党政吸纳、分类沟通与基层信息不对称的纾解——基于广西B镇“美丽上墙”的案例分析

作者：蔡立辉 杨　斌 戴胜利  责任编辑：夏珊珊  信息来源：《公共管理学报》  发布时间：2023-03-28  浏览次数： 13027次

【摘　要】基层信息不对称何以纾解？既往研究鲜有跳出科层制而基于中国实践场景将乡村社会要素纳入视野。基于广西B镇“美丽上墙”的案例考察，构建“结构-资源-行动”理论分析框架，探究中国情景下科层组织信息不对称问题得以纾解的原因。研究发现，科层组织与乡村社会的结构张力对信息沟通提出较高要求，科层行政的信息汲取效力却在乡村社会出现沟通边界。作为基层行动者，乡镇借助于执政党群众路线及科层运作模式，有效整合了正式与非正式资源，通过“循环往复”的汲取机制和“以不变应万变”的反馈机制，进而提高科层组织吸纳民意信息的数量和质量。由此，在科层组织与乡村社会、乡镇组织与县级组织之间，形成了一种纾解基层信息不对称的“党政吸纳”模式。在运作过程，“党政吸纳”呈现“官民有别”“上下有序”的分类性沟通，既能充分吸纳民意信息，又兼顾了科层制内部的常规性沟通模式。文章基于中国场景下的案例分析，探究科层信息不对称问题得以纾解的新视角，尝试与科层制理论、跳板理论及扁平化组织理论进行对话，为乡村振兴工作中的信息沟通问题提供参考。

【关键词】信息不对称；党政吸纳；分类沟通；基层治理；乡村振兴

1问题提出

广阔的疆域、庞大的人口、狭长的行政链条是对国家治理信息清晰化的挑战。中国国土面积960多万平方公里1，总人口14亿4千万2，从中央到乡镇共5个治理层级。在“官民分治”的国家治理结构中[1]，地方政府掌握着疆域民众的重要信息，规模治理下的多重纵向委托关系加剧了信息传递的效率[2]，作为委托方的中央政府无法彻底消除纵向组织结构中信息不对称难题。但是，实现民意信息的吸纳和反馈是科学制定公共政策的前提，是有效执行公共政策的基础[3]。大国治理必须克服信息不对称难题，将模糊性信息转为清晰化的治理蓝图[4]。近年来，关于纾解科层组织信息不对称问题，学界主要从四个方面展开讨论。

第一，制度-规范路径。一方面，强调体制内外部的制度压力对克服基层组织信息不对称问题的作用[5]。压力型体制下的信息传导强化了基层统一行动，宪法、人大制度、政协制度、内部审计等制度化渠道则为信息沟通提供了有效路径。另一方面，对基层组织的信息分享予以稳定的激励措施。行政发包与晋升锦标赛模式[6]借鉴经济学激励方式，通过利益捆绑使上下级政府之间存在共同利益[7]，最大限度地压缩信息不对称的空间。

第二，关系-情感路径。在基层乡村，对信息的获取往往受到治理资源的影响，利用乡村社会传统的人情关系来获取信息成为常用的方式。例如，基层领导通过“喝酒”获取下级政府和乡村社会的基本信息，进而弥补科层组织内部信息沟通机制的不足[8]。

第三，技术-流程路径。随着时代进步，信息传导技术的革新逐渐与传统的文件和会议相媲美，逐步成为缓解信息不对称的有效方式。一方面，通过互联网 、区块链、大数据等科技赋能[9]，可以强化上级政府对于基层信息的提取能力。另一方面，政府以积极主动的姿态建立的信息公开制度、新闻发布制度、阳光型政府等措施，进一步增进民众对政策信息的理解。

第四，组织-结构路径。一方面，组织结构的横向拓展。通过招揽信息技术机构作为政府组织的触角[10]，拓宽组织体系的信息吸纳范围。另一方面，组织结构的纵向延伸。通过下派干部[11]、增设临时机构 [[12]]等方式，延长组织体系的信息汲取链条。研究认为，中央向地方派驻工作组、高级干部的方式可以完善组织结构、加大地方信息压力、提高地方承诺执度，实现政策标准与基层资源需求的沟通[13]，对于突发性（疫情防控、自然灾害等）、紧迫性任务（脱贫攻坚、环境整治等）具有明显的信息传导效果[14]，使上级或者中央快速有效地制定和调整相关政策。组织结构的纵向延伸实质上是开辟一条自上而下的信息指挥链[15]（chainof command），以迅速有效的方式克服信息层层传递带来的问题，及时将重大迫切的事务予以解决。

上述研究的共同预设是，进入科层组织的信息是充分的、真实的，保证基层组织的信息传递至决策层即可纾解科层组织信息不对称的问题。所以，既有研究多是在科层组织内部的视角讨论信息不对称，并没有过多关注科层组织与乡村社会的信息沟通，这显然有失偏颇。

税费改革后，国家开始反哺农村，资源下放成为国家与农民关系的主旋律，探知农民对公共产品的真实需求是国家与村庄进行信息交换的主要目的[16]。新时代以来，乡村振兴作为国家引领社会行动的重大战略，是全方位推动农业农村现代化，提高乡村治理能力的重要抓手。不同于脱贫攻坚的刚性约束[17]，乡村振兴是一个长期性、复杂性、艰巨性工程3，国家须充分实现政策信息与民意信息对接，制定更为全面科学的政策。在此过程，如何克服基层信息不对称问题，实现国家政策信息与民意信息的对接，为科学决策提供服务，为有效执行注入动力，是基层治理的重大任务。

那么，在中国基层场景中，科层组织信息不对称如何得以有效纾解？基于此，文章以广西H市A县B镇“美丽上墙”政策过程为考察对象，分析基层组织纾解信息不对称问题，顺利推动政策执行的行动策略，进而提取纾解基层信息不对称问题的沟通模式。纵观整个政策过程，B镇“美丽上墙”政策过程分为政策“无为”、政策僵持、政策推行三个阶段。本文第二部分对政策“无为”和僵持的结构张力进行分析，探寻政策梗阻的结构因素；第三部分着重呈现B镇“美丽上墙”政策过程的信息从“悬浮”到“吸纳”的沟通实践；最后，基于案例构建纾解科层组织信息不对称问题的理论分析框架，提取基层组织纾解信息不对称问题的沟通模式，并与相关理论进行对话。

2结构张力、科层行政与基层信息不对称

2.1案例选取

H市位于华南丘陵地区，属于典型的农业市，A县曾是国家级贫困县。B镇是A县的交通要道，市际高速路出口位于B镇D村。B镇人口近3万，乡镇各科室和镇直单位干部96人，全镇共13个行政村，村干部和专职网格员、党建员人数共计120人。基于B镇的调研，文章经验材料来源于以下途径：（1）参与式观察。笔者于2020年8月—9月、2022年1月—2月在A县调研共计50余天，并以“镇领导班子助理”的身份在B镇参与了“美丽上墙”政策的推动；参与相关座谈会、经验交流会十数场；（2）访谈法。调研期间对B镇乡镇领导班子、A县政府及部门领导、镇村干部、村民共计70余人进行了访谈（包括正式和非正式、单独和集体访谈的方式）4，积累了相应的调研笔记；（3）文件材料和新闻报道。查阅B镇政府内部文件，并以政府官网文件和网络媒体报道作为佐证材料。

个案研究并不追求代表性，而是通过特定个案的复杂性、整体性及其结构性背景，帮助我们更为清晰地认识特定现象背后的要素关系、运转过程和内在机理，并为这一类型的现象提供某种理论解释[18]。个案研究中，反常案例分析能够帮助学者寻求未被详尽阐释的命题或新的解释维度[19]。选择B镇，是因为笔者分别在两次田野考察中发现的反常现象。2020年8月，D村沿路房屋的“美丽上墙”政策一团混乱，基本无法执行下去。但是，2022年再次前往B镇进行考察时，发现村庄全部房屋进行了粉刷，询问乡-村两级干部时，多数人的回答是，“换种做法了呗”。为什么之前的做法不行？为什么“换种做法”就能使得政策落实下去了？之前的做法和现在的做法有什么关联？这是笔者深入探究B镇“美丽上墙”政策的问题意识。

2.2行政“无效”与政策“无为”阶段

“中国要美，农村必须美”，美丽乡村建设是乡村振兴的重要抓手。自中共中央、国务院颁布《乡村振兴战略规划（2018-2022）》以来，H市在2019年根据上级有关规定，结合地级市的具体情况出台了《乡村振兴作战方案》。此后，基层政府开始细化乡村振兴指标，推动相关规划落地。美丽乡村建设是衡量脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接的关键部分，工作成效纳入本级政府绩效考核。围绕乡村“美丽”目标，H市县乡两级政府先后开展了“三清三拆”、禁烧秸秆、“美丽上墙”等村容村貌整治行动。其中，“美丽上墙”政策的具体要求是，对H市农村房屋外墙统一上漆，沿高速路村庄试点先行，之后，再根据各地情况实现“美丽乡村”全部上墙。

B镇为打造乡村旅游业，提高乡村整体容貌，最早响应上级政府的“美丽上墙”政策。然而，看似“惠民”的“美丽上墙”政策却并不同于政策预设的那样顺利。具体而言，群众对政府下发的“美丽上墙”规划认可度不高，配合的积极性不强。群众意见主要集中在三个方面：（1）原墙面样式问题。部分在村庄地位处于中上层的村民早已装修房屋外墙，难以接受卸掉现有漆体而后重新上漆；（2）样式统一问题。在村庄处于中间地位的村民则对外墙上漆样式上提出了不同看法，即每家每户对装修立面的样式有着不同的爱好；（3）动工时间问题。在村庄处于中下地位的村民，包括普通户和一些脱贫户，不少人还在加盖新房，这阻碍了外墙漆面的统一管理5。

自2020年8月在县乡层面出台“美丽上墙”政策以来，执行环节一直处于“无为”状态，并没有在整体上改善村庄容貌。考察发现，常规行政的“无效”是政策“无为”的直接因素。其一，“层层加码”造成乡镇组织信息负重过大。“职责同构”的科层结构性压力下[20]，以压力型体制[21]为载体的“层层加码”造成美丽乡村建设的信息在乡镇组织激增。据不完全统计，在集中推进美丽乡村建设阶段，B镇一天接收上级政府、城乡建设局、扶贫办、项目办的政策文件最高多达数十份。其二，“转而不达”造成乡村社会信息拥挤。一方面，乡镇对行政村的政策动员趋同于科层组织内部的文件下发，“美丽上墙”政策的宣传停留于文本形式。另一方面，执行层的干部没有实现对政策内涵的充分阐释，将“美丽上墙”政策转化为群众所理解的话语，进而转化为村庄层面的实际行动。

2.3信息“悬浮”与政策僵持阶段

政策下达之初，科层行政是推行“美丽上墙”政策的主要手段，致使科层组织与乡村社会之间悬浮一股政策与民意相互交织的“信息团”。由此出现的结果是，B镇“美丽上墙”政策“悬而不决”，僵持时间近4个月之久。

2.3.1“下不去”：政策信息难以扩散

一方面，沟通方法不灵。群众生活语言和政府政策文本的碰撞难以产生行动火花，此沟通方式可比作“鸡同鸭讲”，毫无政策效果。由于科层组织的文本政策和基层群众生活之间存在隔膜，政策效力难以进入寻常百姓家。另一方面，沟通时机不明。对于自上而下的信息压力，乡镇暂时将政策文本信息进行存储，积压至一定数量后，再以“大水漫灌”的方式推向乡村社会。就信息沟通方式而言，仅仅是基于科层组织本身的便捷性考虑，并没有顾及到基层群众生产生活、作息习惯等因素。所以，“美丽上墙”的政策信息无法下沉至乡村社会。

2.3.2“上不来”：民意信息难以反馈

其一，信息工作笼统化。乡镇位于科层组织底端，任务分派常遵循“下去一笼统，上来再分工”的运作原则。B镇对接上级部门时，是相对完整的科层组织，群众却难以找到承担“美丽上墙”具体工作的“专干”。其二，信息反馈渠道碎片化。村民自治组织仅扮演民意信息接收器的角色，难以发挥“渠道”作用，无法将民意信息“通”往决策层的“天”，也无法作出可信承诺并实现政策改进。然而，群众对于政策文本仅是初步了解，尽管对“美丽上墙”政策有不同意见，却难以被决策层所察觉。

综上发现，政策信息和民意信息始终在乡镇科层组织与乡村社会之间游荡，继而形成“信息悬浮”的治理难题，致使“美丽上墙”政策出现“空转”的执行困境。群众仍心有顾虑并抵制政策，政府依旧想早日实现“上墙”任务，结果是二者的僵持无法实现“美丽上墙”。作为政策过程的不同行动者，科层组织与乡村社会有着不同利益诉求和目标，信息沟通的无效使二者更为疏离，形成二元分离的结构性张力，反过来又强化了信息“悬浮”问题。

3从“悬浮”到“吸纳”：B镇的信息沟通过程分析

3.1信息“汲取”与政策推行阶段

2020年12月底，H市基层政府开始换届工作。B镇在乡镇领导班子换届期间，根据上级要求试点推行“导师帮带制”，从县、乡镇、村三个层次抽调精英骨干担任新入职乡镇领导班子的帮带导师，践行传帮带的优良传统，帮助新入职的领导班子成员尽快适应新工作。

作为一项正式制度，导师帮带制推动“美丽上墙”政策的执行出现明显转折点。B镇完成了民意信息的汲取和上传，最终拟出一套多方认可的执行方案：（1）样式问题。墙体样式以市政府提供的三种样式作为备择选项，在村庄内进行投票，少数服从多数；（2）部分群众原有漆面样式问题。经多方协调，保留村庄部分群众原有房屋的漆面样式；（3）动工时间问题。先对完成修建的房屋动工上漆，部分群众房屋加盖完成后再进行上漆工作，同时要求后者房屋加盖工作须在三个月之内完成，保证“美丽”按时上墙。不仅如此，利用政府换届过程为契机，全市范围内的乡村规划、纠纷调处等难题都尝试以导师帮带制作为解决的抓手，治理经验先后刊登于《中国组织人事报》等党政机关报上，为各地提供参考。

“美丽上墙”政策的转折，成为本文探究基层信息不对称问题得以有效纾解的切口。值得进一步追问的是，借助于导师帮带制，B镇何以解决“美丽上墙”政策的信息“悬浮”问题？进而形成了何种不同于政策“无为”与“僵持”阶段的信息沟通模式？

3.2“循环往复”：乡村社会的民意汲取机制

3.2.1“田间地头”：场域再造以延伸信息汲取的广度

“现场授课”是新入职班子成员的必经环节，“经验型”和“群众型”导师会带领学员定期进行村情民情实践。对于基层干部和群众而言，“田间地头”是相对理想的沟通平台。一是直击现场。信息沟通所在地是民众、基层干部共同熟悉的工作和生活场所，信息沟通效果相对真实，可最大限度降低信息的流失。二是沟通地点灵活。田间地头作为村民工作场所，临时场域的建构避免了耽误工作而触发不必要的抵触情绪。三是回应性强。“田间地头”的现场办公听取群众对“美丽上墙”的政策意见，及时解决能力范围内的政策问题，增加信息反馈频次。

3.2.2“夜谈夜议”：时间整合以强化信息汲取的深度

在H市，“白 黑”成为基层干部的工作常态。结对帮带过程，导师常常带领学员走村入户，每个月10-20次不等。通过“球场夜会”、“祠堂夜会”、“庭院夜会”、“火炉小会”等方式，分批召集群众参与“夜谈夜议”。

“每个月去10次都算少的了，有过一段时间天天往下面跑，没办法，白天群众没空，只有晚上七点八点这样子才有空，要顺着空闲时候才能聚得起来啊，不然东一个西一个，太散了，没有什么代表性。”（B镇C村村干部，SYG2022010402）6

一方面，借助“夜谈夜议”，群众意见可以“白天忘说、没说的晚上说”，促进干群之间信息交流的全面性。现场采集是对于某个特定问题的信息沟通，在晚上，可以通过村庄熟悉的公共场合收集更为全面的信息。比如，在B镇的D村的一个大庭院是村民饭后闲谈的场所，在此召开“美丽上墙夜谈会”可以最大范围地实现信息沟通。

另一方面，借助“夜谈夜议”，群众意见可以“白天不好说的晚上说”，营造干群之间信息交流的浓厚氛围。相对于作为“公家人”的基层干部，村民仍处于不对等的社会地位，内心意愿需要与亲友共同协商才敢于表达。总体而言，“夜谈夜议”是对既有信息的补充和确认，时间成本的付出才能探知民意信息的深度，国家政策也更能为群众所充分理解。

“因为他们（族兄弟）不在地里，我知道肯定说不过这些干部的，心里没什么底，也不敢说。现在去（大庭院）那边讲事还好，很方便的啊，大家晚上有空一起过去就得了。一起去说可能会好点，而且还在我们的地盘，没什么怕的。”（B镇C村村民，JG2022010403）

3.2.3“一日为师终身为师”：关系重构以延长信息汲取的跨度

一方面，师徒身份平等化，增进了信息沟通的等级跨度。H市帮带导师的选取遵循“双向互选、按需抉择、组织统筹”的原则，大多数新入职的乡镇领导班子会匹配到业务工作强、农村（社区）工作经验丰富的帮带导师。确定导师和学员的帮带关系后，会举办相应的“结对仪式”并颁发结对帮带证书。新任乡镇领导班子成员便以“师徒”名义请求帮带导师“传道授业解惑”，对“美丽上墙”政策的民意信息进行充分汲取。值得一提的是，二者以非正式身份进行信息互动，即“师徒”而非“上下级”，避开了科层化的程序化沟通，提高了信息沟通速率。

另一方面，信息沟通惯常化，延长了信息沟通的时间跨度。不同层级的成员以正式或非正式的方式维系师徒关系，信息沟通并未随着岗位变动而消弭，而是在既有基础上扩大了信息沟通网络的宽度，增加了信息沟通的频次。“美丽上墙”政策的僵持阶段，尽管师徒帮带培训期已经过去，年轻干部仍可寻求帮带导师的帮助，进而推动政策信息的畅通化。担任B镇领导班子导师的一位村干部说：

“当这些小年轻的帮带导师，就是相互成全，时不时一起到实际中练练。我村里有些事情解决不了，他还是要想办法帮我办，这次“美丽上墙”的事情我和他又一起下去做了很多工作，说来说去都是一个战斗阵地的，因为他还叫我一声师傅，我叫他叫一声徒弟的嘛。”（B镇A村村干部，WS2022010702）

由此可知，“田间地头”、“夜谈夜议”、“一日为师终身为师”的民意信息汲取方式分别在渠道广度、民意深度和沟通跨度上发挥作用，以“循环往复”的群众路线方式将信息汲取工作做深做实，从根本上提高民意信息进入科层组织的数量和质量。

3.3“以不变应万变”：科层组织内部的民意反馈机制

3.3.1拢合机制

拢合信息是信息汲取者将民意信息转化为科层语言，缩窄信息汲取渠道的宽度的过程。拢合机制是民意信息进入科层组织的基本前提，可有效提高信息精准度。

其一，“从无文到有文”，将群众政策意见对接科层组织。众所周知，群众表述“有语无文”，基层干部须将民意信息进行文本转化以应对“识听、识讲、不识写”的民意表达困境，进一步对接科层组织的文书沟通规则。H市辖区多山、多民族、多方言，一位村民曾说：

“问我会不会讲普通话，也会讲点吧，就是讲不出口，不习惯讲。字也认识一点，你放一起了我可能就不懂了，写的字像鸡爪，和别人交流全凭一张嘴，不像你们读书人。”（B镇A村村民，LG2020081402）

其二，“去伪存真”，筛除超出组织承载力的意见。在“美丽上墙”的意见征集过程，部分村民建议B镇“做戏做全套”，既然是刷漆上墙，那就不仅仅只刷两侧或三侧，还要将房屋四面上漆才更具美感；还有部分村民建议政府对房屋进行里外翻修。显然，对于权责不匹配的乡镇组织而言，后者的建议几乎不可能实现，前者执行起来也有难度。新入职B镇的镇党委组织委员，刚刚接手D村联村（包村）领导工作，到村里做工作时做出的允诺是，“靠公路一侧的房屋四面上漆，而靠近山体一侧的房屋只能三面上漆，同时也争取多上一面。”7如此，则将一些不切实际的要求进行过滤，提高民意信息精准度。

其三，“合并同类项”，将民意信息进行梳理分类。B镇践行导师帮带制后，对“美丽上墙”政策相关的民意信息进行了整体分类。如，刷漆时间问题的阻力有两个，一方面是因为前期政策、思想工作没做到位，脱贫户对政策信息有偏差，令后者觉得有利可图；另一方面是部分脱贫户计划于2020年年底修建二层新房，担心无法享受“美丽上墙”政策，所以故意拖延刷漆时间。乡镇此次对“美丽上墙”政策的其他问题诸如漆体类型、房屋原有漆体等问题都进行了归类，有针对性地解决了政策阻力问题，精简进入科层组织的信息。

3.3.2过滤机制

“过滤”是乡镇编排民意信息，针对各类问题做出初步解决方案的信息处置过程。针对“美丽上墙”问题，B镇聚合的信息有两类：一是群众反映强烈又敏感的焦点问题。主要处理的是脱贫户“等、靠、要”的观念问题，部分边缘性群体多次跑到政府大楼要求补贴，且曾扬言上访，脱贫户越级上访就意味着B镇脱贫工作不扎实8。二是超出乡镇组织能力的难点问题。“美丽上墙”政策工作过程，乡镇无权决断墙体印刷样式，常规做法是上报于县级组织。而后，针对各类问题提出对策。针对“美丽上墙”的上漆时间问题，B镇依据群众农业生产时间、加盖房屋完成时间等情况，提出于2021年2-3月份逐步开展刷漆工作的建议；针对刷漆面积问题——上三面漆还是四面，则按照前文所述方案，提出了“临近公路的房屋刷四面，临山体房屋刷三面”的处理建议9。

“脱贫群众可能本来生活刚有些恢复，看我们这样子搞，觉得政府有钱，就会去上访要补贴，闹大了上面自然会层层问责，到时候我们这些人罪过很大。要做得好就要集中各方面意见，想点子，把问题和方案提上去，按哪个方案我们管不了。”（B镇党委书记，LQ2022011003）

3.3.3反馈机制

信息反馈于科层组织而言，既是一种工作程序也是治理技术，属于科层组织内部的常规沟通，是信息周期性上传的保障机制。

其一，制度化反馈。制度化反馈具有严格的规制与程序，是科层组织信息沟通的基本渠道，也是组织运作的必要前提。（1）书面材料。书面材料是科层组织信息传导的基本媒介，是上级组织掌握下级信息的重要方式。B镇落实导师帮带制过程，上交书面材料是乡村两级组织的常态化任务，包括揭榜难题处理进度、调研报告、培养总结、信息约稿等形式。基于此，B镇曾多次在反映帮带工作进度时提及“美丽上墙”问题。（2）会议汇报。科层组织各类会议都具有传递主观、客观信息相结合的功能[22]，上级政府定期召开的导师帮带经验交流会为B镇反馈政策信息提供稳定的平台和机会。（3）领导视察。领导亲临一线是科层组织信息沟通的重要途径，县领导视察B镇年轻干部履职成效汇报时，镇领导抓住主动权，将“美丽上墙”的难点问题“塞”到镇统战委员的“帮扶学员履职成效与难点突破”的报告单，向县级领导传递相关信息。

“让年轻干部提一下，导师帮带制这个方式，本着关爱年轻干部的原则，争取让县里松松口，财政就转得快，项目部那边的协调和施工就能搞得快点。”（B镇党委书记，LQ2020010401）

其二，选择性反馈。基于乡镇组织的自主性，反馈于上级组织的信息都会根据实际境况进行择取。B镇执行“美丽上墙”政策过程，较迫切的三个问题分别有三个：群众工作、上漆时间和外漆样式。针对前两个问题，B镇能够通过“田间地头”、“夜谈夜议”等方式充分阐释政策信息、做通脱贫户思想工作，同时能最大限度地动员群众提高加盖新房的进度。但漆体样式权限却不在B镇，只能经由科层程序反馈至上级组织。可以发现，经由信息的选择性反馈机制，精炼了乡镇进入县级组织的信息。

其三，非正式反馈。通过科层组织内部非正式反馈的信息沟通方式，可将信息沟通聚焦于特定对象，使信息流动更具备有效性和针对性，进而加快科层组织内部的沟通进度。B镇借助导师帮带制中的师徒关系，鼓励新入职的领导班子成员多与前任党委书记交流“美丽上墙”问题，以此协调项目资金和施工进度。

“我是他们新任班子成员的帮带导师，他们经常向我请教一些事，过年过节有时还发个祝福短信给我。既然答应帮忙了，我就在会上多提提，会后多问问，争取也让县里领导多关注，多方努力下事情就能成，涉及的乡村建设项目批的也就快点。”（A县组织部常务副部长、B镇前党委书记，ZJY2022010503.）

由是观之，科层组织内部的信息沟通没有明显的结构性变动，而是依靠内部常规运作机制反馈信息。基于轻重缓急和自身权限对民意信息进行分类，乡镇组织通过拢合信息接收口径，以“去伪存真”、“合并同类项”等方式提炼民意并转化为政策文本，进而筛选进入科层组织的信息并提出初步的解决方案，最终以制度化、选择性和非正式反馈的途径上传至科层组织。

4理论建构：基于案例的分析框架与理论对话

4.1“结构-资源-行动”：一个理论分析框架

基于H市B镇的案例考察发现，科层组织与乡村社会形成的结构性张力所造成的信息不对称问题掣肘了“美丽上墙”政策的执行。作为结构中的行动者，B镇在维持科层制结构稳定的基础上，借助于导师帮带制所具有的群众路线特性弥合了科层行政单一的信息汲取与反馈方式，缓解了政策信息“下不去”、民意信息“上不来”的“信息悬浮”困境，进而有效吸纳基层民意，纾解了基层信息不对称难题。

首先，结构是影响行动者展开行动的特定空间与既定规则。在科层制结构中，置于末端的乡镇组织实则处于“压力型体制”的底端，承受着科层制压力。基于此，B镇的“美丽上墙”政策时刻受到“层层加码”的信息压力。不仅如此，乡镇位于两种具有不同沟通规则的主体之间，还面临着另一种结构压力，即社会压力。正是科层组织与乡村社会的这种二元分离的结构对于信息沟通形成了阻力。就沟通方式而言，科层组织与乡村社会有着不同的信息沟通规则，前者从根本上无法对接多样化、非程式化的民意诉求，自下而上的民意传导又无法全部依赖信息技术或跨越基层组织的方式直达更高级别政府的决策层。由此，信息不对称的纾解不仅仅依靠即时性的信息输入或输出，更要兼顾长时段之下的信息沟通成本问题。由于B镇的信息沟通方式多数情况遵循科层组织的信息沟通规则，致使基层场域的信息沟通出现了断裂，造成信息“悬浮”的困境，“美丽上墙”政策亦无法推动。

其次，资源是行动者产生行为的基础与前提。资源可分为配置性资源与权威性资源[23]。配置性资源指向经济、基础设施等物质资源，是人类对自然的支配能力；权威性资源指的是权力、制度、社会资本等非物质性资源，本质是对物质产物的控制力。制度是行动者得以利用的有效资源之一，对行动者的目标定位、价值规范、实现路径有着清晰的界定，以此激励行动者完成既定职责。对于资源匮乏的基层组织而言，科层运作为民意的沟通提供一定条件，可在B镇的信息实践表明，按部就班的科层行政却无益于乡镇与乡村社会之间的信息沟通。进一步来说，作为中介性的资源在效用力难以发挥作用时，既有结构又进一步强化了信息沟通屏障，信息“悬浮”愈发成为基层政策执行的梗阻。由此，有效利用现存资源衔接主体间的沟通是结构性张力下的必然选择。进而，如何超越既定资源结构和信息互动方式，成为二者信息沟通的基本前提。

最后，行为模式是行动者基于结构张力与资源拓展的必然回应。B镇基于导师制实践，一方面实现基层干部下沉于乡村场域，通过“田间地头”“夜谈夜议”等方式激活了乡村各类非正式资源的信息沟通功能，以群众路线的方式对接了乡村社会的信息沟通特性，实现了民意信息的汲取与政策信息的阐释；另一方面，利用导师帮带制所具有科层组织运作功能，将民意信息层层上传至决策层。由此，乡镇组织分别发挥党委群众路线与政府科层运作在信息沟通中的作用，将正式与非正式资源进行有效整合，在科层组织和乡村社会之间建立起高效的信息汲取和反馈机制。

综上，本文构建出的“结构-资源-行动”分析框架，进一步回答基层信息不对称得以纾解的内在机理，其具体框架如下图（图4-1）所示：

图1“结构-资源-行动”分析框架 

由案例整合的分析框架可知，在结构张力及资源结构影响下，规范化的科层行政具有明显的沟通边界。信息沟通兼顾传递与反馈双重逻辑，政策过程的民意反馈是信息沟通的另一侧面，否则，信息沟通只是政府内部的一场“独角戏”。作为结构中的行动者，乡镇具有开发科层组织之外的非正式资源的能力。蕴含政治-行政双重沟通性质的导师帮带制，为基层组织的信息不对称问题提供一种可行路径。借助于H市推行的导师帮带制，B镇通过“循环往复”的信息汲取机制和“以不变应万变”的反馈机制，将政策信息和民意信息充分交融。

可以发现，基层场域的信息沟通链分为汲取与反馈两个阶段，民意信息的沟通链条呈现“倒型漏斗”特征（如图2）。一方面，在信息沟通链条的“底端”，科层组织通过群众/政治/运动式的汲取机制得以将最广泛、最真实地汲取基层社会的民意信息。另一方面，在信息沟通链条的“上端”，需要政府内部以科层/行政/常规的方式将民意信息层层上传，进入决策程序。前者基于循环往复的沟通机制将基层民意有效汲取至科层组织，后者以规范化的方式使得民意信息在科层组织内部层层传递，有效地纾解了基层信息不对称的难题。进而，在乡镇政府与基层社会、乡镇政府与地方政府之间，形成了纾解基础信息不对称的“党政吸纳”模式。

图2 民意信息汲取与反馈的“倒型漏斗”示意图

4.2“党政吸纳”的信息沟通逻辑

党政吸纳的信息沟通模式建立于执政党群众路线及科层组织的理性行政基础上，具有厚重的实践底蕴和运作逻辑。

（1）“党政吸纳”重拾了群众路线的治理智慧。基层政策实践与民意沟通事关人心向背与政治稳定而具有显著“政治性”，信息沟通超越于简单的行政技术定位而成为复杂的政治艺术。细致性的群众工作是执政党在革命时期所形成的优势[24]，政治/群众工作是执政党在诞生、完善、发展过程提炼的工作方法，最大特点是以“面对面”的方式实现民意信息的汲取，防止信息失真和缺漏，有利于弥合科层行政的沟通边界。由此，契合于群众熟悉的生活和工作场域的信息沟通平台，对于难以文字化、书面化的民意信息大有裨益。正是基于此，政策信息与民意信息得以充分融合。

（2）“党政吸纳”维持了科层制结构的稳定。基于“党政吸纳”的沟通实践可知，基层组织并未在科层制外增设单独的信息沟通链条，而是基于“底端”链条与“上端”链条的相互配合，实现对基层民意信息的吸纳，纾解了基层信息不对称的问题。高层级政府跨层级对接乡村社会并非科层组织纾解信息不对称的唯一模式。信息汲取的本质，是政策制定与实施之前，掌握准确而有效的民意信息，更好地推动决策和执行走向科学化与精准化。一方面，科层制结构的稳定规范了信息沟通的程序，剔除部分无效信息、整合部分重复，提高信息沟通的精确性；另一方面，科层制结构的稳定强化了上下级信息沟通预期，在既定框架内，上下级组织可由制度化沟通渠道实现信息沟通。

（3）“党政吸纳”发挥了乡镇自主性的作用。依托于多重委托关系，政策制定与执行的分离成为科层组织不可避免的困境，地方继而拥有政策执行的自主性。一般而言，上级组织不涉及信息沟通的过程控制，下级可以基于制度与情景的考量进行选择性反馈[25]。一方面，乡镇组织可根据自身境况拢合信息接口，将广泛的民意信息予以归类与整合，提高信息简洁性和精准性。另一方面，乡镇自主性的发挥，丰富了科层组织的信息资源，实现基层信息的简约性沟通，维续基层信息沟通的长效性。例如，去科层化的上下级身份重构了县级部门、乡镇领导班子、村干部、乡村致富能人等不同身份成员间“关系”，突破资源困境而强化了科层组织与乡村社会的双向沟通，是提升基层组织信息汲取能力的有益尝试。

由此，“党政吸纳”的信息沟通模式适应了国家-社会之间的管治结构，弥补了科层与运动式的信息提取方式的偏颇之处，打通了“官民”之间的阻隔，理顺了科层组织上下内外的沟通机制。质言之，“党政吸纳”的信息沟通逻辑在于，通过信息汲取的量和质的视角纾解基层信息不对称的难题。

4.3分类沟通：“党政吸纳”的信息实践特征

文章不局限于对分析框架的总结和归纳，而是尝试基于信息的沟通实践进一步对基层信息不对的纾解沟通方式的特征进行抽象总结（表4-1），以此对科层组织信息沟通问题作出反思。

表1 B镇信息沟通实践

一方面，“党政吸纳”呈现出“官民有别”的信息汲取特征。自下而上的信息汲取过程，科层组织内部的信息沟通方式对于乡村社会信息沟通出现边界，信息链条汲取端须转化为群众的/政治的/运动的沟通方式，以实现对民意信息的最大化汲取。以“田间地头”、“夜谈夜议”等方式所建构的信息沟通平台具有极强的信息汲取功能，进而保证流入科层组织的民意信息真实有效。由此，基于群众路线构建的民意信息沟通较为频繁，与科层组织的内部沟通相比，科层组织与乡村社会之间的信息沟需要经过多次的协商和讨价还价。具体而言，“田间地头”、“夜谈夜议”等沟通方式迥异于科层组织内部的文书化、选择性和制度化沟通，民意信息的汲取并非以“行政”或“科层”而是基于“政治”或“群众”的方式进行。

另一方面，“党政吸纳”呈现出“上下有序”信息反馈特征。自下而上的信息反馈过程，科层组织并未改变既有沟通结构，信息沟通链条的反馈端维持科层的/行政的/常规的沟通方式，以实现对民意信息的常态化反馈。科层组织的信息沟通具有严格的规范和程序，层层传递的信息规则要求下级组织非特殊情况不得越级上报。进而，经由基层组织所形成的文字材料及台账等方式，科层行政保证了民意信息在科层组织内部的上传下达。总体而言，一套按部就班的信息运作模式对于庞大的科层体系运转的重要性是不言而喻的。

简言之，基层组织信息不对称难题纾解过程，呈现出“官民有别、上下有序”的分类沟通特征。具体而言，基层组织与乡村社会之间的信息沟通则是以群众的/政治的/运动的方式为主，科层组织内部的信息沟通则以科层的/行政的/常规的方式为主。不难发现，群众工作成为信息有效沟通的直接推动力，能有效解决民意信息汲取问题。与此同时，这种群众的/政治的/运动的沟通却无法替代科层制内部沟通模式。恰恰相反，当民意信息进入科层组织内部，具备“运动”属性的“底端”沟通模式又须“折返”乡村社会场域，进行下一轮的信息汲取与反馈。由此可知，“党政吸纳”模式既强调科层组织迅速联通乡村社会的民意信息，又注重于维持科层组织结构的整体性稳定。

4.4理论对话：纾解科层组织信息不对称问题的本土实践

经典科层制理论中，程序化和文书化是组织的基本特征[26]，以工具理性为导向的运行逻辑大大降低了科层组织的信息消耗成本。也正是由于科层组织的分工和封闭，不同层级的组织无法避免信息不对称的难题。科层制作为现代组织建立的基本模式，由此，对组织信息沟通问题尤其是现代公司组织的信息沟通问题的反思一直以科层制为靶。一般看来，组织层级是造成信息损耗和歪曲的重要因素[27]，管理学家法约尔曾提出著名的“跳板理论”解决公司危机管理时期的信息沟通[28]，他充分认识到组织权力等级链产生的信息沟通弊端，如传递过慢、反应迟钝、信息失真等，强调部门间跨越权力链条形成信息横向沟通的必要性。相关研究提出，科层制信息困境的消除在于一个扁平化组织的构设[29]，希冀通过减少组织层级的途径克服科层制带来的一系列难题[30]。西方学界基于大型组织管理经验的跳板理论和扁平化理论仍从组织内部视角考察信息不对称问题，未能跳出科层制的视角进行深入分析。

当前，学界对科层组织信息不对称问题的考究受到西方组织管理的影响。具体而言，现有研究多将我国纵向政府间信息不对称的问题技术化、操作化，忽略了实践场景下的信息沟通。中国与西方科层组织尤其是与公司组织的运转具有较大差异，所以，西方组织间信息不对称问题的纾解路径虽能对我国科层组织信息不对称问题产生借鉴作用，却终归有限。从科层制出发，国内既有研究在制度-规范路径、技术-流程路径、关系-情感路径和组织-结构路径分别进行了探究。

（1）制度-规范设计虽能全方位对基层组织的信息予以监控并限制后者对信息的吞噬，基层政府面对更上一级的考核或者监督时，却总能依托自身信息优势进行“谈判”[31]，继而形成“共谋”予以回应[32]。高密度的考核与监督，使得基层形式主义、痕迹主义泛滥，徒增治理成本。（2）技术-流程路径醉心于设计出一套精妙的技术流程和规范促进信息流通。但信息传递过程的规范化并没有提高进入科层组织内部的信息量，上级政府尤其是中央不乏对下级组织的信息汲取路径，真正困难在于对乡村社会真实情况的掌握，即对于民意信息的汲取。（3）关系-情感路径虽作为科层制信息沟通的弥补手段发挥作用，将之放置更高层级、更广阔的科层结构时，其沟通效力始终有限。（4）组织-结构路径向下延伸的临时性组织产生功能替代，进一步压缩了基层组织和社会自主性。在高强度的动员状态，下派干部更注重完成派出单位的目标[33]，更多地被期望去证明地方与中央目标的一致性[34]，而不是被鼓励察觉农村真实情况[35]，进而造成地方信息反馈的恶意竞赛[36]。若将下派干部的信息反馈完全作为基层事实，信息反馈形式会在一定程度上破坏实质内容，最后扭曲决策的科学性。

多数研究偏向于纵向政府内部信息不对称的考察而忽视对民意信息的汲取，反而长期忽视了纵向科层组织的信息不对称的实质性难题。其实，科层制结构在的横向、纵向结构的拓展与延伸都难以实现对信息的有效汲取与反馈，基层社会信息的复杂性与非程式化特征决定了科层式沟通的局限。政府作为公共事务引领者，必然要同乡村社会发生联系，信息不对称的纾解也必然要考虑乡村社会民意信息的汲取与反馈。基于上述视角的不足，本文从中国基层场景出发，充分认识组织环境的复杂性，将科层组织的主要沟通对象——乡村社会纳入研究视角。基于案例构建“结构-资源-行为”的分析框架，有利于探讨科层组织信息不对称问题得以纾解的中国模式。案例表明，科层组织信息不对称问题的纾解，不仅要关注内部信息的沟通，更要从信息沟通链条的底端出发，讨论信息汲取端对于信息不对称纾解的作用，重视自下而上的民意信息汲取，以此在量和质的方面提升整个科层体系的信息沟通效能。

从沟通成本与主体意志表达的维度而言，基层信息沟通应以常规方式为主，非常规方式为辅。庞大的治理疆域背后是一套规范的运作机器，影响着整个科层组织的信息沟通逻辑。科层制的严密的等级结构和职责分工有其内的合理性，政治系统的运作亦难以脱离科层组织的分工等级架构。尽管信息链条的长传输过程会出现信息失真、甚至消失的问题，但是，信息沟通的实质并非要求基层组织将所有信息传递至高层级甚至中央政府，更在于整合、精简信息或解决信息背后的治理难题。信息有选择性反馈不单是基于科层组织进行晋升角逐而产生的自利倾向，更在于各级组织可在其能力范围之内将问题予以解决或纠正，进而在传递过程中“消耗”部分信息，这也是基层组织的重要功能。

非常规的信息沟通与常规沟通相互补充。一方面，科层组织内部的信息沟通，跨越层级的方式对于重大而迫切的治理难题来说是必不可少的。通过“运动型治理”打断科层组织的信息传递规则[37]，以协调国家治理的一统性与有效性。不过，放宽治理周期可以发现，运动型治理要退居幕后，不能长期以下派干部和控制信息流通的方式为决策提供服务。所以，不应花过多精力投入技术化、直线型的沟通渠道避免科层组织内部的信息消耗，而应该立足于提高进入科层组织的信息量与质来弥补这种消耗，否则，民意信息的表达就将被科学和规范的名义受到遮蔽与压制。

另一方面，自下而上的民意信息沟通需要借助于执政党群众路线的方式实现。就信息不对称问条的纾解而言，对信息沟通链条底端的汲取力提出了较高要求。群众路线直接作用于基层群众、糅合乡土特性与非正式资源，故而具有“非常规”或“非正式”的特征。民意信息的汲取与反馈是信息沟通的一体两面，没有标准化的方式、制度化的规则和明晰化程序，在信息沟通的时间、地点方面相对灵活。在此过程，信息反馈即是信息汲取的开端，基层组织与群众的信息沟通包含着旧问题的解决和新问题的产生两个面向。进而，发挥“党政吸纳”模式的信息链条作用，把“人”带回科层组织[38]是中国共产党执政经验对科层组织信息不对称问题作出的独特回应。

综上可知，基于“党政吸纳”的基层信息沟通实践的考察，跳出科层制看待科层组织信息不对称问题或将成为一个有益的尝试。

5结语

信息是国家治理的基础，基层信息不对称的纾解有利于中央或高层级政府获悉基层情况，对于推动政策制定的科学性和有效性、提高国家政策在乡村社会场域的执行力，实现乡村振兴战略具有重大意义。文章以广西H市B镇“美丽上墙”政策为例，揭示乡镇纾解科层组织信息不对称的具体机制和运转模式，以此提炼基层信息不对问题得以纾解的“结构-资源-行动”分析框架。研究发现：（1）在科层组织与乡村社会的结构张力之下，二者不同的沟通规则对乡镇组织的科层运作模式提出了较高的要求，科层行政的沟通方式无法实现政策信息与民意信息的充分交融，这是基层信息不对称的深层原因；（2）制度资源在信息沟通的合理利用不仅需要科层组织的发力，更离不开执政党群众路线对于正式与非正式资源的统合，与科层组织内部的常规沟通共同构成一个“党政吸纳”的信息沟通模式，进而实现基层信息不对称的纾解；（3）“党吸纳模式”纾解基层信息不对称的运作过程，呈现出民意信息汲取“官民有别”和民意信息反馈“上下有序”的“分类沟通”特征，兼顾群众工作“循环往复”式信息沟通路径的同时，并没有打破层层传递的科层信息沟通方式。

未来一段时期，不仅仅要关注科层组织内部的信息沟通，更在于确保基层组织对民意信息的汲取。从根本上说，科层组织与乡村社会之间需要以政治的/群众的/运动的信息沟通机制予以纾解，科层组织内部的信息沟通则须充分发挥科层的/行政的/常规的沟通方式的作用。由此，纾解基层信息不对称难题必须充分注重信息的分类沟通，进而充分利用正式与非正式资源。整个科层组织的信息沟通方式需避免单一的下行沟通（downward communication）来获取信息，相反，自下而上的上行沟通（upward communication）日益成为基层信息沟通的任务。否则，治理信息的层层加码致使乡村社会成为超载的末端系统，难以实现输入与输出的整体性平衡。进而，基层“信息内卷化”影响决策的科学性及执行的有效性，看似合理的政策将“悬浮”于科层组织与乡村场域之间，使决策偏离预设轨道，国家视角所创制的精美项目、规划设计或将成为空中楼阁[39]。此外，科层制是组织运作无法挣脱的“牢笼”，信息沟通既无法全然依靠“人对人”的沟通模式，又无法挣脱科层制弊端。换言之，信息沟通仍须维续科层制作模式的稳定性，又要进一步发挥执政党群众路线的信息沟通优势，克服科层式信息汲取弊端，进而缓解信息不对称的问题。

尽管基于案例分析所提出的“党政吸纳”能在一定程度上解释科层组织信息不对称得以克服的问题，但仍有以下不足与推进之处：（1）信息在科层组织内部的传导过程仍是信息沟通不可忽略的环节，科层组织信息不对称的问题亦须在科层组织内部进行探究；（2）导师帮带制的信息沟通方式仅在政府换届期间发挥作用，信息不对称问题的纾解路径仍需要放宽至长时段治理周期进行考察；（3）西部地区的单案例研究的局限性，难以推及于对数字化沟通较为发达的东部地区的信息不对称的理解；（4）“党政吸纳”强调政治与行政的信息沟通进行明确的分工与配合，但是有限的治理资源与繁重治理事务的矛盾往往会催生工具化的信息汲取方式，以“运动”代替治理而僵化基层治理体系，这是超越学者自身知识能力之外的“焦虑”；此外，繁重的信息压力又迫使基层组织以无效的程序行政应付了之。未来，值得探究的是，组织环境、社会情景的变迁对党政吸纳模式带来的挑战，以期对组织信息沟通的议题有进一步的拓展。

致谢

笔者文章写作过程在不同场合受到袁松、周振超、魏万青、毛万磊、周凌一等师友的启发，特此致谢，也感谢匿名评审专家给出的意见，文责自负。

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注释

1数据来源：国家统计局，世界银行WDI数据库，2012年。

2数据来源：国家统计局，第七次全国人口普查公报（第二号）——全国人口情况，2021年5月11日。其中，全国总人口包括大陆31个省、自治区、直辖市和现役军人的人口、香港特别行政区人口、澳门特别行政区人口和台湾地区人口。

3《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》提出，实现乡村振兴战略有三个阶段。第一阶段是2018—2022年，是乡村振兴战略第一个5年，是实现农业农村现代化开好局、起好步、开好局的5年。第二阶段是2023—2035年，乡村振兴取得决定性进展，农业农村现代化基本实现。第三阶段是2036—2050年，乡村全面振兴，农业强、农村美、农民富全面实现。

4正式的集体访谈，主要有相关座谈会、专门的座谈会等；非正式的集体访谈，主要包括中午在政府机关食堂或其他地方的共桌，还有和部分村民在商店、农地等地点的闲聊。

5在2020年8-9月的考察，笔者发现在B镇，这个群体是原来的建档立卡贫困户、低保户或其他边缘性群体，现在被成为“贫困监测户”，每个月都有镇或县直单位的领导、干部前来慰问。这个过程，他们就可以反映“最近需要上级解决的困难”——关于墙体的进度问题，即，推迟房屋墙面的刷漆工作，直至他们完成二楼房屋的修建。这部分边缘性群体是脱贫工作的重点对象，他们很多需求都是被重点关照的，而且，由于在前期脱贫攻坚工作推行包村挂点，他们和不少县直单位领导保持着联系，假如工作做得不好，很容易惊动相关领导。如此等等，这给B镇的“美丽上墙”工作带来很大的阻力。

6访谈编码规则：受访者名字首字母缩写 访谈日期年月日 访谈时段01代表上午，02代表下午，03代表晚上。

7资料来源：B镇调研笔记，2022年1月19日。

8资料来源于B镇调研笔记，2020年8月。这句话由乡镇干部转述而来，当然，这句话仅体现了科层组织内部的逻辑，即“上访是个麻烦事”。

9材料来源：B镇政务服务中心，B镇政府文件处理签、A县人民政府办公室文件处理签，2022年1月21日。