基于社区视角的湖南公共文化服务体系的完善研究

作者：洪艳 冷新科 傅端林  责任编辑：中农网  信息来源：《湖南社会科学》  发布时间：2017-05-31  浏览次数： 3669次

【摘　要】社区公共文化服务体系是为满足人民的基本文化需求和文化权益，提供公共文化产品和劳务的系统。维护与发展好社区基层公共文化服务体系，是满足广大农民群众日益增长的精神文化需求，构建社会主义和谐社会的必然要求。通过对湘南、湘中、湘北和湘西典型乡村与社区进行实地调查基础上，发现与分析当前基层公共文化服务体系建设存在经费投入不足、实际正常运行困难与人才匮乏等问题，提出了相应的对策与建议。

【关键词】社区；湖南；公共文化；服务体系；完善

公共文化服务体系概念的首次提出是在《关于2004年经济体制改革的意见》中，其提到要“深化公益性文化事业单位劳动人事、收入分配和社会保障制度改革，建立健全公共文化服务体系”。2005年，党的十六届五中全会提出：“加大政府对文化事业的投入，逐步形成覆盖全社会的比较完备的公共文化服务体系”。2006年10月，中共十六届六中全会通过《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，提出把发展公益性文化事业作为保障人民文化权益的主要途径，要求加强公益性文化设施建设，加快建立覆盖全社会的公共文化服务体系。中共十七大报告再次阐述了公共文化服务体系建设的基本宗旨。2012年2月《国家“十二五”时期文化改革发展规划纲要》明确了公共文化服务体系建设是我国文化改革发展的10项主要目标，九大重点工程之一。中央要求湖南在文化强国战略中，在思想道德建设、公共文化服务体系建设、文化体制改革和文化产业发展、文化名家和精品力作等方面走在前列。公共文化服务体系建设同时也是落实湖南省2012年文化工作会议重要议题。

基于公共文化服务和社区发展的社会现实和政府关注公共服务的有关精神提出而进行研究，具有一定的理论意义与现实关怀。因此，研究在社区文化建设中，如何提高公共文化服务的供给水平，从而更好地维护和发展公众文化权利、培育社会价值观以及提升我国文化软实力是一个重要的课题。由于中国当前仍处于城乡发展不平衡的状态，因此，可能有时会适当将城乡公共文化服务体系的情况分开论述。

一、社区公共文化服务体系是公共文化服务体系的一个重要组成部分

改革开放，特别是20世纪90年代以来，我国进入剧烈的社会转型期，我国正处于城镇化高峰期，每年约有1500万人口从农村转移到城市。城市治理日益成为我国所面临的重大问题。在市场经济环境中，人际关系也日益松散化、冷漠化，公共文化服务机构作为政府职能的延伸，可以成为治理社会、稳定基层的重要辅助手段，使“文化”成为社会公众联结起来的纽带。近些年来，城乡基层，特别是大中城市的社区公共文化服务建设有较大投入，但由于各种原因，其实际功能和效果仍不尽如人意。公共文化服务体系作为一种文化保障体系，应主要面向社区特别是低收入人群或城市边缘人群。

公共文化是社会文化生活和文化活动的总称。而公共文化服务体系是为满足人民的基本文化需求和文化权益，提供公共文化产品和劳务的系统之总称，是政府公共服务体系的有机组成部分。建设基层公共文化服务体系，是构建覆盖全社会的公共文化服务体系中最基本又是最重要的一环。实现好、维护好发展好农村公共文化服务体系，对于满足广大农民群众日益增长的精神文化需求，提高广大农民群众的文化素质构建社会主义和谐社会的必然要求。

随着人们对所居住社区的归属感和参与感越来越强，对社区所能提供的各项服务的要求也越来越高，这就使得社区公共文化服务越来越重要。在公共文化服务的提供中，社区作为公共文化服务的阵地，是进行文化服务的最基础的场所，社区是城乡文化建设和公共文化服务的基本单位，也是公共文化服务体系的一个重要组成部分。如何最大化地发挥社区文化建设的作用是解决当前公共文化服务中存在问题的关键。

二、湖南省社区公共文化服务建设现状分析

课题组从2012年5月开始到2013年7月分别选取湘南、湘中、湘北和湘西典型乡村与社区采取发放调查摸底表、实地考察、走访座谈等形式进行实地调查，它们是临武县的土地乡、汾市镇、同益乡、龙归坪村、小湾村与太坪村，衡东县大桥乡，湘潭雨湖区先锋乡中心村与长沙市岳麓区咸嘉湖社区、雨花区黎托乡，常德的东江乡、白龙村与三岔路社区，怀化的洪江区古镇进行实地调研。

近三年来，湖南省对原居民委员会所辖区域进行适当调整，城市社区基本上都建立了起来，目前正探索和推进农村社区的建设。自湖南省委、省政府提出“四化两型”战略后，在推进新型城镇化中，社区文化建设日益提到重要议事日程上来。2011年5月省委、省政府出台了《关于进一步加强社区党建和社区建设的意见》（湘发[2011]7号），其中第四部分对“繁荣和发展社区文化，建设文明和谐社区”提出了具体要求。2012年湖南省2238个乡镇均建成综合文化站并投入使用①，实现了全省乡镇综合文化站全覆盖。全省各级博物馆、图书馆、文化（艺术）馆、纪念馆、美术馆都实现了免费开放，并实施“送戏下乡、演艺惠民”工程真正实现了文化惠民，使基层公共文化资源日趋丰富。与相关高校、科研院所联合开展高端人才培养，着力加强公共文化人才队伍建设。在提高全民文化素质，提升城市品位，增强社区居民的归属感、向心力和塑造良好的人文氛围等方面都取得了许多成功经验，如衡阳市率先提出在城区开展“公共服务进社区”活动，主要内容是用3年时间，按照统一标准，在市城区每个街道、社区分别建立1个文化站和1个社区文化中心并制定了“二室一场三配套”的社区文化活动中心建设标准②（“二室”是指总面积不少于100平方米的文化娱乐室和图书阅览室，“一场”是指面积不少于200平方米的文化活动广场，“三配套”是指一套文化活动设备，一名文化专兼职人员，配套开展文化活动），明确了以人为本、服务居民，因地制宜、分类推进，多元投入、财政支持，资源共享、共建共驻的建设原则。同时还涌现了诸如长沙市咸嘉湖社区、常德三岔路社区、株洲井坳社区等一大批社区文化建设搞得好的社区。社区文化建设的成就，有力地推动了经济与社会事业的协调发展。但由于历史、政策和区域差异等原因，社区文化服务建设的一些问题和矛盾仍然比较突出，诸如农村社区公共文化服务体系建设存在经费投入不足、基础设施落后、实际正常运行困难与人才匮乏等问题，亟须采取有力措施加以解决。

（一）基层公共文化服务体系建设尚未引起足够重视

当前，一些地方党委、政府仍然缺乏高度的“文化自觉”和政府主导意识，导致不同程度存在重经济建设轻文化建设、重城市文化轻农村文化、重举办大型节庆文化活动轻文化设施日常作用发挥等“三重三轻”现象。对于基层公共文化服务体系建设，普遍缺乏严格的目标管理责任制和问责机制。同时，公共文化服务体系建设牵涉部门多，“为谁抓、谁来抓、怎么抓”的问题尚未根本解决，多头行政的现状造成工作难于协调、监督缺位、资源浪费等问题。

（二）公共财政对公共文化服务体系建设投入不足

近年来，中央和省级财政对公共文化服务事业的投入有了较大的增长，但市、县两级特别是一些经济欠发达地区，投入不刚性、不均衡、不到位的问题仍然突出。不仅总量投入不足，而且专项配套经费难于落实。以文化事业费为例，人均文化事业费仅为13．11元，远低于全国人均24．11元排在28位。③受各地财力影响，部分市州、县（市、区）应配套的资金无法落实或及时到位，导致部分需要地方配套的重点文化建设项目存在资金缺口。如全国文化信息资源共享工程县级支中心建设，中央、省级拨付资金和设备到位后，县本级大多未按要求配套安排运转、维护和技术培训经费；公共电子阅览室推广工程，多数县级财政也没有按国务院要求落实配套资金，致使这些国家重点文化惠民工程在很多县（市、区）受到影响。特别是公共文化场馆业务经费有效供给不足。目前，各级财政对文化常规性投入有增加无机制，基层文化活动投入缺乏持续保障。如县级与县级以下的图书馆，尤其是“农家书屋”普遍存在购书经费没保障，图书种类少，更新少，难以满足群众的实际阅读需求。

（三）文化基础设施仍然薄弱，亟须加强优化和管理

一是我省基层公益性文化设施建设欠账较多。由于历史原因，多数县级文化设施建于上世纪七八十年代，建设标准低，老化破损严重，急需提档升级。二是布局也不尽合理。从我省文化设施现状调查来看，一方面是数量相对不足、质量较差；另一方面是布局不合理、可达性较差。部分市（州）文化设施分布相对分散、孤立，相互之间缺乏必要的呼应，与其他公共设施缺乏结合，不利于城市文化整体形象的树立。由于分布不合理造成可达性不高。现有部分文化设施缺乏便捷的公共交通联系，交通不便严重影响了文化设施的可达性，制约了其建设和发展。三是部分公共文化设施的使用效率不尽如人意。重“建”不重“管”、重“验”不重“用”的现象在一些地区仍比较突出。特别是由于管理服务不到位、设施设备更新缺少科学安排等原因，个别地方的社区或农村文化设施甚至成了打麻将、打扑克或下象棋的棋牌室。

（四）公益性文化产品供求矛盾突出

由于投入不足，文化产品不论是总量上，还是质量和结构上都还不能满足人民群众的需求，农村文化产品供求矛盾尤为突出。一是文化产品供求不足。现有的文体活动，大多停留在城镇，深入农村的少，各类文化下乡活动覆盖面仍然不广。县、乡两级文化产品供应“炒冷饭”、“老面孔”居多，供给明显不足。农村地区看新电影难、看新书难、看大戏难的“三难”现象未得到缓解。二是公共文化产品供给与实际文化需求存在脱节。由于现行体制原因，许多提供给基层群众的文化产品，往往不是群众真正需要的文化产品。乡镇文化活动室配备的西洋乐器实用性差。三是农村公益性文化事业总体发展相对缓慢。由于缺乏相关政策的有效扶持，农村文化市场经营单位难以享受国有公益性文化单位所享有的优惠政策，普遍结构松散，规模小，投入少，经营环境差。农村演出市场因监管乏力，一些低俗甚至是色情的演出在城郊结合部和乡镇时有发生。在农村地区，符合青少年群体需求、适宜未成年人上网的场所和特色网站更为缺乏，直接威胁到广大农村的文化安全和青少年的健康成长。

（五）公共文化服务的人才队伍建设亟须加强

我省公共文化人才队伍总量偏少，整体水平偏低，素质及结构等方面亟待提高和改善，保障和推动我省公共文化人才队伍发展的体制机制有待完善。一是绩效管理制度化和科学化程度不高。符合公共文化人才职业特点的人事管理制度，特别是人员进出、薪酬制度有待进一步完善。二是专业人才偏少。湘西自治州文化单位有中级以上职称的，不到总人数的25%，无职称的占18．5%，大部分文化专干是非艺术类院校毕业，专业不对口。而乡镇综合文化站，在一些地方则是有名无实，根本没有配备文化专干；有的地方配了也是“专干不专”，长期“一人身兼数职”。三是待遇偏低。目前困难和问题最大的是乡镇综合文化站。据了解，在一些乡镇综合文化站，文化专干每月基本工资只有几百元；有的文化专干甚至有编制却不能享受全额财政拨款待遇。由于长期以来工作经费、基本待遇得不到保证，基层文化从业人员难以专心从事文化工作，人才流失严重。四是一些非物质文化遗产项目代表性传承人后继乏人。目前，我省国家级“非遗”项目中有23个项目存续情况一般，21个项目处在濒危状态；在省级“非遗”项目中有56个项目保护状况一般，12个项目处在濒危状态④。其中传承乏力、后继无人是一个重要原因。

三、湖南省社区公共文化服务体系完善之建议

公共文化服务体系建设是维护公民基本文化权益、满足人民群众基本文化需求的重要保障，是维护公共文化生活的公平与正义，促进社会和谐稳定的必然要求，同时也是各级政府的基本职责，对我省实现科学发展、富民强省的目标具有十分重要的现实意义。

（一）统筹设计，加快文化立法步伐

公共文化事业建设长期存在的诸多困难和问题，一方面是文化部门自身在公共文化服务阵地建设和管理等存在着“等、靠、要”的依赖思想，工作欠缺主动性、积极性和前瞻性，另一方面更为突出的是文化部门缺乏行之有效的约束措施，一些地方对于公共文化事业建设尚未引起高度重视，为此，建议尽快出台《湖南省公共文化事业促进条例》。从湖南省公共文化事业建设和法制建设现状出发，从保障人民群众基本文化权益和加快建设文化强省的高度，将公共文化作为一个有机整体来考虑，把现有法律法规和政策中共性的规定进行归纳整合，出台《湖南省公共文化事业促进条例》是十分必要的。这必将进一步提高各级党委、政府领导班子认识，强化政府在公共文化服务中的责任意识，明确政府职责，建立统筹协调管理机制，加强对公共文化建设工作的领导，极大促进我省公共文化事业建设。如在理顺基层文化行政机构运行关系中，“统一规范基层文化机构设置模式，明确职能职责，理顺工作关系”和“将乡镇综合文化站、乡镇广播电视站合二为一，归县级文化部门垂直管理”等问题，由文化部、编委等国家部委联合展开专题调研论证，提出具体措施和管理办法。

（二）加大投入力度，创新政府财政支付模式

中央与地方政府合理分担建设成本。制定中央、省、市、区（市）县级政府按比例联合分担公共文化投入的经费保障机制，并做到量化、具体化。在基本建设投资规划和财政预算的基础上，设立专项经费，以投入基层为重点，从财政政策上保障基层公共文化服务和产品的直接提供，科学重构公共文化服务的政府支出责任，使中央与地方政府合理分担供给成本，减轻基层政府建设负担。统筹安排经费标准。建议中央和省级财政通过加大转移支付力度，增加对农村和欠发达区域公共文化基础设施建设补助。对公共文化服务部门采取全额拨款；加大财政投入，建议随着财政收入的快速增长，按不低于1%的份额增加投入；建立乡镇文化站引进人才的机制，在切实保证乡镇文化站财政基础、稳步提高从业人员工资待遇的前提下，建立制度化的人才引进机制；乡镇公共文化建设的重点应下沉到行政村一级，采取“民办公助”方式，鼓励、引导和帮助村民以在乡常住的中老年人群为主体，成立文化协会等组织；要切实落实好中办、国办《关于加强公共文化服务体系建设的若干意见》提出的“从城市住房开发投资中提取1%，用于社区公共文化设施建设”，建议从国家相关部委层面下文进一步明确“谁收、怎么收、谁建设、谁监管”的问题。

（三）以城镇化为导向，完善公共文化设施布局和供给

“十二五”期间，我国城镇化率将超过50%。这就意味着全国有一彪以上的人口将工作和生活在城镇。为此，公共文化服务体系建构应正视我省地区差距、城乡差距，既要加强城镇基础文化设施体系建设，更要加大对农村地区和偏远山区的扶持力度。一是从顶层设计上，明确市级、县级、乡镇（街道）、村（社区）文化设施的基本配置内容，重点强调影院、影城、多功能剧院和综合性书店的配置，不应过度讲求均衡的布点，而是更加注重与每个重点区域功能的有机结合。政府在城镇基本建设和旧城改造中，统筹规划建设相关公共文化设施，实行优先规划、优先安排用地指标，无偿划拨建设用地。在推进新型城镇化进程中，有条件的地区应该考虑建美术馆、非遗展示馆等公共文化设施。二是鉴于广大农村地区、偏远山区的公共文化设施建设面临着服务对象不断减少而运行成本不断增加，可能有一些公共文化设施将闲置，因此对农村地区、偏远山区的文化设施建设，必须因地制宜，打破行政区划，整合资源，就近便捷地建立公共文化设施，采取村（社区）综合文化室与流动服务、送文化上门相结合的方式，开展流动性的文化服务活动。同时，从全局、长远的角度建设公共文化服务体系，不能一换领导就重复建设，这样既耗财又损形象，建议公共文化建设应规划年限不少于20－30年。三是加大文化产品与服务的配送力度。第一，整合学校与社区公共文化设施资源。社区文化部门与教育部门建立有效协同机制，将社区公共文化设施与相邻学校文化设施整合起来，充分发挥学校和社区公共文化基础设施共享功能，把学校也建设成为重要的社区文化活动阵地。学校的场地、图书、网络、信息等向社区群众免费开放，这样既节约政府在建设公共文化设施方面的投入，也有效补充和拓展现有公共文化资源。第二，加大农民工聚集区设施建设。在城市农民工聚集区修建流动性公共文化设施，满足进城务工人员的基本文化生活需求，也可在就近社区公共文化服务设施开设农民工书吧、农民工技能培训，提高农民工适应城市化生活工作的能力。第三，鼓励开展农民志愿性社团、协会，加大政府对民营文艺团体节目的采购力度，县乡文化馆（站）、社区文化中心建立与民营文艺表演团体的长期联系制度，鼓励文化馆（站、中心）免费或低价为民营文艺表演团体提供排练和演出场地，邀请民营文艺表演团体与文化馆（站、中心）一起举办文化活动。四是加强对特殊群体的文化服务。加强针对农民、进城务工人员、老年人、未成年人、下岗失业人员、低收入人群、残障人群等特殊群体的公共文化服务，提供适合不同人群需要的公共文化服务和产品，促进基本公共文化服务均等化。

（四）理顺机制体制，不断提高公共文化设施的使用率

文化设施利用效率提高的核心在于吸聚人气，充分考虑并满足人们的文化以及休闲活动等综合需求。基于此目的，对于公共文化机构的管理运行机制、文化设施的功能等要有所综合考虑。为此建议：一是深化公益性文化机构内部机制改革。要与国家事业单位改革相衔接，积极推进图书馆、文化馆（站）、美术馆、博物馆、纪念馆等机构的劳动人事改革，建立健全竞争、激励、约束机制和岗位责任制，全面实行聘用制和劳动合同制。二是充分运用馆（站）评估定级等工作平台，建立健全日常督察、通报、考核、奖惩等制度。通过自查、抽查和向群众发放调查问卷等方式，对各地建成的文化设施的使用效率、安全隐患等进行全方位普查。三是各级财政、宣传和文化部门应每年拿出专项资金用于公共文化设施的设备更新、添置，并以经济措施对公共文化设施使用率进行奖励和评比。四是加大数字化工程建设。依托公共文化场馆等设施平台，建立数字博物馆、数字图书馆、数字科技馆，增加娱乐性、体验性和共享性，逐步建成能走进乡村千家万户的数字文化服务体系。通过高新技术改善和提高公共文化设施信息服务能力，为读者开辟更新、更广的信息检索和共享渠道，进而提高公共文化设施的使用效益。

注　释：

①③2012年湖南省文化厅工作报告。

②2011年衡阳市政府工作报告。

④2013年湖南省文化厅调研报告。

【参考文献】

[1]《2011年衡阳市政府工作报告》。

[2]《2012年湖南省文化厅工作报告》。

[3]《临武县2012年政府工作报告》。

[4]《2013年湖南省文化厅调研报告》。