精准扶贫中乡村治理精英对国家与社会的衔接研究——江西省XS县的实践分析

作者：朱天义 高莉娟  责任编辑：中农网  信息来源：《社会主义研究》  发布时间：2017-02-15  浏览次数： 1537次

【摘　要】在社会组织化较低和村民个体化的条件下，治理精英成为与政府合作推进扶贫工作、协调国家与社会关系的核心纽带。通过构建基层政府、治理精英、村民三者间行动逻辑与行动策略的理论框架，本文尝试对治理精英为什么会成为衔接国家与社会关系的纽带和乡村社会扶贫的关键力量的原因作出解释：其一，村庄内部人力、财力、文化等资源的匮乏使得普通村民群体难以肩负脱贫致富的重任，作为“弱者”，他们更愿意依赖治理精英来实现这一愿望；其二，受到经济理性观念的影响，基层政府更信赖有声望、有发展能力的治理精英，富有治理精英的村庄因而更容易获取政府扶贫资源；其三，乡村治理精英无论是个人禀赋还是社会资源相比一般村民具有更多优势，在扶贫行动中他们更可能发挥核心作用。但是治理精英协作扶贫虽然在扶贫初期能够广泛调动社会资源、整合乡村社会力量参与扶贫，但是也存在一些弊端，即体制内治理精英的双重角色的冲突和治理精英协作扶贫的脆弱性。

【关键词】政府主导扶贫；治理精英；治理精英扶贫；精准扶贫

一、文献梳理与问题提出

贫困作为人类社会发展中的痼疾，一直困扰着人类的生存与发展。抵制和消除贫困成为全人类的共同愿望，这也是中国社会治理过程中必须直面的问题。改革开放30多年来，中国采取了“直接救济扶贫”、“项目扶贫”、“产业扶贫”、“农业科技扶贫”、“小额贷款扶贫”等方式，扶贫工作取得巨大成就，但是对于什么才是摆脱贫困的真正动力，学界众说纷纭。

在“强国家—弱社会”的权力结构背景下，以往中国农村扶贫工作主要由政府包办、政府运作、政府服务、政府监督。无论从扶贫资金的来源、扶贫类公共产品的供给模式，还是从扶贫资源的决策权、使用权以及控制权来看，政府都占据核心和主导位置。学界把政府占据扶贫工作核心位置、掌控扶贫资源分配权的扶贫模式定义为政府主导扶贫模式。政府主导扶贫模式强调国家政策扶持、资源输入、权力引导在农村减贫中的主导性，政府政策及其执行者在其中占据核心位置。但市场经济的发展以及农村社会治理环境的变迁，使得政府主导下的扶贫也面临新的挑战：第一，过分强调政府主导作用，导致马良灿所说的“扶贫工作中资源主体、执行主体、参与主体与受益主体的角色倒置与目标错位现象”，这里存在一个明显的吊诡：外部嵌入的主体成了乡村减贫的核心，而乡村社会力量反而蜕化为从属者、被引导者；第二，政府财政承受能力与解决贫困问题的需求之间的张力、扶贫官僚化、政府上下级信息不对称、政策的短期效应使得政府单一主导的扶贫很难兼顾效率与公平，出现扶贫的非均衡性；第三，没有解释清楚在村级组织软弱涣散、农村社会组织化极低的状态下，乡村靠什么来承接政府的扶贫政策；第四，没有明确阐述政府官员在政策执行和资源分配中遵循什么行动逻辑，以及这些行动逻辑如何导致资源的非均衡性分布。

围绕上述四个问题，学界敏锐地将研究视野转向了社会内生能力的培育。覃志敏认为，政府应在基础设施建设和资源供给方面施加影响，社会组织将重点放在培育村民素质、发展意识和支持网络方面。蔡科云提出，“有限的政府资源无法应对精准扶贫的广泛需求，社会组织可以在与政府协同扶贫中发挥更大作用”。梁立新认为地方行动者的参与是发展的关键因素，通过参与可以赋权增能，提高扶贫绩效。孙飞宇等人建议通过引入社会公益组织来构建镶嵌式公益扶贫模式。总体而言，内生扶贫论意在通过伸张贫困群体的主体地位、培育社会组织来实现政府与社会的衔接，从而达到政社、政经的互动协作，共同推进扶贫工作开展的目的。但是这种理论视角也忽视了两个问题：第一，社会组织的“导出”问题，即社会组织如何从零的状态下培育出来。受自然、历史、地理等综合因素的影响，欠发达地区生态环境脆弱，经济发展落后，贫困社区和贫困人群处于物质资本、人力资本和社会资本贫困叠加的困境当中，组织化程度非常低。11那么在这种农民低组织化、低自主性的条件下，农村内生能力如何才能培育出来？其二，国家政策与基层社会衔接问题。农民的低组织化、村组织结构的涣散必然使得村落无力承接国家扶贫政策。如果在没有农村社会组织或者社会组织能力弱小的情况下，国家扶贫政策与基层社会的衔接载体又当是什么呢？

为深入剖析上述问题，2016年1月笔者深入江西省XS县展开为期一个月的社会调查，并于5月到6月再次深入该县HX村展开深度访谈。笔者观察发现，孱弱的社会条件并未给张康之、吴素雄等主张的大众治理留下太多空间12，乡村治理精英才是衔接国家与农村社会关系的载体。当下只有在国家正确领导与治理精英协作的基础上，乡村精准扶贫工作方能有效进行。本文以“制度—行动者”为分析框架解释这个发现，并尝试回答两个连带问题：

问题一：精准扶贫中，治理精英何以成为现阶段衔接国家与社会关系的关键载体，即基层政府选择治理精英作为扶贫政策承接载体的客观原因是什么。

问题二：治理精英为什么会成为乡村精准扶贫的重要力量，即治理精英投身扶贫开发行动的主观原因是什么。

二、治理精英协作扶贫：概念与分析框架

（一）乡村精英分类与传统扶贫逻辑

乡村精英历来是我国乡村治理中不可或缺的群体，在衔接国家与基层社会方面发挥着非常重要的作用。国内学者对于乡村精英概念的界定似乎更接近V.帕累托的定义，即精英是具有特殊才能，在某个方面或某项活动中表现出杰出才能的人所组成的整体13。费孝通在讨论封建社会政治体制的特点时提出，“绅士是退任的官僚或是官僚的亲亲戚戚。他们在野，可是朝内有人，他们没有政权，可是有势力…”14。黄宗智在华北村庄的研究中发现，民国时期国家政权对乡村社会的渗透主要是通过地方或者村里的显要人物来控制，他指出：“乡村中的权要人物，多是从事耕作的‘凡人’—中农、富农以及经营式农场主。”15杜赞奇也在华北村庄的研究中提出20世纪上半叶农村精英从“保护型经纪”转向“盈利型经纪”，这些乡村精英往往由在宗教或宗族中具

有权威地位的人担当。16进入改革开放以后，农村社会管理体制松动，农民解除了计划经济的束缚，大量的乡村能人涌现，乡村精英的内涵与地位都发生了明显的变化。王汉生依据精英影响力的来源将乡村精英划分为党政精英、经济精英和社会精英。17陈光金依据乡村精英在不同资本上的相对优势，把乡村精英划分为政治精英、经济精英和社会精英。他认为，“政治精英由支部书记、村委会主任和积极参与社区政治的社区能人组成。经济精英是由社区范围内的私营企业主和集体企业的创办者和管理者组成。社会精英则是人品、知识、经验、背景等方面具有优势的社区成员”18。贺雪峰通过对缺乏分层的传统村庄的研究将乡村精英分为治理精英和非治理精英19。在综合以上研究成果的基础上，笔者将乡村精英界定为在农村场域内，比其他成员能调动更多社会资源，获取更多权威性价值分配如安全、尊重和影响力，并实质性参与、领导、管理、决策乡村公共事务的群体，并依据他们是否享受国家财政供给和实质性参与乡村公共事务划分为体制内治理精英、体制外治理精英和非治理精英。体制内治理精英着重指村支部书记、村委会主任等干部。体制外治理精英是指积极参与农村社会发展，并对村民有很强号召力的能人。这样界定乡村精英的分类有三点优势：第一，以是否享有财政供给作为划分体制内治理精英与体制外治理精英的依据，消除了孙秋云所担心的有人认为这种划分方法“让人误认为有两种乡村精英在意识形态上存在差别的误区”20。第二，治理精英与非治理精英的划分将治理精英视为整体，却忽视了治理精英群体内部结构的差异。因为体制内与体制外治理精英具有的行动空间以及制度赋予他们的行动机会是不一样的，这在后文会提到。第三，政治精英、经济精英、文化精英、宗族精英、知识精英等的划分与当下乡村社会精英角色重叠、边界模糊的现实不符合，需要做出修正。比如有的精英行动者可能是经济精英，也有可能兼具政治精英和文化精英等多重身份。

通过对乡村精英概念的回溯可以发现，在国家政权与乡村社会不断博弈的背景之下，乡村精英结构的变迁贯穿国家扶贫的历史进程中。乡村精英历来处于承上启下的位置，其结构的变动是研究国家扶贫政策的重要切入点。在传统社会中，士绅作为乡村的精英阶层，在联系国家政权与广大的农村社会关系方面具有举足轻重的作用，是乡村政治的中心，具有很大的道德解释权和评价权。例如张小坡指出，晚清旅沪徽商大多游走于地方官绅与百姓之间，他们借助徽商同乡会一方面汲取社会资源回乡救济百姓，另一方面与地方政府互为奥援，共同推进扶贫赈灾。21新中国成立后，乡村精英的身份以及其在乡村社会治理中的地位发生了明显的变化。在公有制条件下，传统乡村社会的权力结构发生演变，国家依靠强有力的政权将社会整合进自己的组织系统中，农村的政治、经济、社会等都处于国家的统一支配之下，因此也就没有超脱于国家和政府之外的经济精英、社会精英与文化精英。这时候的精英指代表党和国家利益，具有较高思想政治觉悟的青年党员干部。他们自然成为国家救济式扶贫政策在基层社会的执行者和宣传者。改革开放以来，随着中国由计划经济体制逐渐转向社会主义市场经济体制，乡村的社会结构开始出现松动，逐渐由单一同质的结构向多元异质的结构转变，乡村社会的行动主体开始呈现出多元化趋势。同时，工业化、城镇化的发展使人们逐步从阶层、宗族、社区等地方共同体和地方性知识中解放出来，个体获得了决定自身生活的自由。在这种情况下，乡村社会涌现出一大批“能人”22，他们不仅成为国家扶贫政策23执行与落实的关键力量，而且是增强乡村凝聚力、团结的新的纽带。但是以往扶贫模式过多地依赖国家行政权力对扶贫资源的配置，致使国家权力向农村社会不断扩张，民间组织很少真正参与扶贫实践，导致“空心社会”“隐形社会”24出现。此外，“强国家—弱社会”的扶贫格局下，政府、村干部、村民之间政策信息的不对称不仅使得民众很难对政策的实施发挥监督作用，“精英俘获”25现象频频见于报端，而且致使基层政府与项目承包商之间形成“利益庇护结构”26。为克服以往扶贫模式中存在的社会弱化、社会监督不力等问题，党和国家适时出台了精准扶贫战略。

（二）精准扶贫与治理精英协作

2013年11月习近平总书记在湘西考察时首次提出精准扶贫的概念。2015年6月习近平总书记在贵州考察期间明确了精准扶贫的具体要求27。精准扶贫的内容主要包括以下几个方面：通过一定的程序和手段对贫困户进行精准识别，在探明贫困原因的基础上精准帮扶，根据贫困户的状况进行有进有出的动态管理，对扶贫效果进行精准考核。精准扶贫较以往扶贫模式呈现出了明显的差异，从政府权力运行角度考虑，精准扶贫战略的实施不仅要求地方内事权进一步下移，逐渐减少资源传递的层次。提高扶贫政策的实施效率，增强地方政府行动的自主性，还要求国家权力依托驻村干部入村直面村民，直接参与乡村扶贫治理，防止“精英俘获”弊病再现；从国家与社会关系角度来考虑，精准扶贫要求构建党领导下的多元参与的扶贫运作机制。以往扶贫模式以一元化的科层制管理为主体，借助资金输入、技术革新以及人力资本等手段，通过自上而下的运行逻辑来推进扶贫政策的落实，这不仅导致扶贫对象瞄准出现偏移，也导致社会资源的浪费。与之不同，在精准扶贫的视野下，国家把民生问题与社会公共服务结合起来，将贫困人群的真实需求纳入“党委领导、政府主导、社会协同”的治理框架当中。其中党委主要职责在于整合社会分散力量，在全社会凝聚精准扶贫的共识，严格把控精准扶贫的战略走向。政府要进一步加大资金、资源和人力供给，为扶贫工作开展准备好基础条件。此外，还将增强扶贫治理的开放性，积极吸纳社会组织力量参与到扶贫工作当中。国家的精准扶贫政策要在贫困地区顺利实施，离不开民众的组织化参与，其中民众强烈的自主性尤为重要。只有当农民的自主性增强了，他们才会有维护自己权利的意识，才会主动与政府协商，主动与其他社会力量互动和交流。只有农民的组织化水平提高了，农民向政府反馈民意的能力才会提高，与政府协商的渠道才会进一步拓宽。但是在广大的欠发达地区的农村，社会的组织化程度非常低，加之农村两委组织结构涣散，农村几乎无力承接来自国家的扶贫政策，即使有资源输入最终也难免陷入“输血式扶贫”的窠臼。在欠发达地区推进精准扶贫，活跃在乡村社会的治理精英将成为影响精准扶贫的重要力量。下文将进一步阐述乡村治理精英为何在精准扶贫战略中如此重要以及其行动逻辑。

（三）精准扶贫中治理精英协作扶贫的理论框架

精准扶贫是以项目到村和措施到户的村级扶贫规划为核心和亮点的，扶贫工作开展的主要层级和瞄准对象已经转变为村庄和农户。然而从基层扶贫效果的实际来看，地方政府部门在确定扶贫对象时存在“扶贫瞄准目标偏移”和“选择性扶贫”等问题。28为什么地方政府会出现选择性扶贫的行动或扶贫瞄准目标偏移现象，其根本原因在于精准扶贫虽然带有国家意志和政府权力的印记，但是其终究无法摆脱基层微观权力结构、基层非正式制度规范、社会关系网络以及乡村社会结构对国家战略实施的影响。“乡村社会内部的权力、规范、关系网与结构等隔离了国家权力与贫困者，使得政府无法将扶贫资源直接与贫困人口有效对接，使得扶贫对象瞄准发生偏移”29。

林南的社会资本理论可以作为解析上述问题的理论工具。他认为，“（1）社会行动者是理性的，在获取嵌入在社会结构中的资源时存在两种行动逻辑，即表达性行动和工具性行动。前者在于维持自己现有的资源，追求损失的最小化。后者在于寻找和获得额外的有价值资源，追求收益的最大化。（2）个体行动者受到社会结构相关制度规范的制约。（3）在社会结构中，行动者占据的初始位置越好，行动者越可能获取和使用好的社会资源。初始位置是指自我的先赋位置和自致位置。先赋位置是指自己继承父辈的位置。自致位置是指自己获得或者占据的社会位置和社会角色。（4）关系越强，获取的社会资本越可能正向地影响表达性行动的成功。（5）关系越弱，自我在工具性行动中越可能获取好的社会资本。（6）个体越接近网络中的桥梁，他们在工具性行动中越可能获取好的社会资本。”30

如上文所述，在社会组织化条件低下，村民自主性弱化的条件下，乡村治理精英成为国家与社会衔接的重要载体。从政府的行为动机来看，在涉及不同层级的政府部门间协调推进精准扶贫政策的过程中形成了“委托—代理”关系，即一方面下级政府拥有代表上级政府处理事务的权限，另一方面上级政府通过一系列的绩效考核指标来督促下级政府的行为。但是不同层级政府之间信息的不对称性为下级政府留下了在政策执行中输入自己的意志和利益诉求的空间。为了应对上级政府的绩效考核压力，扶贫实施的效率而不是公平性成为基层政府追逐的目标。而乡村治理精英因其良好的声望、较强的发展能力以及丰富的社会资本成为基层政府确定扶贫资源流向的重要影响因素。从社会关系网的价值来看，丰富的社会关系网络对于获取扶贫信息具有优势。扶贫项目分配存在自上而下的直接分配模式、村庄申请和上级考核的互动方式，而后者越来越占据主体地位。在现实中，扶贫项目的信息并不完全是通过科层制的管理体制来传递的，更多地依赖乡村治理精英与政府工作人员之间的非正式关系网络。实践中，真正的贫困村落或者人口恰恰具有社会关系网络资源匮乏、获取信息能力较弱的特点。从治理精英自身的条件优势来看，较高的声望、丰富的社会资源以及互惠动机使得乡村治理精英成为领导村民脱贫致富、衔接国家与社会的重要力量。声望高的治理精英可以为村民提供学习的样本，并以个人力量促成集体行动，通过示范效应带动村民致富。互惠不仅可以增加治理精英与村民互动的机会，建立治理精英的权威，而且有助于辅助村民建立社会关系网络。

三、治理精英协作扶贫的实践及理论分析

（一）个案选择及意义

改革开放30多年来中国的扶贫工作取得了世人瞩目的成就，但是依然存在地方底数不够清、指向不够准、针对性不够强等问题，部分地方扶贫工作还存在“路边花式扶贫”“造盆景”等形象工程。为此，2016年两会上，习近平总书记多次强调，“要把脱贫攻坚作为‘十三五’时期的头等大事来抓”。XS县HX村位于江西省西北，是资源缺乏的国家级扶贫开发重点村，该村从贫困村到远近闻名的富裕村的华丽转变见证了政府与治理精英协作扶贫的价值，以此为个案展开研究具有很强的代表性。

XS县HX村位于典型的欠发达地区，距离XS县城20多公里，辖15个村民小组、612户、2712人。该村三面环水一面傍山，过去一直是人多地少、资源匮乏的国家级扶贫开发重点村。2009年以前HX村“两委”班子一直由村内人担任，并处于软弱涣散的状态，村干部发展乡村经济的积极性不够，直接导致村庄经济发展缓慢、集体经济薄弱、村级负债严重，甚至于村干部4年拿不到工资。这也影响到村庄社会秩序的稳定和凝聚力，乡镇干部反映在2009年之前镇干部曾6年无法进入村庄开展计划生育工作，有60多人因为违法犯罪被判刑。另外，村干部不作为的另一个后果是农村私性文化泛滥，严重阻碍了农民脱贫致富。农民的公共生活不仅大部分时间限于寺庙朝拜、教堂礼拜、宗祠祭祀等31，而且更严重的问题是私性文化泛滥，赌博之风横行。

“为了赶场子（打麻将），一些村妇连孩子和家都不顾，早上起来不管孩子洗没洗脸，给他们几块钱去吃早餐，自己就上麻将桌了”，村里的老党员说道。

但是自2008年后，大量的外出创业的乡村体制外精英（创业能人）开始向乡村回流，部分人担任了村党组织领导班子成员。在他们的广泛动员下，不仅大量的社会资源流向乡村，政府扶贫政策也开始频频光顾这个小山村。该村经济社会发生翻天覆地的变化：从产业结构来看，HX村建立了包括花卉苗木、蚕桑养殖、酿酒、加工业等多种产业。2008年该村创办了创业园区，2009年引进了4家企业落户，当年解决了100多农民的就业问题。该村还通过创新发展思维，大力发展蚕桑养殖和蔬菜种植产业，引进省蚕种场到该村建设制种基地。2012年该村仅春蚕的产值达到100多万元，该村当年纯收入超过5万的农户超过30户。2015年该村蚕桑产业产值增加到500多万。该村还发展了水电站、家具厂、制板厂等企业，引进外来资金过亿元，年产值超过1.5亿元；从人均收入来看，2011年该村农民人均纯收入由2008年的1300元增加到4000元，2012年达到6000元；从基础设施建设来看，近年来该村筹资完成了组组通水泥路、村口大桥建设，修缮了村人畜饮水工程和农田水利工程等。总体而言，HX村从昔日“有女不嫁HX村”，到今日的富裕村的前后对比反映了村庄治理结构的调整对扶贫工作的重要影响，其中乡村精英结构的更替在其中发挥了非常重要的作用。以HX村为个案展开深度剖析，不仅对于提升贫困地区扶贫工作绩效有很高的借鉴意义，而且也为部分连片特困区、欠发达地区扶贫工作开展树立了学习的典型。

（二）治理精英协作扶贫的组织条件

1.治理精英扶贫的社会基础

传统单一的政府主导扶贫，注重政府对乡村的扶持与援助，却忽略了乡村社会内生发展能力的培育，这不仅加剧了乡村社会的低组织化，而且降低了乡村社会的容纳能力，进而产生乡村精英“出走”现象，导致乡村无力承接国家扶贫政策。近些年，在XS县相关部门的广泛动员下，HX村外出创业精英开始向家乡“回流”，并在乡村扶贫行动中发挥了非常重要的作用。

其一，精英流动：乡村治理的人才结构调适。林南认为，个人具有两种类型的资源可以获取和使用：个人资源和社会资源。个人资源是个人所有的资源，包括物质和符号的所有权。社会资源是个体通过社会联系所获取的资源。由于社会联系的延伸性和多样性，个人具有不同的社会资源。农民作为承载乡村社会历史文化的社会群体，是乡村社会的主体，而其中的精英人才因自身掌控的丰富的人力资源和社会资源成为乡村治理的核心力量，乡村精英的流动直接影响到乡村治理的绩效。改革开放以来，随着社会主义市场经济的发展，乡村精英在多种因素的作用下开始发生社会流动。市场经济的渗透以及村民自治的推进使得农民开始具有一定的自主性，农民的生产积极性大幅提高，加上农业科学技术的推广，农村社会出现大量的剩余劳动力。在原有的乡村治理结构无法容纳日益增长的精英群体的条件下，大量的乡村精英开始脱离传统的生活空间涌入城市。大量的农村剩余劳动力转移遮蔽了一个很重要的问题是：农村精英群体向城市的流动。农村精英群体向城市的流动造成乡村人力资源的匮乏，弱化了乡村社会的可持续发展能力。HX村老党员反映，2008之前，由于村庄发展滞后，村民增收无门，全村1360多劳动力，超过900人选择出门打工，劳务输出成为村庄经济收入的主要来源。精英的流失致使村干部队伍人力结构面临“青黄不接”的尴尬局面。2008年，早年下海经商的本村致富能人开始担任该村支部书记。在他的带领和号召下，2009年该村引进4家企业，吸引100多名外出务工村民回乡就业。之后，该村采取“公司+农户”的经营模式，扶持村民利用闲置房屋养猪，培养了12家养猪大户。之后三年，该村支部书记动员自己经商的朋友向该村投资，共引进8家公司，成功吸引320多名村民回村创业。截止2015年，该村外出务工人员已基本回到了家乡，参与乡村建设。从总体来看，乡村治理结构的调整提升了乡村社会的容纳能力，使得乡村精英开始向乡村社会回流，不仅夯实了乡村扶贫工作的人才基础，而且也为乡村社会的发展带来了丰富的社会资源。

其二，村民思想观念左右乡村治理绩效。新时期，随着传统的乡村社会结构的变革，中国农村社会开始由“熟人社会”转向“半熟人社会”。半熟人社会呈现出如下特征：“第一，村庄社会开始呈现多元化，异质性增加，村民之间的熟悉程度降低；第二，随着地方性共识的衰退，村庄传统规范越来越难以约束村民的行为，村庄内生秩序能力下降；第三，村民对村庄的主体责任感逐渐丧失，越来越难以仅靠内部力量来维持基本的生产生活秩序。”32农村社会由熟人社会向半熟人社会的结构性转变对HX村村庄秩序的调整产生了非常大的影响。随着市场经济的触角逐渐深入这个偏远的小村，村民流动量逐渐增大，村庄原有规范不断受到外来文化价值的冲击，约束能力逐渐在下降，奠基于村庄传统文化价值规范基础上的社会共识开始消退，村民陷入“精神贫困”的境遇当中。2008年之前HX村赌博之风盛行。村民反映，全村500多户，人口2700多人，麻将桌就有62张，每天将近300人在麻将中度过。有些人甚至发展到不顾家、不干农活、不参与村集体活动。此外，村庄社会资本下降以及缺乏乡规民约的制约，使得该村部分村民行为随意性增加，社会信任水平低下，当地很多家银行、信用社将该村列入“黑名单”。受这种乡村社会环境的影响，整个乡村社会处于一盘散沙状态，村党支部领导班子软弱松散，村庄的凝聚力非常弱。该村现任村支部书记言道：“农民的思想和观念具有很大的局限性，很多事情和技术他都不懂，但是他们也不愿意接受，深怕别人会骗他什么！”为了将村民重新凝聚起来，新任领导班子开展了几项活动，重拾了老百姓的信任。第一，深入开展群众工作，四次召开村麻将户主会议，全村党员、组长和村民代表踊跃发言，会议决定通过发展产业来消除这种劣质文化。之后该村引进资金1亿元，先后建立了二级电站、纯净水厂、鞋厂、服装厂、五金厂等10个经济实体，包括原麻将户主和沉浸于麻将中的村民基本在家门口实现就业，麻将之风很快杜绝了。第二，召开村民事务理事会。理事会从村组干部、党员和村民代表中产生。理事会由村民推选产生，能够及时把群众的意愿和困难反馈上来。此外，该村还召开了群众代表大会、成立了村级民主理财小组，群众的主体地位在乡村公共生活中得到很好的实现，群众的思想观念也在开始逐步转变，参与公共生活的积极性也有很大增强。

2.压力型体制下基层政府的行动选择

官僚制组织遵循“理性主义”的逻辑，严格按照既有程序和非人格化规则运作，从而使得组织的行为与角色具有稳定性和可预期性。但是与官僚制的“理性主义”逻辑不同，基层政权组织的权力运作充满着随意性、权宜性、变通性和短期性，似乎任何有助于目标实现的技术、策略、手段和方式都可以拿来为基层政府服务33。遵循这种行动逻辑，基层政府一方面具有理性考虑扶贫政策收益与成本问题，另一方面也有寻求见效快、政绩提升明显的扶贫点的无奈。治理精英因其丰富的社会资本、创业经验及其他个人禀赋，更容易获得乡镇政府信赖，并影响着所属村庄获取外部扶贫资源的机会。

一方面，在中国自上而下的科层体制之下，上级政府往往会按照自己的意志来确定下级政府部门的工作目标，并制定严格的绩效考核指标来检验下级政府部门的工作绩效。面对考核压力，那些具有丰富的治理精英资源的村落自然成为基层政府重点关注的对象。荣敬本教授认为，在这种压力型体制下，“上级政府习惯用一票否决的方式对下级施加压力，迫使各乡镇和各职能部门都去拉关系，自铺摊子，上项目，以便能够得到上级信任，提拔重用”34。有些政府官员在这场考核行动中获得全胜，得到升迁，而有的政府官员却是一败涂地，甚至于遭到撤职罢免。因此能否把这种零和博弈转变为合作博弈，实现上下级政府、政府与民众之间的共赢是基层政府政策执行的重要动机。因此，在国家扶贫政策的执行和扶贫对象的确定方面存在明显的理性选择动机。国内部分学者的研究成果验证了这种假设。李博在考察A县竞争性扶贫项目运作逻辑时发现，“县扶贫办会有选择的将具有项目实施能力和具备项目资金配套能力的村庄作为首选村庄。另外，各个政府部门的领导人还会将各自部门的利益和个人的意愿渗入其中”35。周长春等人发现政府部门这种选择性扶贫的后果是“政策偏移扶贫目标，农民获取扶贫资源的权利和机会被剥夺，而且农村精英俘获扶贫资源使自身获得发展”36。笔者的调查研究也佐证了这种观点。以2015年为例，XS县对扶贫村的确立进行了量化打分，量化指标分别为贫困发生率为12分、群众积极参与村庄整治及签名率为40分、贫困人户积极参与产业发展及签名率为40分、重点照顾老区、边远山区、少数民族和非重点移民村为8分。从这些数据来看，群众参与村庄整治和产业发展的分值占到了80%，而这些村庄恰恰是村庄组织基础较好、经济发展条件相对要好的村庄。而我们选择的HX村在2008年之前在这种考核体制下并不占据优势地位，因此很少得到政府部门的援助，只是随着该村逐渐形成一定的发展能力之后，才陆续得到政府部门的大力支持。目前该村成为20多个相关政府部门的帮扶村。该村2008年前后获取政府部门扶贫支持的差异说明基层政府更倾向于将扶贫资源有选择的输入有发展能力的村庄。

另一方面，网络媒体的宣传报道强化了政府部门的理性行动。网络媒体对于精英治理村落的广泛报道提升了该村落的形象，满足了政府部门很快提升扶贫效益的预期，这契合了基层政府寻求“政绩工程”的行动偏好。网络媒体的发展为社会公众与政府的互动创造了良好的信息沟通平台，同时“网络媒体报道次数的增加，必然会引起政府的关注，促使政府出台相关的政策措施，加大治理力度”37。从中华人民共和国成立到改革开放前夕，中国社会的管理模式一直保持着一种权力相对集中的政府管理模式，政府成为社会管理过程中唯一的主体。政府与媒体之间是管理者与被管理者的关系。市场经济的发展以及社会管理体制的改革使得政府暂时放松了对社会的控制，社会的公共政治空间初现端倪，政府也积极调整了治理社会的理念，逐渐由管治向治理转变，允许媒体和社会力量对政府政策以及社会治理施加一定限度的影响。这种变化或许会随新媒体的进一步发展而逐渐增强。随着信息技术的快速发展，媒体所赖以存在的社会环境发生了明显的变化，政府与媒体的关系也发生了微妙的变化。在正式制度框架的约束下，媒体不仅可以监督政府权力的运行，而且会对政府公共政策的制定与实施施加影响。2008年之前，HX村还是一个地处江西西北的名不见经传的小山村，政府扶贫开发资源鲜有触及。自该村致富能人担任村支部书记以后，该村积极引进外部资金搞产业开发，建成了集水电、蚕桑、果蔬、养殖、加工业于一体的产业体系。原来的落后村在几年时间内一跃成为全县乃至全省明星村，一时间媒体云集于此。《新华网》、《江西日报》、《人民网》、《中国经济网》等媒体竞相对该村展开详细报道。众多官媒的报道塑造了该村脱贫致富的良好形象，加之上文所述政府部门绩效考核的压力，HX村自然成为政府部门输入资源的首选。

3.治理精英协作扶贫的内在优势

经济学理性假设对中国农民学研究产生了深远的影响。国内部分学者认为，中国的农民正在实现从经济理性、生存理性向社会理性的转变。38反映在扶贫开发过程中，治理精英不仅有利己的一面，他还有服务社会、服务家乡发展的利他面向，这构成乡村精英回流参与乡村扶贫开发的动机。另外，乡村治理精英丰富的社会资本和高层次的人力资本的复合使得他们成为乡村扶贫的核心。

其一，声望与利他：治理精英社会动员能力的关键因素。在既有的制度框架内，乡村治理精英因在社会结构和社会网络中占据着较好的位置而更容易获得周围群体的认可，即声望。一方面治理精英可以凭借其较高的声望影响被他的光环笼罩着的行动者，另一方面处于不利地位的行动者可以借助他的声望赢得更高的声誉。传统中国是以家族为本位的，国家缺少对社会的救济和保护手段，普通民众很难从国家得到社会生活方面的很多服务。因此，在现实社会中那些热情、慷慨、人际关系通达的精英群体就成为下层民众依赖的对象。新中国成立之后，中国共产党通过高度集中的计划经济体制将农村社会整合进了党的组织系统中，作为国家干部的政治精英开始发挥至关重要的作用，政治精英成为普通群众依赖的对象。改革开放以来，农村管理体制的改革释放了基层社会的自主性，市场经济的发展又进一步促进了农村社会的多元化发展，这也导致农村社会传统的社会结构开始解体，陷入原子化状态。普通群众对治理精英的个体崇拜开始浮现，个体治理精英的社会动员能力也在增强。首先从声望的影响来看，HX村因为穷困、偏僻，村民在银行和农村信用社的贷款很多无法偿还，该村也因此被银行拉入了“黑名单”。新任村支部书记上台后转变思想观念，采用“农户自己凑一点，政策补贴一点，担保贷一点”的方法，以自己的资产和信誉作担保成功帮助群众贷款买了农用机械，之后又帮助村民贷款扩建猪舍、购买运输车等。新任村支书以自己多年在外经商积累的声誉帮助群众解决了创业启动资金问题，解决了该村贷款无门路的难题。其次，从治理精英的社会动员能力来看，新任村党支部领导班子上任之前，HX村盗窃横行，一个村2700多人10年间就有60多人因为打架、斗殴和偷盗被捕入狱。而且，村里大量的青壮年沉浸于赌博、打麻将之中，社会风气差到了极致。新支书上任后，就多方走访农户家中，听取民众意见和诉求，并通过引进外资、丰富产业结构、提升农业发展品质等手段，分批动员该村村民在家门口创业、就业。该村2015年资产总额达到2000多万，村民人均纯收入也达到了10000多元。

其二，资本复合：治理精英参与扶贫的优势。农村治理精英比其他人拥有更多“社会资本”，因此他们在获取无论是体制内还是体制外扶贫资源时都有更大的优势。农村治理精英的社会资本主要表现为以下几个方面：（1）各种圈子构成的社会关系网络。中国人生活于基于血缘、地缘、业缘而形成的关系网络当中，整个社会成员都在各种关系网络中互动、依存。治理精英往往在乡村社会占据着较好的结构位置，有较好的人缘和信誉，与乡村外界也保持着较多的社会联系，因此他们调动社会资源的能力要远远强于普通群众。在村民眼里，村支书徐某消息很灵通，有些时候中央刚开完会，他就已经预测到有扶贫资金要下来了，所以他就会及时去跑项目。（2）社会资源支撑的信任和威望。治理精英凭借其具有丰富的社会资源在乡村社会关系互动中占据中心位置，关于乡村公共事务更具有话语权，因此成为普通群众信赖、依赖的对象39。除此之外，大多数治理精英往往在外闯荡过，本身就有很强的致富能力或者优秀的人格等。这也促使他们在乡村社会的行动中更有分量，而且在获取扶贫资源时更容易获得资源供给方的信任，在扶贫资源的实施过程中更能实现其价值，提升扶贫的绩效。访谈中新任村支书坦言他本人在外经商多年，无论是政界还是商界都认识很多人，有很多朋友，这些关系资源为现在HX村获取外来资金的帮扶起了很大的作用。2008年金融危机爆发，HX村大量的外出务工群众开始返回该村，为解决群众的生计问题，新任村支书徐某动用自己的社会关系，引进4家企业进驻该村，解决了100多就业岗位。之后在徐某的努力下，该村筹措资金180多万硬化了村组公路，并投资500多万建造了村口大桥，各项公共设施建设逐渐完成。

四、治理精英协作扶贫的弊端

作为乡村社会扶贫工作的核心力量，乡村治理精英在动员群众参与、促成集体行动、整合社会资源、沟通国家与社会关系方面体现出明显的优势。但是，现实中受利益驱动、制度结构等的影响，治理精英协作扶贫也存在一些不足之处。

第一，村干部的双重角色冲突。改革开放以后，市场经济的渗透促使经济因素在乡村社会的地位和价值明显上升，这使得村干部面临“经济人”与“政治人”的角色冲突。在“个人利益最大化”与“为人民服务”的行动逻辑的博弈下，最终前者占了上风。乡村治理精英很容易成为追求自我利益最大化的“理性人”。付英认为，村干部不再仅仅扮演“国家代理人”和“村庄当家人”的角色，而是凭借自身在村庄中的权力、权威、社会关系网络，在村民自治实施后形成的制度空间内为自己谋取利益的理性人。40XS县HX村包括村干部、致富能人在内的乡村治理精英群体大多有自己的事业，部分人还在县城有自己的企业，他们往往在村里与自己的企业之间来回奔波，对于二者如何良性兼顾本身就是个难题。此外，村里的扶贫开发项目与村干部自己的企业存在合作联系，如何明确二者的边界也是精英治理饱受诟病的根源。该村推进乡村精准扶贫的进程中并未产生既往研究中出现的“精英俘获”问题，而是形成了乡村治理精英与群众互利共赢的合作局面。制度建设方面，该村很早就建立了村民事务理事会、村财务监督制度，机构成员都由村民自己选举出来，村里重要事务都要经过理事会谈论后决定，并向所有村民公示。此外，加强村干部的思想观念教育非常重要。村干部在调研中反映，该村村支部书记徐某为了不引起村民的误会与反感，虽然已是身价上千万的老板，但是在2010年前从未驾私家车进出村里，即使到现在他依然只购置了一俩电动车，远比村里很多村民的私家车要便宜得多。HX村的实践经验告诉我们，要有效规避乡村精英协作扶贫中可能出现的角色冲突问题，必须做到以下几点：其一，尽可能吸纳村民参与乡村扶贫开发，让群众在公共事务的处理过程中发挥实质性作用，从而激发群众的参与积极性与热情；其二，加强制度建设，公开村务运作信息；其三，在村干部中树立“服务群众”意识。HX村原本一穷二白，现任村支书和其他致富能人往往是拿自己的钱先行垫付帮助村民发展产业。该村村支部书记向我们讲到：“我刚任职时村里的五保户非常多，有300多户，我自己掏钱给每家发了米盐，大家凑活着过了个春节。后来我们开始发展蚕桑产业，村民有顾忌一直不肯参与，我就动员所有的村干部先入股，这样村民的忧虑就少了。”

第二，治理精英协作扶贫的脆弱性。乡村治理精英因其特殊的资源优势，具有较高的社会风险应对能力，在行动中往往起到带头示范作用，以个人魅力引导民众参与，并促成集体行动，因此在欠发达地区推进扶贫开发的过程中个别治理精英往往呈现出“魅力型权威”的特征。村民会对个别治理精英产生广泛的社会认同，不仅把他当作乡村致富的带头人，而且将其视为楷模式的人物。村民因为信服这些魅力型权威而愿意受其影响。在精准扶贫开展过程中，这种“魅力型权威”会产生正反两方面作用。从正向作用来看，“魅力型权威”不仅有助于为治理精英博取声望，而且有助于感染追随者，吸引他们参与到扶贫开发的集体行动中来，并最终提升乡村精准扶贫的绩效。从负面作用来看，“魅力型权威”却存在很多问题：其一，精准扶贫运作的不稳定性。在HX村扶贫开发的初期，徐某因其特殊的创业经历以及精明的从商技能被村民送上了村支书的位置，在动员村民修村口大桥、完善村里基础设施、建设村制造业、种植养殖业的基础上，徐某的威望日益深厚，他的一言一行在该村扶贫开发的进程中发挥着至关重要的作用，甚至徐某的治村理念和规划都深深地印刻在HX村发展的轨迹当中。但是徐某已经60高龄，他曾因过度劳累几次住院，眼下谁能接替徐某将该村包括体制内治理精英、体制外治理精英以及其他村民整合起来成为影响该村可持续发展的重要因素，也给该村扶贫工作的开展带来新的不确定性。其二，乡村领导队伍的可持续性“。领导魅力部分来源于领导者的某些先天和特殊因素，因而组织很难通过学习、模仿、培训等方式来对魅力型领导进行简单复制。可见，魅力型领导一旦离开或者死亡，别人无法取代，就会导致组织陷于“真空”领导的危险境地。”41HX村在多年的扶贫开发实践中逐渐形成了以徐某为核心的乡村治理精英群体，该村依靠这些精英群体设计的乡村发展规划逐渐由过去的贫困村变为现在远近闻名的富裕村。但是调查中笔者发现无论是村民还是其他治理精英在乡村发展方面在某种程度上已经对徐某形成了一定的依赖心理。但是徐某早年就已经下海，无论是经商的能力、社会资源，还是治村的思想、理念都是其他治理精英无法复制的。对现任村支书的过度依赖给该村的可持续发展埋下了隐患。

五、小结与讨论

在村庄组织化低下，村民自主性不强的条件下，乡村治理精英成为衔接国家与社会的重要载体，在国家与社会之间扮演桥梁角色。文章通过构建政府、治理精英、村民三者的行动的理论框架来解释为什么在精准扶贫的背景下乡村治理精英会显得如此重要，以及这种治理精英协作扶贫模式的弊端。本文的研究还引起作者对以下问题的思考。

第一，HX村精准扶贫经验是否值得推广。HX村原为江西省欠发达区域的贫困村落，过去村民除了“靠天吃饭”，就只剩下接受政府的救济。但是从2008年至今，该村发生了翻天覆地的变化。无论是人均收入还是产业基础，该村都取得了非常巨大的成绩。该村的发展经验是否能够在欠发达地区其他类似的村庄推广有待进一步验证。

第二，乡村精准扶贫的发展走向。如前文所述，治理精英协作扶贫在乡村一开始扶贫攻坚阶段会发生关键性作用，但是随着乡村发展水平与层次上升，其弊端就会逐渐显现。因此，乡村精准扶贫的方向既不是延续政府单一化供给，也不可过多依赖乡村治理精英，而是要走政社协同互动的道路。从政府角度来讲，政府部门应该从贫困人口或贫困村落的需求出发，以群众生活水平的提高为政府工作的目标，在此基础上改革政府的机构设置与职能。从社会角度来看，精准扶贫工作中当进一步强化社会的内生发展能力，培育和壮大农村社会组织，多元化的发展乡村的领导力量。

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4孙文中：《创新中国农村扶贫模式的路径选择——基于新发展主义的视角》，载于《广东社会科学》2013年第6期。

5王文龙：《中国包村运动的异化与扶贫体制转型》，载于《江西财经大学学报》2015年第2期。

628李博：《项目制扶贫的运作逻辑与地方性实践——以精准扶贫视角看A县竞争性扶贫项目》，载于《北京社会科学》2016年第3期；孙兆霞：《脱嵌的产业扶贫——以贵州为案例》，载于《中共福建省委党校学报》2015年第3期。

7覃志敏：《连片特困地区农村贫困治理转型:内源性扶贫——以滇西北波多罗村为例》，载于《中国农业大学学报（社会科学版）》2015年第6期。

8蔡科云：《政府与社会组织合作扶贫的权力模式与推进方式》，载于《中国行政管理》2014年第9期。

9梁立新：《超越外生与内生:民族地区发展的战略转型——以景宁畲族自治县两个村庄为例》，载于《浙江社会科学》2015年第7期。

10孙飞宇、杨善华、张雨晴：《镶嵌式公益扶贫模式与反思—对K基金会扶贫模式的个案研究》，载于《学术论坛》2016年第1期。

11韩小凤、高宝琴：《农民组织化:农村协商民主治理优化的社会基础》，载于《探索》2014年第5期。

12张康之、张乾友：《论精英治理及其终结》，载于《北京行政学院学报》2009年第2期；吴素雄、陈洪江：《从精英治理到民主治理——村民自治制度演进分析》，载于《江苏社会科学》2004年第1期。

13参见帕累托：《精英的兴衰》，上海人民出版社，2003年版。

14参见费孝通：《乡土中国》，上海人民出版社，2004年版。

15参见黄宗智：《华北的小农经济与社会变迁》，中华书局，2000年版。

16参见杜赞奇：《文化、权力与国家》，江苏人民出版社，2003年版。

17王汉生：《改革以来中国农村的工业化与农村精英构成的变化》，载于《中国社会科学季刊》1994年第3期。

18陈光金：《20世纪末农村社区精英的“资本”积累策略》，载于《江苏行政学院学报》2004年第6期。

19贺雪峰：《村庄精英与社区记忆：理解村庄性质的二维框架》，载于《社会科学辑刊》2000年第4期。

20孙秋云：《村民自治制度下少数民族乡村精英的心态与行为分析—以湖北省西部土家族地区农村为例》，载于《中南民族大学学报（人文社会科学版）》2004年第3期。

21张小坡：《论晚清徽商对徽州社会救济事业的扶持—以光绪三十四年水灾募捐为例》，载于《安徽大学学报（哲学社会科学版）》2009年第9期。

22贺雪峰：《论富人治村——以浙江奉化调查为讨论基础》，载于《社会科学研究》2011年第2期；卢福营：《经济能人治村:中国乡村政治的新模式》，载于《学术月刊》2011年第10期。

23从内容角度看，我国扶贫政策经历了救济式反贫、开发式反贫、能力反贫；从扶贫瞄准对象的层次看，我国扶贫政策包括区域反贫、贫困县扶贫、贫困村扶贫到个体扶贫几个阶段。

24许源源、陈书栾：《空心社会、隐形社会、市民社会与行政国家——中国农村扶贫中的国家与社会关系解读》，载于《中南大学学报（社会科学版）》2011年第3期；许源源、邹丽：《“行政国家”与“隐形社会”：农村扶贫中的国家与社会关系》，载于《社会主义研究》2010年第3期。

25精英俘获是指在发展中国家的发展项目或反贫困项目实施过程中，地方精英凭借其自身具有的参与经济发展、社会改造和政治实践的机会优势，支配和破坏社区发展计划和社区治理，扭曲和绑架了发展项目的实施目标进而影响了社区发展项目的实施过程和实施效果。参阅AniruddhaDasgupta，VictoriaA.Beard,"CommunityDrivenDevelopmen，CollectiveActionandEliteCaptureinIndonesia"，DevelopmentandChange，Vol.38,No.2，2007,p.229–249.

26李祖佩：《项目制基层实践困境及其解释—国家自主性的视角》，载于《政治学研究》2015年第5期。

27精准扶贫六项要求：即“扶贫对象要精准、项目安排要精准、资金使用要精准、措施到位要精准、因村派人要精准、脱贫成效要精准”。参见国务院扶贫开发领导小组办公室编：《中国农村扶贫开发概要》，中国财政经济出版社，2003；中国农村扶贫开发纲要（2011-2020）。

29李群峰：《权力结构视域下村庄层面精准扶贫瞄准偏离机制研究》，载于《河南师范大学学报（哲学社会科学版）》2016年第2期。

30参见[美]林南：《社会资本—关于社会结构与行动的理论》，张磊译，上海人民出版社，2004年版。

31李小云、孙丽：《公共空间对农民社会资本的影响—以江西省黄溪村为例》，载于《中国农业大学学报》2007年第1期。

32贺雪峰：《新乡土中国》，北京大学出版社，2013年版，第9页。

33欧阳静：《压力型体制与乡镇的策略主义逻辑》，载于《经济社会体制比较》2011年第3期。

34荣敬本：《“压力型体制”研究的回顾》，载于《经济社会体制比较》2013年第6期。

35李博：《项目制扶贫的运作逻辑与地方性实践—以精准扶贫视角看A县竞争性扶贫项目》，载于《北京社会科学》2016年第3期。

36周长春、刘剑峰、石振杰：《贫困县农村治理“内卷化”与参与式扶贫关系研究—来自云南扶贫调查的实证》，载于《公共管理学报》2016年第1期。

37张尔升、明旭：《网络媒体对政府治理的作用研究：来自国际旅游岛建设的证据》，载于《经济社会体制比较》2015年第5期。

38朱天义：《社会资本:理论边界、局限及适用性》，载于《青海社会科学》2015年第3期。

39刘德忠：《社会资本视角下的农村经济精英》，载于《华中师范大学学报（人文社会科学版）》2007年第4期。

40付英：《村干部的三重角色及政策思考—基于征地补偿的考察》，载于《清华大学学报(哲学社会科学版)》2014年第3期。

41赵世刚、李辉：《中国情境下魅力型领导的特征结构、作用及塑造路径》，载于《领导科学》2014年第6期。