协商民主与公共价值的创造

作者：李强彬 何思吉  责任编辑：网络部  信息来源：《理论探讨》2019年第1期  发布时间：2019-04-09  浏览次数： 3093次

【摘　要】公共价值管理聚焦在如何创造积极和公众所期望的经济社会后果，是与网络化治理相适应的一种公共行政管理模式。公共价值管理与协商民主具有内在的一致性，协商民主为建构公共价值、处理公共价值冲突、增强公共价值合法性和避免公共价值失灵提供了新的路径。在生成公共价值的过程中，协商民主推动治理网络的良性运转，促进公共管理者、专家和公众角色的转变，可以有效地化解公共行动在寻求持续性支持方面所面临的诸多困境，并且激发资源、汲取资源以增强公共价值生成的操作化能力。

【关键词】协商民主；公共价值；公共价值管理

任何时期的公共行政理论都需要回答两大问题：一是政府如何管理好“自己”；二是政府如何管理好社会公共事务。尽管以行政独立、官僚制和规则驱动为标志的传统公共行政模式在工业化过程中显示了其强大的社会动员和组织管理能力，但在信息、利益、偏好高度分化的后工业社会和信息社会中，传统公共行政模式日益显得僵化、低效率和低回应性。作为传统公共行政模式的演替，以公私伙伴、市场竞争制和顾客导向为标志的新公共管理模式显示了其强大的活力，但公共行政过程不同于市场经济过程，公共行政在本质上是政治性的，它必须关切民主质量、公平正义、公民权利、政治责任等一系列关键议题。即使就纯粹的管理而言，有评论指出新公共管理采用的竞争制很少引起真正的竞争，采用的市场化方法不能真正提高效率[1]。相较于合同本身、成本约束和单纯的机械性效率，产出公众所期望的结果才是最为关键的。对此，马克·莫尔主张，政府不能只关心组织的稳定性和持续性，通过改革创新来寻找和创造公共价值，才是政府的首要任务。

根据莫尔的开创性研究，公共价值的创造是确定公共价值、塑造权威环境和增强操作能力这一战略三角互动的结果：明确和具体化特定环境中的战略目标和公共价值结果；从公共部门、私营部门、第三部门等利害相关者那里获得足够和持续性的支持以确保战略行动的实施；动员和利用组织内外的财政、人力、技术等资源以实现公众所期望的公共价值结果[2]71。这意味着，公共价值既不是公众偏好的简单聚合，也不是可以通过诉诸简单的投票多数即可获得合法性的集体偏好，它首先是民主过程的结果。在网络化治理中，公共价值的识别与合法性的获得需要奠基于自由而平等的利害相关者之间具有相互性的协商和对话，从而超越选举驱动的代议制民主。对于特定环境中如何界定公共价值、谁创造公共价值、如何寻求相关者的支持、怎样创造公共价值等一系列问题，协商民主为公共价值管理提供了新的理论基础和实现机制。

一、公共价值及其特殊性

价值与事实相对。如果说事实是一个可以经由重复性而得以检验为正确或错误的事物，那么价值则基于特定的伦理、信念、标准或规范而难以区分为正确或错误，更多的是正当性、认同性和可接受性的程度之分。因此，对于公共价值的理解往往是十分抽象的，甚至有研究者认为，公共价值如同公共利益一样是被多样化地建构的，没有任何人可以强加公共价值的定义，也不可能先验地界定公共价值的实质内容[3]。尽管如此，作为公共价值管理的关键概念，可以从偏好、过程、结果和共识的维度对公共价值的内涵予以解释。一是公共价值可以被认为是公众之于政府期望的集合。也就是说，公共价值根植于人们的期望，是公众所获得的积极效用，公众的期望和需要是公共价值的基础。正如莫尔所言，公共价值具体是什么，需要在特定的环境中进行具体分析[2]55。二是公共价值是利害相关者之间协商的结果。也就是说，公共价值既不是公共服务使用者个人偏好的简单相加，也不是公共服务生产者个人偏好的简单相加，而是民选官员、公共管理者和利益相关者之间共同商议的结果[4]42。这一观点强调公共价值最终体现为公众集体偏好的协商表达，某项服务是否为公共价值需要经由政府、公众和其他利益相关者所形成的协商网络来判断。三是公共价值是政府通过服务、法律法规和其他行为创造的价值。正如加文·凯利和史蒂文·迈尔斯所言，公共价值由公众偏好决定，会通过各种各样的方式来表达，并从当选的政治家那里反映出来[5]4。四是公共价值是满足公众需求的、对公众有意义的产出和结果。通过对比公共价值与公共产品，约翰·阿尔福德和珍妮·奥弗林认为，公共价值包括但不限于公共产品，公共产品只是公共组织的产出，公共价值既包括产出，又包括结果即产出对公众的影响，所以公共价值比公共产品具有更广泛的内涵和价值，公共价值对享受它的人有意义[6]。五是公共价值是一个社会的规范性共识。比如，巴里·波兹曼没有把公共价值视为一种结果，而是将其定义为一种共识，体现在三个方面：公民应该和不应该享有的权利、利益和特权；公民对社会、国家的义务以及公民间的相互义务；政府和政策应该遵守的原则[7]13。

在实践中，尽管公共价值对公共行动具有指导性和合法化意义，但公共价值并不是客观存在那里而等待人们去发现的一种客观事物。针对特定的行动和政策制定，公共价值可能是不清楚、多元化和充满分歧的，因而无论作为公众期望的公共价值、作为治理网络协商对话结果的公共价值、作为政府行为的公共价值、作为有意义的结果的公共价值，还是作为社会共识的公共价值，都需要一个建构的过程，公共价值本身也具有潜在的冲突性和失灵的可能性。

第一，公共价值是具有政治合法性的。对于任何管理活动，被管理者认同和支持的水平越高，其合法性就越强，反之越弱。公共价值不同于私人价值，它是集体偏好和共同愿景的表达。公共价值之所以为“公共的”价值，它必定首先源于公众的信念、期望、偏好和利益，对公众而言是有益的经济和社会后果，公众是公共价值最终的判断者。因此，公众的认同、支持和可接受性所形成的政治合法性是公共价值的最为重要的内在属性。这意味着，公共价值应该获得持续性的支持和认同。正如约翰·德雷泽克所言，如果某种东西是合法的，不论是一种制度、一种价值、一种政策、一种决定，还是一种实践，那么就意味着它应该为适用的人所接受，而且这种接受要包含三个维度：一是合法性的授予者在道德维度认为某一事物在道德上是合法的；二是在自由维度必须自由地予以接受；三是在能力维度必须是在完全意识到被要求接受的内容的情况下予以接受[8]21。

第二，公共价值是建构出来的。公共价值不是单一主体的价值，也不是纯粹的客观事物，它必须回答“是谁的价值”以及“某种价值是如何胜出的”。公共价值涉及人们看待社会问题和公共行动的动机、态度和感知，然而，人们对同一行动的看法往往存在差异和分歧，随着更多“事实”的呈现、社会情境的改变、权力分配格局的变化和社会整体价值观的变迁，人们所期望的结果和公共价值也会随之发生变化。因此可以说，公共价值是客观事实和主观建构的产物。如同约翰·罗尔斯所指出的，价值是理想化地从“生活计划”中流出并予以塑造的[7]114。此外，有研究认为，公共价值本身必然是一个有争议的概念，它与文化价值或艺术价值一样，往往是通过不断的对话建构起来的，这类似于尤尔根·哈贝马斯所设想的民主对话进程，它是创造和维持公共领域的过程的一部分[9]44。在建构主义看来，事实建构的关键在于通过主体间的互动、沟通和对话来达致认知上的共识，公共价值所反映的公众期望和社会共识则更是如此。

第三，公共价值内在地具有冲突性。公共价值本身不是单一、唯一的，它反映整个社会的价值体系或价值结构，涵盖多样化的价值观念。在波兹曼看来，“说公共价值是共通的，并不意味着它们被普遍接受，也不意味着人们对公共价值的确切性质或内容达成一致”，“在某些情况下，公共价值可能会在人们及其权利和义务之间产生鲜明的差别。例如，社会有可能以种族纯洁或性别偏好的公共价值为基础来进行组织”[7]14。在涉及具体的公共问题或公共事务时，特定的利益相关者出于不同的价值观往往秉持不同的偏好，并且都试图主张自己的价值观是具有“公共性”的。不仅如此，人们的偏好或偏好的优先性设定往往受到多种价值观的影响，并且它们之间本身可能是难以调和的，从而致使公共价值内在地具有多元性、动态性、争议性而不是唯一和确定的。比如在生育问题上，“健康人口”的价值追求很可能与“生育自由”的价值追求相冲突。

第四，公共价值存在失灵的可能性。与政府失灵、市场失灵相类似，公共价值同样存在失灵的可能。在市场失灵理论难以解释诸多公共问题的困境下，波兹曼开创性地提出公共价值失灵理论，以弥补市场失灵理论在解释力上的不足。所谓公共价值失灵，就是政府和市场所提供的产品和服务无法获得社会的公共价值。比如，在以可持续发展为公共价值的社会中，破坏人类可持续发展的公共政策就可以说是公共价值的失败。波兹曼进而指出，当出现如下一些状况时就可以判定存在公共价值的失灵，这些状况包括：价值表达和集合机制失效，出现公共领域的“不完全垄断”，利益集团侵占公共资源和福利，公共价值的提供者稀缺，短期行为威胁到公共价值，对资产可替代性的关注威胁到公共资源保护，社会和市场交易威胁到人类的基本生存[10]。

二、协商民主与公共价值的界定

莫尔的公共价值“战略三角”框架为公共部门在具体环境下如何创造公共价值提供了路径和方法。在这个框架中，公共价值的创造首先需要明确特定环境下行动的战略目标和公共价值结果，而且这一得到界定的战略目标和公共价值结果不仅要获得政治上的正式授权，还要赢得其他个人、组织、利益相关者的支持[9]4-6。但是，基于公共价值的合法性、建构性、冲突性和失灵的可能性，界定公共价值往往既困难又复杂。以价值对公共行政或公共组织的影响内容为分类标准，有研究将公共价值区分为与公共部门的社会贡献相关的价值、与利益转化为公共决策相关的价值、与公共行政和政治家之间关系相关的价值、与公共行政和环境之间关系相关的价值、与公共行政内部组织相关的价值、与公共部门员工行为相关的价值，以及与公共行政和公民之间关系相关的价值[11]。凯利和迈尔斯以公共价值创造的来源为标准，将公共价值分为服务、结果、信任与合法性等三大类型，并且认为信任和合法性是公共价值的核心，因而即使实现了服务和结果的目标，信任和合法性的缺失也会损害公共价值[5]11-17。在约翰·本宁顿看来，公共价值是通过过程得到的结果，认为公共价值的界定必须从两个方面考虑：一是公众重视的价值是什么；二是怎样才能为公共领域增加价值。进而以公共领域价值增加的过程和内容为标准，他将公共价值区分为四种类型：通过促进经济活动和就业而为公共领域增加的经济价值；通过贡献于社会资本、社会凝聚力、社会关系、社会意义、文化认同、个人和社区福利而为公共领域增加的社会和文化价值；通过激励、支持民主对话和活跃公众参与而为公共领域增加的政治价值；通过积极推动可持续发展和减少污染、浪费、全球变暖等公共的“坏”而为公共领域增加的生态价值[9]42-46。

从规范的静态层面看，公共价值是具有合法性的、得到持续支持的和公众所期望的结果。从过程的动态层面看，公共价值需要通过包含所有利害相关者或者其代表的公共协商来界定。作为民主理论的新发展，协商民主的兴起在很大程度上“是回应西方多元文化社会潜藏的深刻而持久的道德冲突，以及种族文化团体之间认知资源的不平等而造成的多数人难以有效地参与公共决策等方面的问题，而对民主本质进行深刻反思的结果”[12]。协商民主有其最基本的三个假定：一是民主过程存在原始的和精练的这两种类型的公众声音，前者是非常直接或初始、自发、无知、没有反思性的，后者是诉诸理由的公开检视而经过“加工”、过滤和反思的更加深思熟虑的公众声音。约瑟夫·毕塞特认为，只有后一种公众的声音才是民主过程的适当规则，而评估协商民主之民主特性的合适标准就是政府制度促成明智与述理的控制而不是无知与感情用事或偏见多数控制的程度[13]。二是个体的偏好并非既定，协商可以缩减偏好选择的范围，促成单峰性偏好结构的形成而避免投票循环，从而针对威廉·赖克所提出的“由于投票循环的广泛存在，因而‘民主是无意义的’”这一挑战，协商将使民主变得更有意义[14]3。在相互给出理由和论证的过程中，偏好和观点不但可以得到表达，而且也在被重塑。三是公共决策应该是相关者就共同目标进行论辩、诉理和说服而非自利个体理性计算的结果。公共决策的产生不仅仅是遵循多数规则，更重要的是必须关注多数之所以形成的过程和方法，即使协商最终不能产生共识而不得不诉诸投票来做出决定，经由协商而产生的“协商多数”也更有利于公共价值的界定。因为协商的观念考虑公民及其代表所表达偏好之背后的理由及其正当性，相比之下，聚合的观念并不要求为偏好本身提供正当性理由，仅是以有效和公平的各种方法来组合各种偏好，因而一些偏好或许会被低估甚至被拒绝，原因只在于它们无法产生某种最优的结果，而不是因为它们缺乏正当化的理由[15]13-14。

与此同时，公共价值的界定不会是一个纯粹的技术过程，而首先是一个民主的政治过程，民主本质的协商解释与公共价值的界定具有内在的一致性。

第一，公共价值的界定本身是一个协商的过程，公共价值是通过公众、政治家、服务提供者、服务使用者之间持续的民主协商过程来定义和重新定义的[16]123。协商民主是“协商”与“民主”的统一而非仅有协商而无民主，在“协商”的一面，协商民主要求通过参与者相互间的论辩来做出决定，而且这些参与者忠于理性和公正的价值观；在“民主”的一面，协商民主要求所有受特定决定影响的人或其代表都需要参与协商的过程[17]8。相较于其“竞争对手”，协商民主有其独特的核心主张：将个体间相互的论理作为指导性的政治程序，而不是竞争性利益之间的讨价还价；主张基本的政治活动——理由的给出、权衡、接受或拒绝——是一种公共活动，这与纯粹的私人的投票活动是相反的；协商民主是民主协商而非协商，民主协商应当体现对公众期望的回应和每个成员的政治平等这两个基本的民主原则[18]。

第二，协商民主提供了公共价值建构的具体路径。公共价值的建构需要以多元主体间的意见表达和沟通为基础，强调在相互对话、沟通、辩论和协商的基础上形成审慎的、具有反思性的集体偏好，管理者不能把公众看作非利益相关者，必须经常采用对话与协商等方式与公众进行沟通和信息共享[4]51。作为一个社会过程，协商不同于其他类型的交往，协商参与者在互动过程中容易改变他们的判断、偏好或观点，协商包含说服但排斥压制、控制和欺骗[19]。更为重要的是，“面对分歧，协商民主要求公民及其代表一起持续性论理。如果分歧能以相互性的话语予以解决，协商较聚合更可能产生一致性意见；如果分歧不能被解决，协商较聚合更能在将来产生合理的一致性意见，当没有产生共识的可能性时也会增进相互的尊重。通过协商中的参与，公众会认识到其偏好改变的可能性，目前所持的偏好可能不是他们日后所希望表达的偏好”[15]19。

第三，协商民主是处理公共价值冲突的有效机制。协商民主是审慎思辨的过程，这意味着“一个论点的价值不会因其提出者的动机不具有足够的美德而贬低其真正的价值。同样，一个站不住脚的论点也不会因为其提出者的真诚、诚实或美德而增加其价值”[14]206。协商民主中的审慎思辨促使参与者清楚地知道自己的观点与他人的观点在哪些方面发生冲突，以及背后的理由是否具有说服力。在权衡理由的过程中，一方面“我们”需要别人给予承认；另一方面，“我们”也需要在“更佳理由”的推动下承认“他们”的观点。并且协商参与者需要认真对待新的论据和论证，以及原有论据和论证的新的诠释，“‘认真对待’不仅意味着个人禀赋的培养（比如开放的心态和相互的尊重），而且意味着推动制度的变迁以鼓励就法律及其合理性进行再思考……公民及其负责任的代表应该持续检验自己的政治观点，寻求能够挑战他们观点的论坛，以及保持对观点进行修正甚或拒绝的可能性”[15]111。

第四，协商民主可以实质性增强公共价值的合法性。在代议制民主下，集体偏好的表达通常诉诸投票和多数规则，但协商民主超越了以简单的投票多数来赋予特定决策合法性的宣称，民主本质的协商阐释将合法性本身蕴含于民主协商、公共协商的过程中，即“有必要从根本上改变对于自由理论和民主思想的普遍看法：合法性的源泉不是先定的个人意志，而是它的形成过程，即协商本身”[20]。协商民主导向的公共价值合法性更加重视所有利害相关者或者其代表而不仅仅是政治和行政官员所赋予的合法性。依照协商民主的理论解释，所有人的共同利益来自自由、平等的个体之间所进行的理性而公正的集体协商过程，并且集体决策过程越接近这一模式，其合法性和理性就越强[21]。尽管协商并不一定能形成最好的答案，但是，“如果在投票前对问题进行开诚布公的讨论，我就没有什么正当理由怀疑结果的合法性。即使我仍然不同意多数的意见，但我至少明白他们的意见能够在公开的场合进行表达”[22]。

第五，协商民主是避免公共价值失灵的重要途径。依照协商民主的暂时性原则，随着时间的推移，协商民主的实质性和程序性原则需要在持续的道德和政治协商过程中对“修正”保持开放，所有原则的暂时性地位构成了协商民主理论的显著性优势[15]26。协商民主具有诸多克服公共价值失灵的潜在可能：揭示私人信息；减少或克服有限理性的影响；推动或鼓励一种赋予要求正当化的特殊模式；促使最终选择合法化；本身是满意的；有利于决策的帕累托最优；有利于基于分配正义做出更好的决策；有利于达成更广泛的共识；提升参与者的道德或智力素质[17]11。在一个总结性的评论中，戴维·赫尔德指出协商民主的优势在于：一是通过信息的共享和知识的共用，公共协商能够转变个体的理解并提高他们掌握复杂问题的能力。公共协商能够揭示特定的偏好形成可能与不同群体的利益相关联，进而与某种思想观念的维护相关。在这种情况下，协商能够将并不代表多数的特定观点的单方面性和片面性暴露出来。二是协商同样能揭示“适应性偏好”，即通过减少某人的期望来使其适应看似固定或不可改变的环境状态下的偏好形成。三是公共协商能够以理性的话语来替代利益的话语，协商可以提高集体的判断能力，因为它不但关注信息共享和意见沟通，而且关注论理和辩论检验[23]。

三、协商民主与公共价值的生成

公共价值的生成是一个系统过程。

第一，协商民主的运转过程本身也是公共价值的生成过程。不同于传统公共行政和新公共管理的绩效目标、责任模式和偏好的递送机制，公共价值管理旨在通过关键利益相关者间的网络、对话和共同能力建设来实现改革创新[4]43-44。在公共价值管理范式中，政治被赋予更多的协商含义，主张政治可以被视为一种社会协调机制，具有三个方面的功能：一是能够让人们在超越市场个人主义的基础上进行合作和做出决策，并鼓励他们以对自我素质和经验的全面认知来对待他人；二是政治决策很灵活，可以有效地应对不确定的、模糊的、难以预料的变化；三是政治可以超越利益分配，从而建立一个可以集中不同利益来实现目标的社会生成过程，还能通过改变人们的偏好和创造可以合作的环境来影响合作的基础[4]47。而且作为公共管理者活动的核心，公共部门的公共价值创造除了要掌控市场过程，还要通过平衡政治和技术来实现[24]。在协商与民主的双重过程中，一方面各种意见和观点需要在深思熟虑的过程中被检视，从而排斥那些被非理性、情绪或者偏见所主导的利益倾向，真正发现和凝聚那些具有足够理由、能够经受住批判性检验和赢得认同的价值，促成审慎多数的治理而非偏见多数的控制；另一方面，民主的意见竞争过程特别要求尽可能包容与特定议题相关的各种实质性意见，意见的代表性不同于简单的统计学意义上的“点人头数”的代表性，它要求合理地包容和审视不同的意见，尽可能避免潜在的操控。也就是说，尽管是少数人持有的意见，也应当具有同多数人所持有的意见具有平等竞争的地位，进而实现协商与民主的统一，创造公众所真正期望的价值，促进公共价值的生成。

第二，公共价值管理是与网络化治理相适应的一种新的公共行政管理模式，公共价值的生成离不开治理网络的形成和运转，而协商民主本身意味着治理网络参与者之间的连接和互动。并且“治理网络就是一种潜在的协商制度”[8]126。在网络化治理框架下，公共价值的创造不能仅仅只依靠政府的力量，而要通过政府与私营部门、志愿部门、非正式社区组织的有效合作来共同实现，政府要充分利用国家、市场、社会的力量和资源，协调不同的利益相关者来追求共同目标[25]，但是关键在于如何实现这一有效的协调与合作。对此，协商民主的理论诉求和实践目标为治理网络的形成和运转提供了具体的机制和方式。协商民主的运转需要在特定议题的利害相关者之间进行持续的对话，进而形成治理的协商网络。在“更佳理由之力量”的推动下，协商民主导向的多主体之间的关系结构为稳定的治理网络的形成和发展提供了共识性基础。在推动原初偏好不断转变与精练的过程中，协商民主促使网络内部形成有效和高质量的互动，进而实现公共价值的生成。为此，政府、公共管理者、专家和公众的角色需要新的定位，“政府在社会中的角色不仅是规则制定者、服务提供者和社会安全网络，而且是公共价值的创造者和政治、经济、社会和文化等公共领域的积极塑造者”[9]3。就公共管理者而言，他们需要围绕寻找和创造公共价值进行活动而不是简单的规则遵循者，要对环境保持创新性和敏锐性，积极回应公众的偏好。就专家而言，他们不再是技术和知识的垄断者和解释者，而是推进公众理解和讨论影响他们生活的复杂社会问题的支持者。面对日益复杂和不确定的治理难题，专家也难以给紧迫的问题提供解决方案，而且专家实际上经常承担着决策合法化的意识形态功能[26]3-4。就公众而言，他们是公共价值结果的享用者和最终的判断者，因而公众必须是公共价值生成的直接参与者。协商民主理论主张，“民主走向协商，表明人们在持续关注着民主的真实性：在多大程度上，民主控制是实质性的而不是象征性的，而且公民有能力参与其中”[27]。即使面对具有技术和社会复杂性的政策问题，也需要公民或其代表在政策讨论中进行富有意义的参与。在杜威看来，公众和专家之间需要进行合作性的劳动分工，一方面由专家在技术层面识别和分析基本的社会和经济问题；另一方面，由公众及其代表在政治层面民主地设定解决复杂性问题的议程，并且通过论辩、讨论和说服的方式和条件的改善，这两个方面的分工是可以融合的[26]5。因此，协商民主为治理网络中各主体之间相互关系的重构和良性运转确立了新的基础，推动行动的力量不是强制、讨价还价和妥协，而是基于共同目标的利害相关者之间通过相互论理和理性说服所产生力量。

第三，面临公共价值生成中可能遭遇的失灵，协商民主为诸多困境的化解提供了路径。面向更好地创造公共价值，公共管理者需要采取开放的态度来确公共定服务的最佳提供者，无论是公共部门、私人部门还是在志愿部门，要通过与用户协商和公开竞争的方式来决定[4]48。就具体的公共价值生成过程而言，路易斯·霍纳和威尔·赫顿指出，公共机构在获得公众对其活动的授权方面存在诸多困境：面临一个极其复杂的“授权环境”，长期倾向于关注获取资金并向政府和其他资助者说明问责，而不是关注公共价值；公共服务提供者和公众之间的信息不对称导致如何平衡专业判断与公民需求的难题；确保公共组织的目标授权和合法性是遥远的事情；让公众参与决策过程往往被视为昂贵、耗时且浪费管理时间[16]120-121。面向公共价值生成中的这些困境，协商民主的运转对于促进公共组织和公共管理者将目标转向公共价值的实现提供了条件。作为新型的公众参与平台和机会，协商民主中的信息交换、证据沟通和公开论辩过程是创建良好授权环境的重要条件。公共协商的过程也是激发资源、创造资源和汲取资源的过程，这可以促进更好地利用和调动组织内外的资源以满足公共价值创造的操作能力需求。正如约翰·帕金森对协商民主所做的辩护：“协商民主的确会在议程设定、协商和决策阶段减缓处理问题的进展，但在我看来，那是没有任何坏处的，如果协商民主在这些阶段形成了更多的一致而创造了合法性，从而减少了在决策被宣告以后所必须始终应对的‘回火’和因执行阶段的迟滞而带来的无效……这样的决策（经由协商民主）比以前具有更好的质量。”[28]

当然，协商民主并不是解决所有问题的“灵丹妙药”，协商民主本身是有成本的，协商也容易受到精英的操控，并且面临规模的约束，因而协商民主的实施实际上也面临失败或无效的可能，关键的问题是如何消除制约协商民主的不利条件和障碍。在詹姆斯·费希金和辛西娅·法拉尔看来，一个好的协商或高质量的协商主要取决于完整性、信息性、尽责性和多样性的实现程度。其中，完整性指向特定议题正、反两个方面的论证相互回应的程度，信息性指向人们所拥有的信息的合理与准确的程度，尽责性指向参与者根据议题的利弊对议题做出决定的程度，多样性指向协商参与者代表相关者多样性观点的程度[29]。林恩·卡森和简妮特·哈兹卡普认为，一个完全的民主协商需要满足影响性、包容性和协商性等三项标准：影响性要求协商过程应当能够影响政策与决策的制定；包容性要求协商过程应当具有人口代表性以及多样性观点和价值的包容性，为所有人提供平等参与协商的机会；协商性要求协商过程应当提供开放式对话、充分信息、相互尊重、理解和重构议题的空间，以及以获得共识为方向[30]。因此，为了降低协商失败或无效的可能和促进公共价值的最大化，在诉诸协商民主的实质性与程序性原则的同时，需要不断创造有利于促进协商民主良好运转的经济条件、社会条件、心理条件、制度条件和技术条件。

在中国语境下，面对新时期社会主要矛盾的变化和人民对美好生活的向往，人们将对政府的治理能力和治理质量提出更高要求，如何更好地创造公共价值则是回应新挑战、新要求的必然选择。一旦在公众的期望与实际的治理效果之间产生较大的差距，人们就会产生不满。尤其在高度的时间和空间压力下，社会需要层次的提升和差异化需求的不断发展，公共管理者面临的多重压力将更为明显，需要处理好合法性塑造、共识达成、资源稀缺、多元化需求、冲突协调、行政效率、治理质量等等之间的内在关系。作为加强和改进党的领导的重要方式，中国特色社会主义协商民主需要在实践中不断优化制度安排、创造有利的实施条件、塑造协商的观念与文化，以发挥好协商民主在创造政治合法性、凝聚公共价值共识和集聚公共价值管理资源方面的诸多优势，进而促进良政善治的实现和人们对美好生活的向往。

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