民族地区山林权纠纷的治理对策研究——以西南民族地区为例

作者：胡玲芝 刘正章  责任编辑：网络部  信息来源：《学术研究》2019年第2期  发布时间：2019-05-11  浏览次数： 2695次

【摘　要】由于土地改革等历史制度的变迁和经济、观念等因素的影响，我国山林权纠纷日见其多，特别是在山林资源丰富的西南民族地区，山林权纠纷更是难以避免，不仅面临着一般山林权纠纷的治理困境，更面临着民族习惯法调整渐趋弱化、有效调解机制尚未建立、司法处理难以根本解决问题等山林权纠纷治理存在的问题。山林权纠纷治理还呈现出调查取证难、调解处理难、维稳难和裁决难的特点。通过重视民族习惯法的运用、发挥“三位一体”大调解作用和实现司法机关适度扩权化解民族地区山林权纠纷，从而建立山林权纠纷治理的新机制，已然成为民族地区山林权纠纷化解的方向。

【关键词】西南民族地区；山林权；纠纷；治理

我国目前的山林地主要分为集体山林地和国有山林地两种，以集体山林地为主。由于土地改革、林业三定等历史变革导致的林业利益分配不均、林业权属更替，以及我国对林权登记工作的忽视、山林权集体所有性质复杂化等因素，产生了许多的山林权纠纷，也使得我国山林权纠纷解决难度大、覆盖面积广，群体性及不可控性明显。（1）特别是我国西南黔、桂、湘、云、川少数民族地区多为崎岖山地，林木资源丰富，山林权纠纷屡见不鲜。2003年，我国开始重视加快林业发展，以福建、山西等地为试点开始在全国推广林业改革，并下发了《关于加快林业发展的决定》《关于全面推进集体林权制度改革的意见》等文件。这些文件表明，中国日益注重建立有效的林权纠纷解决协调机制，并建立完善的登记管理机构，但在当前的社会条件下要应对山林权的冲突还面临无数问题，这需要从学理上对其进一步进行深入探讨。

目前学界针对山林权纠纷的研究，大部分都集中在宏观理论的层面，大都从现行山林权的概念、形成原因、制度缺陷、纠纷解决等单一层面进行研究，不仅缺乏系统全面的理论成果，也缺少实践反馈的支撑，在一定程度上忽视了山林权属人的实际需求。周训芳（2009）、周伯煌、付景新（2010）等认为山林权纠纷主要是围绕林地资源所有权、使用权产生的纠纷，是一种既包含民事关系又带有行政、刑事色彩的纠纷。（2）（3）周世中、杨和能则认为山林权纠纷主要是公民之间、公民和组织之间的一种山林民事权利纠纷。这两种观念都是由产权理论衍生而来的，主要以各方主体之间的产权为理论基础，也是目前的主流观念。宋汉琳（1989）、（4）李树游（2001）、朱东亮等认为，正是因为土改等历史变迁才导致四至不清，林改制度的历史变迁是导致山林权纠纷产生的重要原因。（5）（6）钟德军、陈泰清（2010）提出，山林权纠纷处理是一项复杂的系统工程，难以通过单独的力量解决，必须要建立联合管理机制。（7）

山林权纠纷是因山林所有权或使用权归属而引发的纠纷，并伴随着人们对自身权利的觉醒而日益突出。由于历史和人为原因，我国西南民族地区山林权纠纷治理虽然成效显著，但问题也很突出，既影响林业生产发展，也影响民族地区和谐稳定。通过对这些地区实地走访和查阅相关资料可以发现，西南民族地区山林权纠纷的形成和治理具有自己的特点，因此需要强化治理的有效性，构建具有民族地区特色的新的山林权纠纷治理机制。

一、西南民族地区山林权纠纷的基本类型、形成原因及其治理特点

山林权纠纷因其纠纷主体不同、纠纷对象不同可以划分为不同的类型。同时山林权纠纷形成原因的历史性、主观性以及经济性也使得山林权纠纷治理呈现调查难、取证难、调处难以及裁决难等特点。

（一）西南民族地区山林权纠纷的基本类型

一是按照山林权属争议本身的性质，西南民族地区的山林权纠纷可分为：（1）林木权属纠纷，包括林木的所有权和使用权，争议的焦点主要是山林权的使用、权利归属、收益等权利的分配。林木使用权可以由林木所有人行使，也可以由非林木所有人行使。（2）林地的所有权归属纠纷，争议的焦点主要是集体组织、国有单位以及个人之间的林地所有权归属。这类纠纷在民族地区大多表现为以集体为单位的山林所有权纠纷。

二是按山林权属争议主体的性质，山林权属纠纷可分为：（1）集体组织之间的争议。我国农村所有山地，一直是归集体所有，采用的是集体全部所有，但分户使用的模式。在这种模式下，只有发生集体林木被采伐、集体山地被征收时，才会由于山林界限不清而引发集体组织之间的山林纠纷。由于涉及到不同的集体主体，往往牵涉面较广，有时甚至会引发宗族械斗。（2）集体组织与个人之间的争议。此类纠纷大多数为本村集体与本村村民之间的山林权纠纷，但是也存在本村村民与其他集体之间的纠纷。（3）个人与个人间的纠纷。山林权的所有权目前还是集体所有的模式，因此，个人之间发生的山林权纠纷往往仅限于同一集体组织，主要是个体使用山林时的使用范围没有明确标识所导致的。

（二）西南民族地区山林权纠纷产生的原因

第一，历史因素。朱东亮等学者把西南民族地区山林权纠纷形成原因更多地归结为历史因素，认为林改制度的历史变迁是导致山林权纠纷产生的重要原因。（8）中华人民共和国成立后，我国的林权制度改革经历了土地改革、农业合作化、“四固定”、“林业三定”及土地下户、2008年林改五个阶段，历时60多年，期间政策变化、人事更替、区划调整、自然灾害、人为破坏等原因都对林权的确定和行使、对林权纠纷的解决造成了直接或间接的影响。这种影响之大非身处其中者难以体会，很容易使十分严肃的确权工作随意化甚至儿戏化，并为问题的最终解决埋下争议的种子。

第二，观念因素。马克思指出：“观念的东西不外是移入人的头脑并在人的头脑中改造过的物质的东西而已。”（9）相当长一段时间，在我国广大农村尤其是西南民族地区，权利纠纷问题的处理受制于自然、历史、文化条件，大多停留在口头上，很少做到程序完备、档案完整、有据可查。比如20世纪80年代初西南民族地区的林业“三定”，工作量大、涉及面广，负责发证工作的村组干部大多文化程度较低，他们熟悉口头议事规则，但很少能用文字、文书进行管理，因而多数地方在未进行实地踏界之前，仅凭记忆和想象对村民林权进行了划分，发证后也未能对山林确权工作进行档案登记。这必然造成山证不符、山人不符等严重问题。这种情况使村民为其所累，但却不以为然。直到现在，民族地区的一些村民仍然以观念上的所有来认定山林权，主观认为此山一直以来是我家的、我村的，那肯定就是我家的我村的了。这种情况，也有研究者予以了关注。宋汉琳、钟德军认为应该重视凭感觉办事对林权确立的影响，土地管理资料的不完善导致的山林权纠纷必须要通过完善档案资料来解决。（10）

第三，经济因素。随着社会的进步，林地林木的经济价值越来越为人们所认识，原本“让他三尺又何妨”的小问题，因为涉及到较大的经济利益而复杂起来，演变为林权的激烈冲突和法律诉讼。马克思指出：“一旦有适当的利润，资本就胆大起来。如果有10%的利润，它就保证到处被使用；有20%的利润，它就活跃起来；有50%的利润，它就铤而走险；为了100%的利润，它就敢践踏一切人间法律；有300%的利润，它就敢犯任何罪行，甚至冒绞首的危险。”（11）这虽然讲的是资本的逐利性，但也指出了在利益面前人性的弱点。这种情况在经济落后地区表现得更为充分，特别是在当林地林木的经济价值攀升之时。这在一定程度上加剧了民族地区的社会矛盾。

（三）西南民族地区山林权纠纷的治理特点

由于情况复杂、年代久远、基础工作薄弱、工作力量不强等原因，西南民族地区山林权纠纷的治理呈现出以下特点。

一是调查取证难。我国微观林权的确立先后经历了五个阶段，历时较长。在这一过程中，西南民族地区山林权也随之发生调整。不仅如此，一些地方的林权还随着行政区划的调整几经变化，有的因洪灾、自然风化、长期生产经营、故意毁坏界标、蓄意侵占等自然和人为原因而界线模糊；有的还因资料散失、见证人和知情人去世或不敢据实指证、缺乏相应证据而难以还原历史真相。加上林权管理力量相对薄弱、工作条件有限、档案留存残缺等原因，林权争议和遗留问题颇多。当前各地调处山林权纠纷主要是以1981年至1983年林业“三定”时期颁发的林权证作为依据。但当时“三定”的发证工作主要由村组干部负责，他们习惯凭经验办事，对大部分山林未进行实地踏界。更有甚者，一些地方由于参加办证工作人员的素质参差不齐、政策透明度不高，导致大部分群众对“三定”政策并不了解，具体“三定”工作并未展开，多数仅约定维持土改时期的状态，完全没有进行勘界建档工作。这就不可避免地出现一山多证、有山无证、实际面积与林权证“四至”界定面积严重不符、毗邻山林权证“四至”范围含糊不清等问题。林业“三定”之后的2008年林改确权基本仍以林业“三定”时期的林权证为蓝本，加上2008年林改时间紧、任务重，一些历史遗留问题不仅无法得到有效纠正和妥善解决，有的潜在或被搁置的矛盾纠纷反倒被重新挑起，有些地方的有争议面积也从过去的几亩上升到现在的成百上千亩。

二是调解处理难。随着经济社会的快速发展，林地林木的价值日益凸显，这必然会加重林权纠纷的调处难度。受经济利益驱使，原本不太被重视的小矛盾、小问题，随着林地价值的提升，很可能演化成激烈的矛盾冲突。如遇重大项目建设需要征收大量林地，村民为获得更多的林地补偿款，便会将这种纠纷升级，形成“寸土必争”的局面，有的早已定案的纠纷甚至会重新翻案。近年来，一些民族地区村民因为经济利益的缘故翻林业“三定”案、“四固定”案、土改案的现象时有发生，调处难度加大。

三是维稳难。值得注意的是，当前山林权纠纷当事主体逐渐呈现出群体化特征。在过去，农村山林纠纷主体多为村民，通过说服教育的方式就能得到解决。而现在纠纷的主体大多涉及村、村民小组、征地扩改建企业、乡镇政府、县政府相关部门，利益主体更加复杂多元。同时，鉴于民族地区的特殊性，政府相关部门在处理此类问题时顾虑较多，对无理取闹行为的处理不敢碰硬，山林侵权和与之相关的违法成本相应较低，导致部分群众信奉“不闹不解决、小闹小解决、大闹大解决”和“法不责众”的理论。在这种情况下，稍不小心林权纠纷问题就可能演变为稳定问题。在一些民族地区常可见到这样的情况，只要纠纷调查人员介入调查，村民就集体上访，有理的理直气壮维权，无理的也要编造理由要利。这不仅阻碍了林权纠纷的正常处理，还可能严重影响社会稳定。

四是依法裁决难。山林权纠纷十分复杂，处理起来有时候很可能会陷入两难境地。受利益驱使，部分证据缺失的山林权纠纷在一些地方比较多见。如有人明知林权归属是谁，但当他知晓对方证据丢失后，往往见财起意，无理取闹，主张本属于对方而不属于自己的权利。此类问题如不及时给予调处，闹到法院，就会成为一个根本无法解决的难题，成为循环诉讼。如果依据现有证据依法给予裁决，应有权利的一方就会不服，如果不依证据裁决，主张权利的一方就会不依，司法工作进退维谷。目前，西南民族地区一些林权纠纷的老大难问题，经过反复工作大多无法调和，调处人员只能依据调查得到的现有证据进行行政裁决。但这种行政裁决的效力十分有限，多数的权利主张者都会选择进行诉讼。进入法院审理阶段，由于政策调整、年代久远、资料缺失而造成的政府处理决定中的依据不足、程序瑕疵等问题很容易被放大，从而导致行政裁决难以得到法院支持。这种情况很令人无奈，不仅增加了有理一方当事人依法维权的难度，部分山林纠纷也因此迟迟得不到有效解决。

二、西南民族地区山林权纠纷治理存在的问题

应该说，我国西南民族地区解决山林权纠纷问题总体上取得了一定的成效，为民族地区的繁荣发展和民族团结提供了重要支持。但由于这类问题是具体的历史的动态问题，很难一劳永逸地予以解决，在治理过程中也就不可避免地仍存在一些问题。

（一）民族习惯法调整作用渐趋弱化

长期以来，民族地区内部纠纷趋向于内部消化、自己解决，主要采用寨老调解、村委会协调、邻居劝和等方式，并在这一过程中产生了许多规则、习惯和风俗。虽然习惯法的效用并没有所期望的那么大，不能完全完善地解决所有纠纷，但是这并不妨碍它在人民心中占据着比法律更为重要的地位，毕竟习惯法的产生和使用与人民的生活密切相关。（12）而习惯法之所以比成文法更有效，在经济上的优势也是原因之一。习惯法的规制降低了成文法规制中所需要的各项成本，节省了经济费用，更能有效地起到指引和规制的作用。（13）一般而言，习惯法为民族地区的村民所信任，它有时比国家制定法更为严厉和灵活，人们愿意用这种办法来处理纠纷，使得习惯法能在国家法律不进行调整或没有必要进行调整的领域发挥作用。习惯法能在民族地区得到尊崇，还因为少数民族的习惯法在某些内容上与国家法律存在互补关系，并存在一致性。事实上，正是因为这样的一致性或相似性，才使得习惯法能真正得到贯彻实施。（14）彼此妥协，互相协商，才能实现双赢，反之则容易两败俱伤。（15）正因为这样，习惯法对于民族地区的影响不仅是久远的，而且是普遍的。当然习惯法调解的弊端也不能忽视，以平等性为特点的习惯调解也难免会遇到双方当事人因在村寨中的地位和权力的不同而产生不平等性，比如掌管村寨事务的寨老或其他人员就比一般的寨民享有更多的权利。此外，缺乏强制性的约束也可能导致山林权纠纷解决难以落实。

令人遗憾的是，民族地区习惯法调整山林权纠纷的传统自21世纪以来正在逐渐丧失，村寨治理已不重视发挥民族习惯法的作用。造成这种局面的原因非常复杂，主要包括少数民族地区的人们随着经济社会发展的流动性和自主性增强、威望高的寨老在民族地区越来越少、民族习惯法没能纳入到村规民约或者纳入的内容不明确具体、村委会或者村民对山林权纠纷调和表现为多一事不如少一事的心态等诸多方面。

费孝通指出，现行的司法制度在山林民族地区并没有完全建立起一套合理有效的规制体系，但是却破坏了原有的传统秩序。制度的建立是规制的基础，但是具体要如何实现规制还是要看制度具体如何实施。如果不完善具体的实施体系，不革新旧有的规制模式，仅仅依靠理论，或直接生搬硬套，不仅不能建立新的社会秩序，反而会破坏原有的秩序。（16）习惯法调整山林权纠纷比例的下降，在一定程度上增加了山林权纠纷化解的成本。通过司法途径解决山林权纠纷不仅需要当事人的成本投入，还需要国家司法资源的投入。以亚当·斯密的《国富论》中“经济人”的定义来看，纠纷解决的选择依据是当事人之间的利益最大化。相对于司法诉讼，习惯法的调解似乎更符合效率与利益最大化原则。

（二）调解机制不健全

以自主、平等、交流为特点的调解在解决山林权纠纷时不仅可以实现利益的最大化，也能最大限度地实现当事人之间的意思自治。诉讼解决的方式从根本上并不能说是完全公平的。调查难、取证难等固有缺陷在以证据为判断基础的诉讼中并不能完全保障当事人之间的利益，也难以理清当事人之间的权责。

近年来，随着林权制度改革的实行以及征用土地改革和林地政策性补助的到位，山林权纠纷案件呈爆发式增长，民族地区的人民调解、行政调解、司法调解难以应对庞大的纠纷案件存量。正如巩固所认为的，在当前山林权的处理中，调解并不能完善解决所有问题，特别是有时候政府介入的调解也会造成不公。这种情况的出现，关键是有效的调解机制还没能建立。一是未能设立常设机构，少有山林权纠纷专职解调员。民族地区调解员基本上是兼职人员，山林权纠纷案件因此得不到及时处理，群众怨气较大。为此，一些民族自治县也探索设立了调处办，但是这类机构多为非常设机构。面对成堆的积压案件和繁重的调处工作压力，这些临时性的工作人员只能徒叹奈何。老案未结，新案又起，大量问题未能得到有效化解的情况仍然相当普遍。二是调解员的素质不均衡。县乡村三个层次的调解员多数都是刚刚毕业的大学生或临时抽调人员，他们对山林权矛盾的根源本身就不清楚，对山林、土地法律法规并不熟悉，调解技巧和方法也不熟练，难以较好地胜任工作。三是调解经费保障不到位。大部分地区基本上没有调解经费，或者调解经费不足。安排了经费预算的地方由于财政困难，费用浩繁，用于调解的预算经费一般较少且很难及时落实到调解员手中，大部分地区调解经费基本上是一年落实一次或者是几年才落实一次，这在客观上影响了调解员的工作积极性，限制了调解工作的有效性。

（三）司法处理难以从根本上解决问题

民族习惯法调处的缺位加大了行政裁决和司法处理的压力。与全国其他地方一样，行政裁决仍是民族地区解决林权纠纷问题的最有力的武器。但行政裁决在林权纠纷的复杂性面前常常显得乏力，缺乏应有的权威性。这就使得当事人不得不走上行政诉讼的道路。但法律不是万能的。目前，西南民族地区通过行政裁决渠道化解山林权纠纷的难度日益增大。多数涉事主体最后都要走向诉讼程序。进入法院诉讼阶段后，根据现有的《行政诉讼法》规定，法院目前的审查权限限定为行政机构的行为合法性，只能判定行政机构的行为程序上是否合法。加上山林权纠纷本身就具有调查难、取证难、调和难、稳控难等特点，法院只能对政府处理决定作出合法性的审理，最终很难满足山林权纠纷当事人的合理诉求。但很多老百姓向法院起诉的最根本目的是为了维护自身的权益，只有在自身的权益受到侵犯而无法通过其他方式实现自身权益时才会向法院起诉。然而，由于法院审查权的局限性，很多行政案件的了结往往不代表纠纷的了结。在这一过程中，少数案件经过了多次行政诉讼，政府多次作出处理决定，法院反复裁定或撤销，很可能带来负面影响，在客观上助长无理取闹一方当事人的嚣张气焰，而有理一方当事人则会因此视依法维权为畏途。这类问题虽然不多，但影响很坏，不但造成群众诉累，也使调处人员依法开展工作颇为被动。

三、构建西南民族地区林权纠纷治理的新机制

（一）重视民族习惯法在化解山林权纠纷中的运用

“中国传统法律文化中一个重要的特点就是法律伦理化，伦理法律化，将法律与道德融为一体，双向调控社会。”（17）习惯法在化解民族地区矛盾纠纷中具有及时性、高效性的特点。不管是在哪个国家，法律体系的构成不仅有正式的法律，还有很多习惯法等非正式的制度。（18）特别是在处理山林权纠纷中，民族地区寨老、寨邻因为对本地区山林权属历史变迁比较清楚，较为了解山林权纠纷的当事双方和矛盾焦点，在处理问题时往往具有一定的可信性和权威性。虽然他们处理问题的方式方法没有行政手段、司法程序那样严肃严谨，但却因为“对地方习俗的依恋触动着所有无私、高贵、虔诚的情感”，（19）更具亲和力和客观性，容易为矛盾纠纷当事人所接受，矛盾化解的成本往往较低。依据迪尔凯姆的理论，一个集体内部所表现出来的风俗、道德秩序都是他们所有成员共同拥有的信仰、信念等情感的基础支撑。（20）习惯法的存在是历史发展的留存，相对于严谨的国家法在处理情况复杂、牵涉面广的山林权纠纷时，习惯法的及时性和经济性有着更大的生命力。而这种生命力正是来源于人们在生活中形成的一种共识、一种文化信仰。（21）

重视民族习惯法在山林权纠纷中的应用，一是要把民族习惯法纳入非物质文化遗产进行保护。民族习惯法的形式具有多样性，不同民族地区具有不同的民族习惯法，当地政府有责任和义务以社会主义核心价值观为指导，帮助村民按照“去粗取精、去伪存真”的原则进行挖掘，通过申报国家非物质文化遗产的方式来进行保护，条件许可的还应纳入乡规民约，以更好地发挥民族习惯法对山林权纠纷或其他矛盾纠纷的化解作用。二是要加强对民族习惯法运用的引导。民族习惯法并非是万能的矛盾化解法，它的处理方式也可能存在违反国家法律禁止性规定或者违背伦理道德的地方。因此，需要按照依法依规的原则对民族习惯法进行创造性转换，着意引导民族地区运用符合时代要求、行之有效的民族习惯法来合理合法地处理山林权纠纷。三是要加强应用民族习惯法化解纠纷工作的条件保障。长期以来，运用民族习惯法调解纠纷多数是自愿的、免费的义务性行为，纠纷处理好后，双方当事人以请吃来酬谢寨老和寨邻。但在市场经济的今天，仅靠吃请已很难维持寨老、寨邻调解的热情，他们需要得到一定的误工费和酬劳作为补偿。当地政府有必要投入一定资金作为运用民族习惯法调处山林权纠纷工作的经费保障，有必要制定荣誉制度来提高热心的、公正的寨老的社会地位，以调动寨老、寨邻运用民族习惯法参与矛盾调解的积极性。

（二）发挥“三位一体”大调解在治理山林权纠纷中的作用

山林权纠纷的化解是一项复杂的系统工程，需要整合力量，综合施策。（22）关键是要建立健全“人民调解、行政调解和司法调解”协调互动、各司其职的体制机制。一是要充实人民调解、行政调解、司法调解的队伍。当前大多数民族地区的三类调解人员均为兼职人员，并且人数很少，很难在做好本职工作的同时及时完成纠纷调处任务。因此从社会各行业中聘用一些对山林权比较熟悉的人员进入三类调解队伍是很有必要的。二是要提高人民调解、行政调解、司法调解队伍的人员素质。通过对调解员的山林权法律法规、调解技巧和相关常识的培训，提高调解员的综合素质和调处能力。三是要落实人民调解、行政调解、司法调解经费保障。通过安排预算和调解奖励等方式切实保障调解人员正常履职。四是要建立稳定调解队伍的体制机制，建立调解人员正常流动和发展的通道，使之能够较长时期安心这项工作，并创造性地开展工作。五是要建立属地管辖与分级负责的责任体系。在这一点上，陈泰清、陈文俊认为各级人民政府的调解工作首先应明确责权，实现属地管理与分级负责相结合的制度。（23）最后，还要建立一个统筹调处事权的调处机构。德国、美国等国针对山林权纠纷管理就已经建立起了相对稳定的调处机构，同时实现管理机构垂直管辖，独立于地方政府。（24）

（三）赋予人民法院处理山林权纠纷的完全管辖权

我国《土地管理法》第十六条规定了当涉及土地所有权和使用权等方面的争议时，首先由双方协商，协商不成的再由政府处理。这表明与土地有关的权属纠纷处理主体是各级人民政府。当事人不服政府处理决定可以向法院进行行政诉讼，但因为法院只能审查行政行为的合法性，不能审查正当性和合理性，这在实际工作中，很可能导致山林权纠纷的久拖不决。西南民族地区部分山林权纠纷的排解少则历时三至五年，多的长达十多年，而且大多没有得到明确的处理结果。

这种情况的出现与当前我国山林权纠纷的处理机制有关，国外发达国家的有关诉讼的历史表明，虽然司法权与行政权界限分明，但司法权均不同程度拥有变更约束行政权的权力。为了及时有效地解决山林权纠纷，有必要赋予法院处理山林权纠纷的完全管辖权。因为拥有完全管辖权的法庭才可行使全部审判权力，才能撤销、变更行政机关的决定，判决行政主体承担赔偿责任。（25）也就是说，行政法官在审理某些行政诉讼案件中，在合法性审查的基础上，可行使同民事法官一样的完整审判权，直接判决确认双方间的实体权利义务关系。目前，我国人民法院在行政诉讼中所享有的完全管辖权仅限于行政处罚显失公平及行政赔偿两种类型案件。但人民法院行使完全管辖权的案件范围应适时扩大，还应包括山林权纠纷案件，以体现司法终裁权的特有属性。具体而言，一是赋予法院一定的变更权。法院在审理行政机关处理山林权纠纷行政决定中，对于程序合法、适用法律正确的情况可以依法作出判决，但是对行政处理程序存在瑕疵、证据采用不很充分的情况却很难判断。因此，在法院审理该行政行为时，行政诉讼法应该赋予法院完全管辖权，法院对行政机关处理决定存在瑕疵的情况可以进行审理，在查明事实的情况下可依法作出权属变更的决定。二是赋予法院对山林权属部分的确认权。山林权纠纷经过行政机关处理，法院多次审理却没有作出最终结论的情况反复出现，既增加当事人诉累，又浪费司法资源，影响政府和法院的形象。有必要在《土地管理法》第十六条规定中增加“经过人民政府多次处理或经过多次诉讼仍然无法解决的山林权纠纷由法院确权”之规定，并在《行政诉讼法》中明确“经人民政府多次对山林权纠纷作出处理决定并经法院审理多次仍然没有结果，再次向人民法院提起诉讼的，人民法院本着尊重历史、方便生产生活的原则，在查明事实的情况下，可以判决山林权的所有权或使用权的权属”。

注释：

[1]巩固：《集体林权改革背景下林权纠纷解决机制的完善》，《浙江工商大学学报》2011年第5期。

[2]肖易儒、周训芳：《林权纠纷的解决方式探析》，《中南林业科技大学学报（社会科学版）》2009年第2期。

[3]周伯煌、付景新：《我国林权纠纷非诉解决机制的困境及其突破》，《世界林业研究》2010年第4期。

[4]宋汉琳、沈可远：《浙江一起特大山林纠纷案件获得解决》，《林业资源管理》1989年第4期。

[5]李树游：《调处山林权属纠纷讲座——山林纠纷的类型和成因》，《湖南林业》2001年第9期。

[6]贺东航、肖文：《集体林权流转中的政府监管制度研究》，《华中师范大学学报（人文社会科学版）》2010年第2期。

[7]陈泰清：《破解林权纠纷疑难构建三明和谐林区》，《林业经济》2010年第7期。

[8]贺东航、肖文：《集体林权流转中的政府监管制度研究》，《华中师范大学学报（人文社会科学版）》2010年第2期。

[9]马克思：《资本论》第1卷，北京：人民出版社，1975年，第24页。

[10]陈幸良：《中国林业产权制度的特点、问题和改革对策》，《世界林业研究》2003年第6期。

[11]《马克思恩格斯全集》第17卷，北京：人民出版社，1975年，第258页。

[12]余贵忠：《少数民族习惯法在森林环境保护中的作用——以贵州苗族侗族风俗习惯为例》，《贵州大学学报（社会科学版）》2006年第5期。

[13]苏力：《法治及其本土资源》，北京：中国政法大学出版社，2004年，第8-9页。

[14]苏力：《法治及其本土资源》，第10页。

[15]苏力：《法治及其本土资源》，第68页。

[16]费孝通：《乡土中国生育制度》，北京：北京大学出版社，1998年，第54页。

[17]胡玲芝：《“五四”宪法的形成及其历史地位研究》，北京：法律出版社，2016年，第212-213页。

[18]梁治平：《清代习惯法、社会和国家》，北京：中国政法大学出版社，1996年。

[19][法]邦雅曼·贡斯当：《古代人的自由与现代人的自由》，北京：商务印书馆，1999年，第268页。

[20]李瑜青：《法律社会学经典论著评述》，上海：上海大学出版社，2006年，第137页。

[21]龙李平：《民间规则在林权纠纷调处中的运用》，中南林业科技大学硕士学位论文，2012年。

[22]陈泰清：《破解林权纠纷疑难构建三明和谐林区》，《林业经济》2010年第7期。

[23]陈泰清：《破解林权纠纷疑难构建三明和谐林区》，《林业经济》2010年第7期。

[24]陈文汇、刘俊昌：《国外主要国有森林资源管理体制及比较分析》，《西北农林科技大学学报（社会科学版）》2012年第4期。

[25]王名扬：《法国行政法》，北京：中国政法大学出版社，1988年，第706页。