社会治理视角下西北深度贫困地区脱贫攻坚研究——以临夏回族自治州为例

作者：张润君 张　锐  责任编辑：周　洁  信息来源：《西北师大学报（社会科学版）》2018年第6期  发布时间：2019-09-11  浏览次数： 4990次

【摘　要】深度贫困地区致贫的原因很多，但主要是社会治理方面的。西北深度贫困地区地理条件较差、基础设施落后、留守人口弱势、社会分化加剧、民族文化多元、现代社会组织缺乏、政府社会管理落后，从社会治理视角研究西北深度贫困地区脱贫攻坚问题，因而具有合理性。在明确社会治理概念的基础上，以习近平社会治理思想为指导，围绕深度贫困地区脱贫目标，结合西北深度贫困的社会治理因素，构建以制度建设和体系建设为主要内容的研究框架。通过以甘肃临夏州为个案分析现状和存在的问题，提出以“系统性”为着眼点加强脱贫攻坚制度建设，以发展需求为重点完善基本公共服务体系，以安全发展理念健全社会治安防控体系，以公平正义原则加强社会心理服务体系，以公共性为基础加强社区治理体系，以多样化为目标加强社会组织建设，确保西北深度贫困地区脱真贫、真脱贫。

【关键词】社会治理；西北深度贫困地区；脱贫攻坚；临夏州

问题的提出

脱贫攻坚本来就是一场硬仗，而深度贫困地区脱贫攻坚是这场硬仗中的硬仗。[1]（P8）党的十九大报告明确提出了重点攻克深度贫困地区脱贫任务。2018年政府工作报告强调对深度贫困地区的支持和倾斜。国务院《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》指出，要“集中力量支持深度贫困地区脱贫攻坚”，确保“深度贫困地区如期完成全面脱贫任务”。深度贫困地区脱贫攻坚任务紧迫，特别是民族地区、边疆地区、革命老区贫困发生率高，扶贫难度大，成为打赢打好脱贫攻坚战的关键。

西北深度贫困地区面临着地理条件较差、基础设施落后、留守人口弱势、社会分化加剧、民族文化多元、宗教组织强大、现代社会组织缺乏、政府社会管理落后等现实问题，因此，西北深度贫困地区应从社会治理的视角，以激发乡村社会活力、公共安全建设、公共性建设、心理服务体系建设、社会组织建设等核心问题为抓手，逐步健全并不断完善社会治理的制度体系，实现长期脱贫、整体脱贫和可持续发展。

“脱贫攻坚”一词首次出现在2015年11月29日颁布的《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》中，标志着我国扶贫工作进入了脱贫攻坚阶段。理论研究源于实践探索，我国学术界对于脱贫攻坚的研究众说纷纭，从研究的视角来看，可概括为三种视角。一是从基层政府职能的视角，对政府职能的转变和工作方式进行了反思和探讨，关注政府在贫困治理过程中的角色扮演和作用的发挥。例如通过基层政府施政伦理解释精准扶贫失准的原因；[2]跨行政区划政府缺乏协同，提出基层政府应通过自身的内部管理和改进政府运行方式以及跨区域协同扶贫实施脱贫攻坚。[3]二是从市场主体及其运行的视角，认为实施救济式、开发式和精准式反贫困都属于一种经济发展型的公共政策，在反贫困的地方治理实践过程中经济发展对区域发展起着决定性作用；[4]农业龙头企业作为物质、人力和社会“三维资本”协同反贫困机制的理想载体，能够从根本上促进农村贫困治理解决贫困问题。[5]三是从贫困群众的主体性视角，研究和探讨了贫困群众的主体行为、内在需求、贫困的内在根源等，提出转变贫困群众的“等靠要”思想，促进其内生动力；[6]提升精准扶贫政策与农村贫困人口需求的契合度。[7]学者们从不同视角出发为脱贫攻坚建言献策，为深度贫困地区脱贫攻坚提供了多维视角和方法论上的指导。

“知标本者，万举万当”，只有从导致深度贫困的主要原因出发，才能有的放矢解决贫困问题从而推进西北深度贫困地区脱贫攻坚。习近平同志2017年6月在“深度贫困地区脱贫攻坚座谈会上的讲话”中明确指出：“深度贫困地区、贫困县、贫困村，致贫原因和贫困现象有许多共同点”：一是集革命老区、民族地区、边疆地区于一体；二是基础设施和社会事业发展滞后；三是社会发育滞后，社会文明程度低；四是生态环境脆弱，自然灾害频发；五是经济发展滞后，人穷村也穷。[1]（P8）这五个原因中，第二和第三个原因纯属社会治理原因，其他三个原因也与社会治理紧密相关。

基于习近平同志对深度贫困地区致贫原因的科学判断，以及西北深度贫困地区社会活力缺乏、居民生产生活安全保障不足、现代社会组织发展滞后、公民社会参与意识与能力双弱、社会心理服务空缺、基层社区治理乏力等现状，从社会治理的视角研究西北深度贫困地区脱贫攻坚问题，具体以临夏回族自治州为例，可以有效克服传统的“救济式扶贫”、“开发式扶贫”、“参与式扶贫”更加重视经济的、个人的和暂时的脱贫，而忽视了乡村社会的、整体的和长远的脱贫等方面的局限，有利于西北深度贫困地区实现“真脱贫”、“脱真贫”和永久性脱贫。

一、社会治理视角及其研究框架

（一）社会治理视角

“社会治理”首次出现在十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，国内学者王浦劬、俞可平、陶希东、姜晓萍、江必新等人对社会治理的内涵各抒己见，其中具有代表性的是王浦劬关于社会治理的基本涵义，即“在执政党领导下，由政府组织主导，吸纳社会组织等多方面治理主体参与，对社会公共事务进行的治理活动；是以实现和维护群众权利为核心，发挥多元治理主体的作用，针对国家治理中的社会问题，完善社会福利、保障改善民生，化解社会矛盾，促进社会公平，推动社会有序和谐发展的过程”。[8]概括起来社会治理具有以下基本特征：党的领导、以社会问题为导向、治理主体多元化、治理对象为社会公共事物、治理目标是实现社会和谐发展。

从十八届三中全会提出创新社会治理体制并坚持“系统治理、依法治理、综合治理、源头治理”，到十八届五中全会提出社会治理精细化并构建全民共建共享的社会治理格局，再到十九大报告提出“打造共建共治共享的社会治理格局”，习近平社会治理思想日趋丰富。其主要目标是形成共建共治共享的社会治理格局；其根本原则是以人民为中心；其实现路径是“五建设一提升”，即加强社会治理制度建设、加强预防和化解社会矛盾机制建设、加快社会治安防控体系建设、加强社会心理服务体系建设、加强社区治理体系建设及提升防灾减灾救灾能力。其主要内容包括：人民中心论、民生为本论、公平正义论、法德共治论、体制创新论、不忘本来论、群众工作论、基层重心论、总体安全论、党的领导论。[9]

可见，我国的社会治理是在共产党的领导下，坚持以人民为中心，以民生为本，以社会问题为导向，通过多元治理主体对社会公共事务共建共治以实现共享，从而推动社会和谐发展的过程。

将社会治理引入脱贫攻坚研究就是要突出“贫困的社会治理”更要以人民为中心，以民生为本，通过政府及其以外的所有社会主体针对贫困问题合作互助，共同参与扶贫脱贫工作以实现脱贫目标从而促进社会和谐发展。从社会治理的视角来审视、研究西北深度贫困地区的脱贫攻坚问题，具有一定的独到之处：

一是将社会治理引入脱贫攻坚研究，有助于经济和社会协调发展，即在强调以物质财富的增量解决贫困“面”的普适性问题的同时，还强调以社会保障制度，去精准兜底“点”上的贫困人口，确保到2020年稳定实现所有农村贫困人口不愁吃、不愁穿，农村贫困人口享有义务教育、基本医疗和住房安全保障。

二是将社会治理引入脱贫攻坚研究，有助于将扶贫和扶志有机结合，即不仅强调高质量的、以构建社会融入为目标的扶贫工作机制，而且强调对扶贫对象实施集体认同和自我价值实现的现代培育。穷人不仅追求自身生存与发展的权利，而且也是社会整体的一分子。在提升自身生存能力的同时，也能平等奉献社会，增进公共利益。[10]

三是将社会治理引入脱贫攻坚研究，有助于提升公共服务水平，提高民生质量，即更好地将关注民生和强化贫困区域的公共服务功能合为一体，把贫困人口“需求表达——利益满足——公共服务供给”融入“党委领导、政府主导、社会协同”的治理框架之中。

另一方面，从社会治理视角研究脱贫攻坚还是对我国传统扶贫模式的一种继承和创新。新中国成立之初主要是“救济式扶贫”，即对贫困人口直接给予物质和经济方面的救济以保障其最基本的物质生活需求。因单纯的物质和经济救济不能从根本上解决贫困问题，改革开放后，逐步形成了以区域经济发展为基础，人力资本投入为指导的“开发式扶贫”。1994年3月，国务院在全面调查和评估扶贫工作的基础上发布了《国家八七扶贫攻坚计划》，标志着我国的扶贫开发进入了攻坚阶段。与此同时，还进行了最为广泛的社会动员，鼓励各民主党派、联合会、工会等群团组织，军警部队甚至国外的政府、企业、组织机构参与扶贫，“参与式扶贫”为扶贫工作注入活力和动力。党的十八大以后，中央加大力度解决贫困问题，《关于打赢脱贫攻坚战的决定》确定了精准扶贫和精准脱贫的基本方略，使开发式扶贫和参与式扶贫更加精准化、科学化。党的十九大报告中进一步指出，要动员全党全国全社会力量，坚持精准扶贫、精准脱贫。

纵观我国扶贫模式的发展历程，不难发现扶贫模式的变迁体现了由一元参与主体并注重经济领域和经济发展向多元参与主体并重视社会领域和社会力量的转变。这种转变不是偶然，是我国长期以来在总结扶贫工作经验和不足的基础上，从不同阶段扶贫工作的实际情况出发努力探索的结果。正是这种突破性的转变，使得中国7亿多农村贫困人口成功脱贫，“党的十八大以来，全国农村贫困人口累计减少6853万人。截至2017年末，全国农村贫困人口从2012年末的9899万人减少至3046万人，累计减少6853万人；贫困发生率从2012年末的10.2%下降至3.1%，累计下降7.1个百分点”。[11]

（二）社会治理视角下西北深度贫困地区脱贫攻坚研究框架

“共建共治共享的社会治理格局”是新时代习近平社会治理思想的重要内容，是指导社会主义和谐社会建设的指南针。党的十九大提出了打造共建共治共享社会治理格局的系统思路，即“五建设一提升”，六个社会治理的重要方面，互促共进，相得益彰，为西北深度贫困地区脱贫攻坚提供了重要依据。从脱贫攻坚的原则看，西北深度贫困地区脱贫攻坚应坚持以人为本的原则，保障和维护深度贫困人口的根本利益，而习近平社会治理思想“以人民为中心”能够指导解决深度贫困人口最关心最直接最现实的利益问题。从脱贫攻坚的目标看，打造共建共治共享的社会治理格局目标在内容上包含了“两不愁三保障”和基本公共服务主要领域的脱贫目标，在主体上以“共同”体现多元化有利于多元主体参与脱贫攻坚以实现脱贫目标。从脱贫攻坚的路径看，解决社会治理问题是西北深度贫困地区脱贫攻坚的必然选择，而习近平提出的“五建设一提升”社会治理路径可为该地区脱贫攻坚提供思路。

基于此，社会治理视角下西北深度贫困地区脱贫攻坚研究应从深度贫困人口的根本利益出发，以解决社会治理问题为切入点实现脱贫攻坚目标，结合西北深度贫困地区社会治理过程中的主要问题，可形成包括制度建设和体系建设两个方面的研究框架：

社会治理视角下西北深度贫困地区脱贫攻坚的制度建设是根本，它规范和保障着体系的运行。其主要内容是与扶贫脱贫相关的各种政策、法律法规，目的是引导并规制参与主体的行为方式和准则，因脱贫攻坚是一个系统性工程，与之相适应的制度建设也应具有“系统性”以保障脱贫攻坚的顺利实施以实现脱贫目标。体系建设是社会治理的主要内容。其中，基本公共服务体系是社会治理的重要环节，涉及“两不愁三保障”（不愁吃、不愁穿，农村贫困人口义务教育、基本医疗、住房安全有保障）的主要领域，“两不愁”是生存需求容易实现，“三保障”是发展需求实现较难，以“发展性”为主的“两不愁三保障”是构建基本公共服务体系的关键。社会治安防控体系是社会治理的基本条件，而自然灾害频发、社会冲突易发突发、防灾救灾减灾能力弱等公共安全问题是导致西北深度贫困地区长期无法脱贫的重要因素，以“安全性”为主要内容构建社会治安防控体系能为贫困的社会治理创造安全环境。社会心理服务体系以培育健康的社会心态成为社会治理的主要内容，西北深度贫困地区贫困人口在面对诸多“不平等”时容易产生“公平感缺失”的心理状态，以“公平性”为主要内容构建社会心理服务体系能为贫困的社会治理创造积极向上的社会心态。社区治理体系是社会治理重心向基层下移的重点建设内容，而社区治理离不开广泛的社区参与，西北深度贫困地区社区治理因缺乏“公共性”而难以整合到一起参与社区公共事务和活动，以基于“公共性”的社区参与为主要内容的社区治理体系能够为贫困的社会治理打好基层基础。社会组织是社会治理的中流砥柱，同时也是西北深度贫困地区脱贫攻坚的重要参与主体，但是该地区社会组织种类较少，以“多样性”为着眼点培育和完善社会组织构建社会组织体系能够为贫困的社会治理凝聚社会力量。

二、社会治理视角下临夏州脱贫攻坚现状分析

2017年11月国务院办公厅发布的《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的实施意见》指出深度贫困地区包括“三区三州”，其中甘肃省临夏州是重点攻克的地区之一。临夏州辖1市7县，总人口220万，有30个少数民族，占总人口的52.9%。截至2017年底，全州贫困人口由2016年底的29.94万人减少到26.05万人（其中含动态调整重新纳入的3.6992万人），贫困发生率由17.03%下降到14.82%。[12]虽然临夏的贫困发生率有所下降，但是和全国范围3.1%的贫困发生率相比差距较大。

（一）社会治理视角下临夏州脱贫攻坚现状

制度建设方面：临夏州成立了脱贫攻坚领导小组，印发《关于调整加强全州脱贫攻坚帮扶工作力量的意见》，制定出台《中共临夏州委临夏州人民政府关于打赢脱贫攻坚战的实施意见》和《任务分解方案》，编制完成州县乡村脱贫攻坚实施方案，《临夏州脱贫攻坚实施方案（2018-2020年）》以及《临夏州“十三五”脱贫攻坚规划》明确扶贫脱贫工作的任务书、作战图以及时间表为临夏州脱贫攻坚提供指导。除此之外，相关部门还制定并公布实施《临夏州扶贫资金项目公示公告办法》及其《工作问责办法（试行）》，以增强对扶贫资金项目的监督管理和公开公正落实，推动脱贫攻坚目标任务如期实现。《临夏回族自治州教育脱贫攻坚项目规划（2018-2020年）》指导教育扶贫脱贫工作的开展。

基本公共服务方面：临夏州围绕“两不愁三保障”脱贫目标，在安全饮水方面，为解决当地饮水困难问题，建成42个贫困村的饮水项目工程，93%的农村住户已接通自来水，解决了5.3万人的饮水安全问题并实施稳定供水及水源保障工程。在住房安全方面，实现易地搬迁2.2万人，改造农村危旧房1.96万户，并以拆除重建的方式，计划年内消除1.68万户农村D级危房。在义务教育方面，共实施7个农村幼儿园小学项目，新建农村幼儿园282所、2000人以上的行政村实现了幼儿园全覆盖。基本医疗方面，新建乡镇卫生院16所、村卫生室150个，探索建立“慢病卡”制度，办理慢病卡3092人，共以5087万元的救助资金实施医疗救助63.5万人次。

社会治安防控方面：在社会治安管控方面，已投入1100万元新增高清探头400个用以监控并严打各类违法犯罪活动；在禁毒专项整治中研发并上线禁毒信息管理系统，被授予全省2017年缉毒破案工作突出贡献奖；严格落实维稳责任并完成各项重大活动维稳安保任务，积极稳妥化解了一批重大矛盾纠纷和信访历史积案。在安全生产方面，履行安全生产主体责任制，开展安全生产隐患排查整治。在民族团结方面，临夏州少数民族成分多且所占比重大，因此必须依法加强宗教事务管理，扎实推进民族团结进步，临夏市被命名为全国民族团结进步创建活动第四批示范单位。

社会心理服务方面：临夏州在精准识别的基础上，针对贫困群众中存在思想落后、因循守旧、“等、靠、要”心理、缺乏吃苦耐劳精神等问题提出“以德扶贫”，即通过细化“扶德、扶志、扶智”因户施策、因人施法，以党建引领、加强政策宣讲、破除陋习，把激发贫困群众脱贫致富的内生动力作为精准扶贫的发力点和落脚点，使扶贫坚持物质扶贫与精神扶贫双管齐下。此外，临夏州在公平公正落实各项惠民政策中也取得了一定成效，城市低保、农村低保、特困供养标准分别提高8%、9%、11%，将23名城乡五保户集中到城市社会福利院供养，提高他们的生活质量和生活水平，城镇居民医保及城乡居民养老保险参保率分别达到97%、96%。

社区治理方面：临夏州的社区治理主要集中在村社区和村委会，在硬件设施上投资3.02亿元用做扩建其活动场所和办公条件以提升服务功能。在软件方面注重村支部书记的选配，从大学生村干部、致富带头人以及回乡创业青年中选优配备，并推行“村级为民服务室”的党建模式以及“党支部 合作社 产业 贫困户”产业扶贫模式，联合多元主体以多样化的创新模式进行社区治理。

社会组织方面：临夏州大力引进社会资本投入脱贫攻坚，例如在同福建厦门市的东西扶贫协作取得了良好成效，设立了临夏市厦门劳务工作站，完成贫困户劳务输转2240人，6个村与厦门市思明区街道及企业结成了帮扶对子。同时还积极多种性质的单位、企业和机构等组织建立沟通衔接，发挥其各自的优势和特长积极参与到脱贫攻坚，已争取到各级帮扶单位2.49亿元帮扶资金以及来自于社会各界4000多万元的捐助资金。此外，已培育和发展农民养殖专业合作社1032家，扶持规模养殖户4.1万户，养殖业收入占到农民人均可支配收入的11.7%。

（二）社会治理视角下临夏州脱贫攻坚存在的问题

社会治理视角下临夏州脱贫攻坚取得了一定的成绩，但是面对诸多社会治理问题扶贫脱贫工作举步维艰。

制度建设方面：临夏州已制定并出台脱贫攻坚相关政策文件等，但是总体而言缺乏系统性。从纵向维度看，临夏州虽已编制完成州县乡村脱贫攻坚实施方案，但是每一层级的具体方案还需细化、规范化。从横向维度看，教育、医疗、住建等部门脱贫攻坚制度建设落后。除了教育部门制定了《临夏回族自治州教育脱贫攻坚项目规划（2018-2020年）》以及临夏市出台的《临夏市健康扶贫专项工作方案》和《临夏市健康扶贫巡回诊疗专家组分组方案》以外，其他各部门脱贫攻坚制度建设相对滞后。此外，基本公共服务、公共安全、社会心理服务、社区、社会组织等方面也需要相应的制度以规范和保障其在脱贫攻坚中的作用发挥。

基本公共服务方面：实现“两不愁”的目标相对容易，但实现“三保障”难度较大。据统计，2017年临夏州的教育支出、社会保障与就业支出、一般公共服务支出在财政支出中所占比重有所下降，如表2所示。这说明政府财政对教育、社会保障与就业、一般公共服务的投入明显不足，并且从所有的财政支出看，分配结构不合理，涨幅和降幅差距大并且在脱贫攻坚阶段对“三保障”的投入和支持有所欠缺，这对实现“三保障”将产生直接影响。

社会治安防控方面：社会冲突易发突发、安全生产和公共卫生保障不足、防灾救灾减灾能力缺乏等公共安全问题是导致深度贫困地区长期无法脱贫的重要因素。临夏州公共安全问题依旧存在，其中安全生产问题较为突出，如表3所示，2017年临夏州生产安全事故与2016年同期相比事故起数和死亡人数分别上升11.6%、57.6%，直接经济损失上升9.1万元。生产安全事故如果不能得到有效预防和遏制会导致新贫困的发生或者产生返贫现象致使长期无法脱贫。

社会心理服务方面：贫困是收入不平等的主要表现形式，当贫困人口面临收入不平等，会出现“公平感”的问题，表现出“公平感缺失”的心理状态，并且贫困人口在面对来自政府、企业和社会组织等机构的救助时，也会表现出不同的心理模式。临夏州城乡差距容易使农村贫困人口产生“公平感缺失”的内在心理。据统计，2017年，临夏州城镇居民可支配收入19380元，农村居民可支配收入6203元，城镇居民可支配收入是农村的3.1倍。收入决定消费，城乡社会消费品零售额差距悬殊，城镇社会消费品零售额是734522.7万元，而乡村是173113.2万元，城镇是乡村的4.2倍，说明农村人口对社会消费品的购买力远不及城市人口。另外，困难人员的再就业问题突出。如表4所示，2017年失业人员实现再就业人数较2016年增加了7192人，但是困难人员实现再就业人数只增加了222人。实现再就业的人口中困难人员只占少数，这对于困难人口的公平感无疑造成重创。

社区治理：社区贫困人口参与不足是社区治理的突出问题，究其原因是贫困人口缺乏公共意识，即只把自己当做个体而不是社区集体中的一员。“在调研中发现，个别贫困群众存在因不思进取、不务正业、游手好闲而致贫返贫的现象。”[13]这部分贫困人口以自我为中心的我行我素实质上是没有把自己置身于家庭、社区、社会中，缺乏公共意识。临夏虽构建起纵向到村、横向到边的州县乡村四级扶贫工作机制，但是贫困人口若不积极主动参与脱贫致富，将从社区基层使四级工作机制土崩瓦解。

社会组织方面：临夏州在同福建厦门市的东西扶贫协作和调动各种社会资本投入方面作出了很大的努力，但是在如何培育自身社会组织生成土壤，优化农村社会组织的发展环境方面更需要得到重视。临夏州农民养殖专业合作社虽已发展到1032家，但是其他类型社会组织的发展相对滞后，并且仅有的社会组织都存在起点低、底子薄、发育不全等问题。农村社会组织种类较多，而不同类别的社会组织发挥着不同的作用，例如教育文化组织、老年协会、合作医疗组织等农村社会服务性组织以及矛盾纠纷调解委员会、道德评议协会、扶贫济困基金会等政治性的农村社会组织发展滞后。

三、社会治理视角下西北深度贫困地区脱贫攻坚的基本思路

针对当前社会治理视角下西北深度贫困地区脱贫攻坚存在的突出问题，需要从制度建设和体系建设两个方面推进脱贫攻坚。

第一，以“系统性”为着眼点加强脱贫攻坚制度建设。在制定并完善西北深度贫困地区脱贫攻坚制度时，应注重扶贫脱贫相关层级及主体的关系、立法部门、相关主管部门、扶贫脱贫模式及路径等不同因子之间的内在关联性。在纵向维度，应从省（自治区）级到村级逐级依法发挥党委、政府的作用和职能，进行相关政策和法律法规等的制定、公布及实施，确保每一层级脱贫攻坚规范化、制度化、法治化。在横向维度，加强教育、医疗、住建等部门脱贫攻坚制度建设。相关部门应尽快结合本部门工作实际制定脱贫攻坚方案，规划项目实施，规范并调动不同领域参与扶贫脱贫工作，弥补脱贫攻坚短板。此外，加强基本公共服务、公共安全、社会心理服务、社区、社会组织等方面的制度建设，规范和保障其在脱贫攻坚中发挥作用。

第二，以发展需求为重点完善基本公共服务体系。围绕“两不愁三保障”脱贫目标，加强“三保障”以满足深度贫困人口的发展性需求。义务教育、基本医疗、住房安全的保障需要大量的资金投入，必须依靠政府通过转移支付和财政手段等予以支持，应建立健全公共财政体制，合理确定公共支出的规模和结构，增加教育、医疗和住房支出实现合理配置和充分供给，解决“三保障”的困难。财政部副部长胡静林表示，2018—2020年，计划增加安排深度贫困地区脱贫攻坚资金2140亿元，其中用于“三区三州”将达到1050亿元。[14]西北深度贫困地区地方政府应抓住机遇以健全的公共财政体制确保“三保障”的实现，完善基本公共服务体系的主要领域。

第三，以安全发展理念健全社会治安防控体系。西北深度贫困地区公共安全问题突出是阻碍脱贫攻坚不容忽视的因素，同时也是该地区社会治理的基本条件。面对逐年增多的生产安全等事故，应以安全发展理念和生命至上、安全第一的思想警觉，以落实安全生产责任制和提升防灾减灾救灾能力完善公共安全体系。对于突发公共事件应搭建监测预警网络体系、建立健全公共危机应急管理体系加以预防和应对。对于自然灾害频发地区应加强监测预警的及时性和准确性，提升防灾减灾救灾能力，对于自然条件特别恶劣地区的群众应加大易地扶贫搬迁力度。社会治安防控体系建设能够解决因安全问题而产生的贫困和返贫，使西北深度贫困地区的公共安全得到保障，同时也为良好的社会治理创造安全的环境。

第四，以公平正义原则加强社会心理服务体系。西北深度贫困地区群众公平感缺失的心理抑制了脱贫攻坚的内生动力，同时也降低了社会公平正义的程度，从而影响了社会治理的进度。加强该地区社会心理服务体系建设，缩小城乡差距是减少深度贫困群众公平感缺失的着眼点，应切实增加农民实际收入，缩小城乡收入差距，提高农民消费水平，缩小城乡消费能力差距。另外，政府在帮助失业人员实现再就业的过程中应联合企业、社会组织等机构重点提高困难人员的再就业，在救助中体现公平正义，缩小失业人员中困难人员与其他人员实现再就业的差距。减少差距方能体现公平正义，以弥补深度贫困群众公平感缺失从而逐渐培育积极健康的心理状态形成脱贫致富的内生动力，同时这种积极健康的心理状态凝聚成自尊自信、积极向上的社会心态是社会治理中不可或缺的有利因素。

第五，以公共性为基础加强社区治理体系。西北深度贫困地区群众公共意识的缺失导致社区参与弱化从而动摇了脱贫攻坚的基础，同时也从基层影响社会治理的良好发展。西北深度贫困地区社区治理体系建设重点应发挥村委会的作用培育村民公共意识，通过正确引导和耐心劝说改变部分村民等靠要、不思进取、游手好闲、冷漠等不良思想和行为，充分调动农民群众当家做主的积极性，引导农民群众规范有序地参与村务的决策和管理，激发群众参与热情，与村委会同心协力打赢脱贫攻坚战。脱贫攻坚中培育村民公共意识并调动参与的积极性实则促进了村民自治组织建设的整体发展，提高农村基层社会自我管理和自我服务的能力，能够推动社会治理重心向基层下移。

第六，以多样化为目标加强社会组织建设。西北深度贫困地区更需要发挥社会组织的作用，实现政府治理和社会调节、居民自治的良性互动。首先，应优化发展社团类社会组织。社团组织涵盖领域广、影响范围大不仅能广泛汇集群众的意见和愿望还能促进社会公平、调节社会关系、化解社会矛盾。因此要积极培育服务社会突出的学术性社团、更好为经济建设服务的行业协会以及其他类别的社团组织。其次，鼓励社会力量兴办民办非企业单位和基金会。重点发展教育、医疗、住房等领域诸如学校、卫生院、福利院、敬老院等民办非企业单位满足困难群众多层次多样化的需求。同时培育引导基金会增强项目运作能力促进其在扶危济困、救济赈灾、安老扶弱等发面发挥作用。最后，培育发展乡村基层社会组织，结合社区建设培育生活服务类、社会事务类、公益慈善类等多种类别的社会组织；引导各单位多形式兴办基层社会组织，鼓励社会志愿者积极参与基层社会组织。

从深度贫困的主要原因出发，以习近平社会治理思想为指导，为西北深度贫困地区“贫困的社会治理”提供思路和启示。社会治理视角下西北深度贫困地区脱贫攻坚应以脱贫攻坚制度、基本公共服务体系、社会治安防控体系、社会心理服务体系、社区治理体系、社会组织体系为主要内容，抓住主要问题提出相应的路径措施在实现西北深度贫困地区脱真贫、真脱贫的同时，不断推进该地区社会治理现代化进程。

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[12]张东生.临夏州脱贫攻坚工作综述[EB/OL].http：//www.lxfp.gov.cn/v/fpyw/fpdt/081782.html.

[13]甘肃临夏：扶起“志”与“智”告别“等靠要”[EB/OL].http：//i1.ce.cn/wap/tuijian/201712/27/t20171227_27446495.html.

[14]张曦文.中央财政大力支持打好精准脱贫攻坚战[EB/OL].http：//www.cpppc.org/zh/pppyw/6534.jhtml