接参与和推动，在社会组织发育壮大后，反过来与政府一起各扬所长、促进地方社会治理。由此看来，将西方学者提出的政府同社会组织之间的“合作互补关系”或“补充关系”应用于研究我国具体情况时，应注意其关系形成过程并不能一步到位，而是掌握资源分配权力的政府部门培育和扶持社会组织后才能形成良性互动局面。

第三，社会治理中的民众参与问题。

长期以来，社会治理面临的一个致命问题就是民众参与热情低，这是由我国的历史文化背景所决定的：几千年来的农业经济生产方式、相对狭小的交往环境和封闭的家族血缘纽带，使得社会成员对“人治权威”形成了盲从心理，不关心政治事务，反倒是对于家长里短津津乐道。而现代社会治理中的公民自觉，是建立在制度权威的前提下的。制度权威能够提供刚性准则，提供客观的平等依据，消解人与人之间的矛盾和对立，消除人的依附关系。[26]正是对人治权威的尊重和对制度权威的忽视，导致很多民众认为，“事情都是上面定的”“说不说都那样”，民众参与也就丧失了理性认知基础。罗森布鲁姆指出，公民参与的缺乏会降低政治系统的代表能力和回应能力，会侵蚀民主国家的公民精神从而导致公民的疏离；反过来看，民众参与则会有助于促进公民对政府的理解，有助于政治社群意识和政治整合意识的培育。[27]（P.51）可见，发动民众参与不仅仅是关系到项目运行的成效问题，更是涉及民众对政府的信任、自身社会意识培育的重大问题。A协会在动员民众参与方面的经验值得借鉴：在最开始实施小额信贷项目时就确立“参与式发展”的理念，在这种理念指导下，项目组动员农村妇女参与到需求评估和项目运行规范的讨论之中，以妇女为主体（也就是项目的实施对象）探讨这些资金可以用来解决哪些问题，怎样使用这些资金，违反规则该如何处理。事实上，在各方共同参与下，以妇女为主体的讨论组出色地完成了任务，大家一致认为，这些资金要用在最紧迫、最需要的事情上（例如采购种畜、开办小加工厂、购买运输工具等），这些问题的解决将能够为家庭生计改善做出贡献。同时，为了保障这些生计资金的安全性，妇女小组还讨论出互相担保的制度，在共同参与的过程中，一批意识先进、能力突出的妇女逐渐成为新的骨干力量。从这个案例中我们可以总结出如下经验：欠发达的边疆民族地区社会组织在实施项目时，以民众最关注的生计问题为突破口，能够吸引民众参与；在动员参与的过程中，让民众意识到，项目的运行“并不一定是领导说了算”，自己的参与能带来改变，自己的意见很重要；小组互相促进、互相监督的参与方式，比个体的零散参与更能持久，也更有效。

第四，民族传统文化与社会治理问题。

美国某些民主研究者指出，只有当地方性的传统文化发育成为理性公民文化之后，才能作为社会治理的基础和资源，否则有可能起到绊脚石的作用。[28]（P.195）这种观点似乎认为，不与主流文化同步的少数民族亚文化，应该成为现代社会治理改革中的清除对象。中国的族群关系与族群文化不同于美国，后者的移民国家属性决定了族群之间的文化对抗和融合是常态，主流族群的文化影响力决定了社会治理的主体合理性问题，所以才强调少数族群亚文化与主流文化须保持同步。而中国几千年的族群发展变迁已经形成了多民族文化共存、相互促进、相互融合的格局，各民族文化的繁荣和发展有利于促进中华民族文化的整体繁荣和发展。课题组对沧源县及A协会的调研也发现，佤族传统文化的复兴，因其符合村民的需求和期盼，已经成为社会组织实施社会服务项目的一个重要使命，也是社会组织协助村民改善生计、吸引民众参与、提升乡土生活意义的重要渠道。可见，就我国边疆民族地区而言，民族传统文化不仅不会成为社会治理的“绊脚石”，不会成为“被清除的对象”，反而是促进农村社会治理的一个重要资源。

第五，境外社会组织引导、服务与监管问题。

从沧源的调查来看，地方政府在没有A基金会等外来组织介入时，欠缺主动发展社会组织的动力和能力。A协会的经验告诉我们，在当前村民公共意识较为落后的情况下，基金会及境外社会组织与地方政府部门联合实施民生项目，在项目运作过程中催生本土社会组织、促进农村社会治理应该是可行之道。这一思路特别适合基金会和境外社会组织非常关注的边疆地区、少数民族地区等欠发达地区。但是在引导境外社会组织参与本地社会服务和社会治理时，也应该有恰当的监管体系。维普纳（Wapner）对绿色和平组织、地球之友等国际社会组织的作用进行分析后认为，这些组织体现了新的政治形式，包括对政府与非政府组织的游说和“世界公民政治”，他们“发现并掌握不同的社会力量，虽然这些力量与政府本身没有关联，但却能够有效地影响、安排并指导集体行为”。[29]也就是说，境外社会组织在为欠发达地区提供资金、技术、服务等支持的同时，也可能具备价值渗透、民间力量集聚等其他功能，而这些功能如果不加以监管，在某些群体性事件的刺激下，有可能导致社会组织及其背后集合的民间力量与政府形成前文所说的“对抗关系”。从沧源的调查来看，政府对境外社会组织的监管仅限于在当地相关部门“备案”，这种形式大于内容的监管事实上难以起到真正的作用，所以，对于境外社会组织参与本土社会服务的监管制度及其落实机制，仍需深入研究。

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