“村为中心”的乡村治理共同体：祁阳实践

作者：刘俊生 陈　璟  责任编辑：王铭鑫  信息来源：《行政论坛》2021年第3期  发布时间：2021-06-15  浏览次数： 5755次

【摘　要】湖南省祁阳县在落实乡村振兴战略中创造性地提出并推行“村为主”乡村治理工作法，并取得良好治理成效。基于调查研究发现，“村为主”工作法自然地建构了一种具有开放性特征的当代乡村治理共同体，即“村为中心”的乡村治理共同体，共同体由村组、村民、政府、企业、新乡贤等主体通过不同纽带联结构成，村庄在村域公共事务治理中处于共同体的中心地位，其核心运行机制是村民自治。“村为中心”的乡村治理共同体契合党和国家的乡村振兴战略，是国家治理体系和治理能力现代化在基层的表现方式，期待它能够成为未来中国乡村治理的可选模式。

【关键词】“村为主”工作法；“村为中心”乡村治理共同体；村域公共事务；村主政辅

党的十九大报告提出“乡村振兴战略”，并把“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”作为实施乡村振兴战略的重要举措。2018年，中共中央、国务院印发了《关于实施乡村振兴战略的意见》（以下简称《意见》），提出“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法制保障的现代乡村社会治理体制”的目标，规定“坚持党管农村工作”“坚持农民主体地位”等完善乡村治理体制的基本原则。为落实党的十九大精神和《意见》，2019年，中央全面深化改革委员会审议通过《关于加强和改进乡村治理的指导意见》（以下简称《指导意见》），强调“构建共建共治共享的治理格局，走中国特色社会主义乡村善治之路”，明确了“完善村党组织领导”“规范村级组织工作事务”“强化村民自治”“培育乡风文明”“健全纠纷化解机制”“支持多方参与”等乡村治理任务，提出组织领导、协同推进、强化保障、分类指导等组织实施措施。

各地政府依据《意见》《指导意见》，结合本地实际情况，紧锣密鼓地将党和国家乡村振兴战略规划落地实施，开展了丰富多彩的乡村治理实践活动，创造性地形成各具特色的乡村治理经验。学术界对此给予高度关注和持续研究，并将综合运用自治、法治、德治等三种方式进行乡村治理的实践概括为“三治融合”的乡村治理模式^{[1，2，3，4，5]}，将离土乡村贤达人士参与乡村治理的实践概括为“新乡贤”参与的乡村治理模式^{[6，7，8，9]}，还提炼出党建引领、协同治理、民主协商等乡村治理模式^{[10，11，12，13]}。这些模式都是从各地乡村治理实践中提炼出来的，是对不同乡村治理特征的理论概括。

实际上，乡村治理是一项系统工程。就参与治理主体而言，除了政府和村组以外，还有企业、社会组织、公民个人等，也即学术界常说的多元治理系统。党组织、政府、村委会、村民、新乡贤、经济组织、社会组织等都是这个治理系统中的主体要素，而党建引领、“三治融合”、“新乡贤”参与、协同治理、民主协商等治理模式，则是这个治理系统的不同运行方式或机制。而对中国特色的乡村治理实践进行更加深入的理论分析和概括，仍是当前学术界的重要任务，这构成了本文的研究前提。

一、文献回顾：基础理论与乡村共同体

治理理论和共同体理论构成了乡村治理共同体的理论基础。治理理论认为，治理（Governance）是有着共同目标的多主体参与其中的持续性管理活动，多元主体的良性互动与合作是实现善治的根本所在，合法、透明、责任、法治、回应、有效是善治的基本要素^[14]。此外，与乡村治理紧密相关的还有共同体理论。无论是亚里士多德城邦思想中为了某种善而建立起来的城邦共同体^[15]，还是法国启蒙运动代表人物让-雅克·卢梭在《社会契约论》中将国家和人民联系起来的政治共同体^[16]，或是德国社会学家斐迪南·滕尼斯基于血缘、情感、精神的共同体^[17]，抑或是马克思依据人类社会发展形态划分的人类从自然本源的自然共同体经历异化抽象的虚幻共同体最后走向自由联合的真正共同体^[18]507-592，又或是中国著名社会学家费孝通在农户聚集居住村庄意义上的社区^[19]，共同体（Community）就是指利益相关、休戚与共的人们结合成的集合体。无论共同体或因自然随机、或因使命召唤、或因解决问题、或因形势所迫而产生，多元主体、相同背景、共同目标、思想交流、一体行动、领导中心是共同体的基本构成要素。治理理论和共同体理论为本文提供了理论基础和思想指导。

当前的乡村治理研究在这方面有哪些成果呢？总的来说，现有研究成果呈现出多个面向。有从村庄共同体意义上探讨乡村治理的，认为村庄是具有利益、道义和情感纽带的共同体，当前社会的开放性和流动性使得村庄呈现弱共同体特征，即使这样，村庄共同体依然在小微农田水利供给、村民互帮互助、内部纠纷调解等方面具备成为乡村治理主体的可能性^[20]；有从乡村自治政策演进视角研究乡村共同体建设的，认为乡村共同体始终是在国家乡村自治政策的引领和导向下建构或重建的，新时代国家实施乡村振兴战略，提出自治、法治、德治相结合的乡村治理路径，围绕此制定的一系列乡村自治政策已经成为乡村治理共同体重建的重要支撑，政策目标已从构建“生产—行政共同体”向构建“社会—生活共同体”升级^[21]；有探讨如何形成和维系村落共同体的，如有从乡村财力角度探讨的，认为在影响村落共同体有效运转与维系的众多因素中，乡村社区公共财力因素至关重要，并从豫鲁两地乡村新一轮改革经验中发现，通过农业产业化、乡村工业化、农村信息化、新型城镇化、挖掘沉睡资源等路径重建乡村集体经济，加之政府在投融资、税收优惠、财政补助和奖励等方面构建扶持乡村集体经济发展的政策体系，从而壮大乡村公共财力，找回村落共同体^[22]；也有从国家介入角度探讨的，认为村落共同体得以维系和实现现代转型的必要条件是国家力量的适度在场，即国家建制性权威资源的积极发挥，不能听任市场经济和资本力量的冲击和激荡，乡村振兴希望首先在于政府对乡村要提供积极性保护，但要摆脱国家力量对村落共同体简单而直接的统摄，国家适度在场意味着政府通过放权拓展村落共同体的公共空间、通过嵌入法理秩序实现村落共同体成员的公民化塑造以及通过公共服务供给者角色定位提升村落共同体对国家建制性权威的认同^[23]；有从村民主体性角度探讨的，认为振兴乡村要始终把村民及其村社共同体的主体性建设置于乡村建设第一目标位置，并由村民及其村社共同体主导乡村建设^[24]；有从历史维度探讨乡村共同体的，认为中国乡村共同体经历了封建时期的自然共同体、人民公社时期的政治共同体和改革开放时期的利益共同体等三个不同发展阶段，在实施乡村振兴战略的新时代，需要匹配一种新型的乡村共同体——合作共同体，通过转变政府职能、重塑乡村权威、培育公共精神、重塑乡村信任来建构新时代乡村合作共同体^[25]；更多研究则是从国家振兴乡村战略角度探讨乡村治理重构路径，认为城市化和工业化导致村庄共同体的自然模式日渐式微，但乡村振兴战略为村庄共同体重建提供了动力支持，并提出从村庄共性和特性出发，以“村庄本位”为逻辑起点，实行共性引导和分类推进相结合的重构路径，推动多元一体村庄共同体的重构^[26]；或者认为随着城镇化、工业化、市场化的推进，传统乡村共同体日趋衰落，并提出应当借鉴有机马克思主义发展观，构建政治民主型、绿色发展型、农民尊重型、社区繁荣型和农业现代型等“五型合一”的新型乡村共同体模式，推进中国的新农村建设^[27]；或者认为应当立足于“五位一体”的总体布局，构建经济上互惠高效、政治上公平正义、文化上兼收并蓄、社会上安全幸福、生态上和谐美丽的“五位一体”乡村共同体^[28]。

综合上述相关研究成果，无论是村庄共同体概念，还是乡村共同体概念，都是在自然性质或行政性质的村庄意义上使用的，与社会学中的传统村落共同体概念^①基本上保持一致。在工业化、城镇化和市场化的国家现代化进程中，传统村落共同体日渐式微，但党和国家提出的乡村振兴战略为重构乡村共同体带来机遇；乡村治理概念都是在多元主体参与意义上使用的，包括党和政府、企业和社会组织、村“两委”和其他各类村组、村民、新乡贤等，都强调村组和村民在乡村治理中的主体地位；在当代乡村治理过程中，影响乡村共同体重构的关键因素和基本路径因为地域差异而呈现多样化，但国家力量在场不可或缺。已有研究成果在村庄或村落意义上使用的共同体概念难以科学合理地解释当代乡村治理结构和过程；对村域公共事务、村际公共事务、镇域公共事务、县域公共事务等缺乏明确界分，致使乡村治理对象呈现一种混沌状态，由此降低了乡村治理研究的科学性。本文将在理论阐述和相关研究成果的基础上，立足于党和国家乡村振兴战略的地方落地情况，通过对湖南省祁阳县乡村治理创新实践的深入观察和科学分析，尝试提出不同于传统村落共同体概念的乡村治理共同体概念，用于刻画当代乡村治理结构和过程，进而在类型化乡村治理事务的基础上，揭示共同体的形成机制和运行机制，构建乡村治理共同体理论模型，并对乡村治理共同体的治理效果及其限制展开讨论。

二、乡村治理创新：祁阳“村为主”工作法

祁阳县隶属于湖南省西南部的永州市，是永州的北大门，县域总面积2，538平方公里，辖22个镇（街道办），560个行政村（社区），总人口106.4万人。2017年以来，祁阳县委县政府落实党和国家的乡村振兴战略，创新乡村治理体系，推行“县统筹、镇负责、村为主”的乡村治理工作机制（简称“村为主”工作法），全力构建乡村治理新格局，有效提升乡村治理成效，促进县域经济社会的快速发展，形成乡村治理“村为主”的祁阳样本^②。祁阳“村为主”工作法的核心内容是“以提升村组织力为重点，最大限度地调动和发挥村级组织、村组干部和村民的积极性、主动性和创造性，确保乡村基层干部想干事、能干事、干成事，有效地解决当前农村工作中存在的突出问题和困难，实现社会秩序长期稳定、经济发展持续向好的强县目标”^③。“村为主”工作法由一系列乡村治理工作制度构成，其中最具基础性质的莫过于清单管理制度、村组建设制度和协调联动制度。

1.清单管理制度是指在问题导向下运用清单方式列举村域公共事务的管理制度。祁阳县委县政府将需要村级组织落实的多种任务化繁为简，并提纲挈领地概括为组织建设、脱贫攻坚、经济发展、乡风文明、乡村综治、安全生产、民主管理、征拆安置、美丽乡村建设等九类村治工作。其中，组织建设任务包括建好村级领导班子、严格党支部组织生活、落实村级五项制度^④等；脱贫攻坚任务包括实施分类帮扶、推进产业扶贫、推进“四扶四建”^⑤等；经济发展任务包括培育经营主体、发展特色产业、壮大集体经济等；乡风文明任务包括开展“十星文明户”^⑥创建活动、发挥“一约四会”^⑦作用、建设文明实践站等；乡村综治任务包括开展平安村创建活动、做好信访工作、搞好重点人员教育等；安全生产任务包括落实排查制度、做好风险管控、健全应急体系等；民主管理任务包括落实“四议两公开”^⑧制度、落实惠农政策、健全村务监督制度等；征拆安置任务包括做好征拆安置、推进土地流转、做好控违拆违等；美丽乡村建设任务包括健全乡村规划、改善人居环境、完善基础设施等。问题导向下的清单管理制度本质上是乡村治理职责清单制度，它从根本上明确了村域公共事务范围，厘清了村组织和村干部在乡村治理中的重点任务和主要责任，切实解决了过去村组织和村干部任务无重点、发展无思路、工作无计划等问题，不仅为村民自治界定了村域公共事务治理范围，还厘清了县、镇两级政府的乡村治理思路和任务，即在给村域公共事务的村民自治提供指导和帮助之外，将更多精力投放在县域、镇域公共事务以及镇际、村际公共事务的治理上。

2.村组建设制度是指通过加强村“两委”和村干部队伍建设而提升其村域公共事务治理能力的一项制度。村“两委”和村干部是村域公共事务治理的“领头雁”，乡村治理重在治理软弱涣散的村组织和更换老弱无能的村干部，尤其要把村党组织建设成为坚强的乡村治理战斗堡垒，为推行“村为主”工作法提供坚强的政治和组织保证。祁阳县委县政府为此重点做了三项工作，即选好带头人、提升组织力和激励村干部。选好带头人重在选好村党组织书记和村委会主任。祁阳县委决定实行村党组织书记和村委会主任“一肩挑”制度，并注重把政治素质高、致富能力强、群众口碑好的优秀党员干部选入村级领导班子。在2017年换届时，坚持“年龄较大的退出、不能胜任的调整、身体不好的劝退、违法违纪的处理”等基本原则，换届后全县村级党组织书记平均年龄42.5岁，比上一届年轻5.3岁，致富能人在村“两委”班子中占85.9%。对一时难以选出优秀村干部的，祁阳县委县政府择优遴选79名县直机关干部担任这些贫困村或软弱涣散村的第一书记，并选优配强驻村工作队。在选好带头人的同时，注重提升组织力，而提升组织力首要的是提升村干部治理能力，为此县里采取“走出去、请进来”的办法提升其能力和素养。祁阳县委县政府先后组织数百名村干部走出去，赴江西省萍乡、吉安、上饶等五市八县（区）考察学习；在湖南城市学院、祁阳县职业中等专业学校等院校举办乡村振兴专题研讨班，开办经济发展、党建实务、信访调解等课程，培训村干部数千人次；在每月支部主题党日，都有县乡干部与各村干部共同学习讨论，将学习理论与解决问题结合起来，将解放思想和提升能力结合起来。在赋能村干部的同时，还赋能乡村技术人才。各村组织落实县委县政府关于新型职业农民培训的“星火燎原”计划，先后选送数千名骨干青年农民赴永州市工业贸易中等专业学校开展专业技能培训，学员学成回乡发展种养项目数百个，带动村民致富数万人。县政府还将省、市、县等三级政府的科技特派员项目嵌入这个计划中，承担引进新品种和培养农村技术人才任务。

为激励村干部干实事、出成绩，让他们真正承担起村域公共事务治理职责，县委县政府出台村干部考核奖励办法，考核注重看现场、看实绩、看数据、看群众公认，考核结果与村党员干部任免使用、评先评优、薪酬待遇、村项目资金安排等挂钩。县里组织各村开展“成果大比武”竞赛活动，每年现场决出90个单项工作先进村和10个综合工作模范村并给予奖励，对评为先进村的党组织书记或主任，县里每年拿出两个以上名额择优选拔为镇领导班子成员或定向招录为乡镇公务员，同时县财政每年拿出数亿元专项资金，重点向年度先进村和模范村的建设项目倾斜。县里的村组建设行动还带动了镇、村两级组织的村组建设行动数千次。可见，村组建设制度为村域公共事务的村民自治奠定了坚实的政治基础、组织基础和人才基础。

3.协调联动制度是指通过县、镇、村等三级组织的协调联动，确保“村为主”工作法在乡村治理中取得实效的制度。祁阳县委县政府推行“村为主”工作法，坚持分级负责、层层落实、协调联动的工作原则，确保村域公共事务在政府支持和帮助下真正实行村民自治，同时鼓励企业、社会组织、新乡贤参与到乡村治理中，建构乡村治理新格局。协调联动的重点在于府际协同和赋能授权两个方面。县直部门和乡镇按照职权法定和“谁主管谁负责”以及属地管理原则，在新的乡村治理格局中，明确定位，严格履行各自职责，杜绝借“村为主”名义做挡箭牌，将县职能部门和乡镇承担的责任转嫁给村里，同时提高协同性，形成乡村治理的府际协同联动效应。为此，县里每年组织县直部门和乡镇“三比三看”^⑨大赛，现场决出并奖励优胜者，从而激励县直部门和乡镇及其干部在乡村治理工作中敢于担当、勇于创新，做到工作无缝衔接。县里还通过赋能授权激发镇、村两级基层组织和干部工作的积极性。祁阳县委县政府根据“放得下、接得住、办得了”的原则，积极推进县本级事项向镇、村两级下沉^⑩。根据统计，县直部门采取直接赋权、委托下放、服务前移等方式，赋予乡镇经济社会管理权限百余项，并通过城乡网格化系统平台，在将教育、交通、人社、民政、卫健、住建等部门资源下沉的同时，也将数百项公共服务事项下沉到镇和村，各村设立由村干部担任的网格员，负责收集资料，上传证件，开展公共服务不出村活动，针对老年人、残疾人和行动不便的居民，实行移动办公、上门服务、全程代办，在村里就可以办结的事项已近百项。可见，协调联动是保证“村为主”工作法取得乡村治理实效的内在机制。

三、乡村治理创新：祁阳“村为主”工作法的成效

三年来，祁阳县通过推行“村为主”工作法，在乡村人居环境改善、土地管理和流转、社会综合治理等方面取得了惊人业绩。

1.在乡村人居环境改善方面，全县结合脱贫攻坚行动，开展“一拆二改三种四清洁”^⑪行动，大力推动乡村基础设施建设和乡村环境整治工作。危房改造是决胜脱贫攻坚的重要一环。2019年年初，各村配合县职能部门对符合四类重点对象的存量危房进行拉网式检查，做到入户核查和鉴定房屋危险性两个全覆盖，核查上报省住建厅认定任务1，157户，截至2019年11月底，实际开工并竣工验收1，383户，开工率和竣工率均达119.5%，顺利通过省市巡视巡察组、财政和审计等部门以及省第三方评估机构对危改项目和资金的专项检查、审计和评估。至此，经过数年努力，祁阳县实现全县危房清零的安居工程目标。实施城乡供水一体化工程，规划并启动覆盖全县农村地区的五大片区水厂建设，其中，运用PPP模式投资2.6亿元的北片区大村甸水厂南水北调工程于2019年11月全线通水，从根本上解决了北片区五镇近29万群众不安全饮水难题，其余四大片区水厂也在建设中。全县已有430个村编制完成村庄规划，累计拆除危房、空心房584万平方米，完成改水8.9万户，改厕15.21万户，饮用水源保护310处，建设文化小游园和小微湿地数百个，村村做到街道整洁、沟渠干净、垃圾日产日清，彻底改变了农村污水横流、垃圾遍地、杂草丛生的脏乱局面，村容村貌整体得到改观。此外，还完成4个建制镇风貌改造，建成农村垂直式垃圾中转站14座，建成4个镇污水处理厂，其余镇污水处理厂即将招标建设。推行乡村统一标准、统一风貌、集中建设宜居型农房制度，已建成22处，安置1，105户。全县已成功创建省级美丽乡村示范村18个，县级美丽乡村示范点43个，绿化示范村66个，百村振兴示范村113个，并由此荣获“全国绿化模范县”和全省“美丽乡村建设先进县”等荣誉称号。

2.在土地管理和流转方面，全县统筹管理耕地、宅基地、公共建设用地和项目开发用地，释放农村“沉睡资产”，宅基地累计退出481万平方米，征收集体土地6，357亩，青苗清点3，509亩，房屋拆迁537栋，全县合理配置土地资源，实现土地利用和土地收储双重目的。在乡村经济建设方面，通过办基地、引企业、创品牌活动，通过组建土地托管、劳务输出、产业协会、专业合作社、家庭农场等经济合作组织，推动全县农业转型升级。全县已注册农民专业合作社达到1，072个、家庭农场881个，其中，村集体经济组织80多个。全县流转土地面积达到72万亩，一批重大产业项目，如贵澳现代高效智慧农文旅一体化产业园、广垦15万亩高产油茶示范园、温氏和鑫广安80万头生猪养殖一体化项目、德辉蔬菜产业园等已先后落地实施，万亩唐家山油茶、万亩自然韵黑茶等一批有规模、上档次的产业基地应运而生，成为带动祁阳县现代农业发展的重要引擎。截至2019年10月，全县村集体经济收入5万元以上的行政村达到271个，其中，5万—10万元的村233个，10万元以上的村38个。2018年，全县农业总产值、农民人居可支配收入分别增长3%和9.3%；2019年前三季度，农民人均可支配收入达到11，822元，同比增长9.4%，增速高于全省平均水平。

3.在社会综合治理方面，祁阳县在各村党群服务中心^⑫建立网格化综合管理平台，并以此为依托建立三级联动信访工作网络，把信访工作触角延伸到乡村基层。在坚持“村里纠纷村里调解”这一基本原则的基础上，县信访接待中心每个工作日都安排县级领导值班接访，每月安排一次县级领导集中接访，镇领导在镇综合服务中心接访，县、镇、村等三级书记每月安排一轮下访活动，此外，还开展千名干部下基层精准帮扶解难题活动。560个村设立信访工作室，将村干部和网格管理员吸纳为群众诉求协办员，引导村民进行远程视频信访和网上信访自主投诉，为村民在县内解决合理诉求提供代理服务。“村为主”工作法激发了村组干部的担当精神，多数纠纷在萌芽状态就被化解于村内，基层综治信息也在第一时间被采集录入，治理效果明显。截至2019年11月，累计接待来访群众197批、3，246人次，走访信访群众7，521人次，排查化解矛盾纠纷和问题隐患857次，办理信访事项689件，及时受理率为98.9%，按期办结率为99.7%。化解国家信访局“四重攻坚”^⑬事项4件，全市“千案攻坚”事项48件，特殊疑难信访事项17件，实现信访积案清仓见底。全县实现“信访三无”^⑭镇（街道）19个，“信访三无”村（社区）538个，达标率分别是86.73%和96.07%。由此实现全县社会秩序长期稳定和良性运行，2017年和2018年连续两年荣获“永州市信访工作先进单位”。

此外，祁阳县借助“村为主”工作法，在乡村经济建设、教育、公共卫生、道路建设、安全生产、水土保持、环境保护等方面都取得良好治理效果。“村为主”工作法取得的良好治理效果为全县经济社会发展奠定了坚实基础，2018年，祁阳县实现地区生产总值307.7亿元，一般公共预算收入突破20亿元，县域经济跻身湖南省20强，排在第15位。

四、理论概括：“村为中心”的乡村治理共同体

祁阳县“村为主”工作法从表面上看只是一种推动乡村治理工作方法，但在实际上它默默地建构了一种不同于传统村落共同体的新型乡村治理共同体，即“村为中心”的乡村治理共同体。之所以不同，主要在于它的开放性特征，即其突破传统村落共同体的封闭性空间，形成一种开放性空间^⑮。开放性具体表现在乡村治理主体的多元性和可变性两个方面。多元性指参与乡村治理的主体既包括村域中的村组和村民（传统村落共同体的治理主体），也包括村域外的政府、企业、新乡贤等；可变性指村域外参与主体的进场和退场及其作用的灵活性。当代乡村治理镶嵌在国家工业化、城市化、市场化进程中，处于乡村治理中心的村庄不再是传统那样的“孤岛”，外部力量介入乡村治理已成为常态，无论是政府的法定性介入、企业的市场性介入，还是新乡贤的乡情性介入、社会组织的慈善性介入^⑯，都已成为当代乡村治理不可或缺的甚至无法抗拒的因素，但开放性特征并不否认村组和村民的中心地位，故在乡村治理共同体之前冠以“村为中心”。因此，具有开放性特征的共同体概念很好地概括了祁阳乡村治理结构和过程。隐于“村为主”工作法背后的，正是这种崭新的乡村治理共同体观念，推行“村为主”工作法的过程就是建构这种崭新的当代乡村治理共同体的过程。

祁阳县“村为中心”的乡村治理共同体，从参与者来看，有村（包括村两委、其他村组织和村民）、政府（包括县委县政府、县直部门和镇委镇政府）、企业（包括县域内外的投资企业和捐助企业）和新乡贤（离土乡村贤达人士）。祁阳县“村为主”工作法的全称是“县统筹、镇负责、村为主”工作法。可见，祁阳县委县政府在乡村治理共同体中承担着“统筹”角色，即根据党和国家乡村振兴战略的顶层设计，通盘筹划全县的乡村治理工作，推动形成乡村治理的新格局，并通过政治、行政、财政等资源的合理配置保证乡村治理工作取得成效。其具体作用主要表现在规划乡村发展、配置公共资源、赋能授权乡村、制定激励政策、协调三级联动、吸引企业参与等方面。例如，祁阳县委县政府邀请省内外专家制定了包括湘江百里画廊、城乡供水一体化、农业产业基地布局等在内的全县乡村振兴规划，为全县乡村振兴和乡村治理作出总体布局和全面安排；投入数亿元为每个村庄建设党群服务中心并配备相关设备、投入数亿元解决农村供水和改厕问题、投入数亿元用于整治乡村人居环境等，将有限公共财力配置于乡村治理；在村两委换届时为每个村庄选拔配备年轻能干的村干部并组织村干部外出考察和培训，县直部门下放百余项权力于镇和村，解决乡村公共服务的“最后一公里”问题；组织“三比三看”大赛活动激励县、镇两级干部，组织“成果大比武”活动激励村组干部，组织评选“文明十星户”激励村民等；协调县、镇、村等三级干部接访下访活动，解决信访难题，建立和谐文明乡村；吸引贵澳集团等企业参与乡村治理，实现乡村产业的可持续发展等。镇委镇政府在乡村治理共同体中承担着“负责”角色，即负责组织实施县里的乡村治理规划和政策，负责帮助解决或反映村组村民在治理中遇到的问题，担负承上启下之职责，对上负责落实规划和政策，对下帮助村组村民排忧解难。县、镇两级政府在乡村治理过程中，带着强烈的乡村治理使命感，在赋权村组村民自我治理村域公共事务、激发村组织和村干部的使命感的同时，自身致力于治理县域、镇域公共事务和县际、镇际、村际公共事务。正是这种使命感将县、镇、村等三级组织和干部紧密地联系在一起，为共同体建设奠定了坚实的政治基础。

企业既是乡村治理的重要参与主体，也是祁阳县实现农业产业化、规模化、集约化以及解决农民就业和收入问题的主要途径。祁阳县境内河流纵横，土地肥沃，资源富集，粮食、油茶、生猪等特色产业优势明显，是全国粮食生产大县和全国生猪调出大县，是“中国油茶之乡”（原国家林业局命名），还享有“有色金属之乡”的美称，较早获批湘南改革开放过渡试验区（国务院批准），获评湖南最具投资吸引力县。丰富的资源，宜人的气候，加之交通便捷，祁阳县已成为国内外的投资热土。党的十九大以来，祁阳县在落实党和国家乡村振兴战略的过程中，充分利用其资源和环境优势，吸引县内外各类企业参与到乡村治理中来，并使之成为乡村治理共同体中的重要成员。企业参与乡村治理的投资领域主要包括油茶产业、无公害生猪产业、高档优质稻产业、名特优水果产业、高淀粉红薯产业、肉鸭产业、文化旅游产业等，还有企业参与到水务管理、垃圾处理、园林绿化、乡村建筑等乡村治理项目中。这些企业有县内县外的，有独资合资的，有国有民营的。其中，有新乡贤企业家回乡投资创办的，有村组或村民集资或贷款自己创办的；有搞产业、文化、旅游一体化综合项目的，有搞单一产业或管理项目的；有在某个村庄投资置业的，有跨村甚至跨镇投资置业的；有政府出面引入的，有新乡贤或其他个人出面引入的。企业用地从数十亩到数万亩不等，通常是经过土地流转获得，村组和村民以股份分红或租金的形式获得相对固定的收入，很多村民还由于成为在地企业员工而获得工资收入，或为在地企业提供某些服务而获得报酬，真正形成了土地流转得租金、劳务务工得薪金、股份合作得股金、种植蔬菜得现金的多途径收入模式。企业虽为盈利而来，但其外部溢出效应不仅给村组和村民带来实实在在的利益，给政府创造税收和就业机会，为共同体建设奠定经济基础，而且通过村企合作、政企合作重塑现代乡村契约精神和合作文化。

村（包括村两委在内的村组和村民）在村域公共事务治理中占据中心地位，而政府在村域公共事务治理中只是占据辅助性地位，因为政府的工作重心在于治理县域公共事务和镇域公共事务。村主政辅的村域公共事务治理方式，既是祁阳县委县政府推行“村为主”工作法的初衷，也是祁阳县执行《村民委员会组织法》关于“保障农村村民实行自治，由村民依法办理自己的事情”（第一条）原则的实现方式。祁阳县委县政府从推行“村为主”工作法之始，就确立并持续强调“村域事务村级治理”的民治（即村民自治）思想，县、镇两级政府不干预村域公共事务治理，只是通过赋能授权方式帮助、支持、引导村民自治，政府作用只是体现在明确村域公共事务范围、选拔配备和培训村组干部、建设党群服务中心、提供公共财政支持、协调村际土地流转、激励企业投资建厂等方面，具体村域公共事务在政府支持下完全实行村民自治。村民自治的组织体系主要包括村两委和村四会。其中，村两委属于法定的村域政治性组织，负责为村域经济社会发展定向把舵，动员和组织村民参与村域公共事务的治理；村四会属于非法定的村域群众性组织，负责处理专项的村域社会事务。此外，有的村在村四会之外还设有肩负参谋咨询和招商引资职能的新乡贤理事会或参事会、处理邻里纠纷的村民调解会（各村在村委会或村民理事会下设人民调解员）、帮助贫困家庭或解乡亲燃眉之急的互帮互助基金会、负责村庄建设规划和房屋拆除建设的村民建房理事会等。村两委和村四会以及其他村民自治组织主要成员交叉任职，以方便信息沟通和及时解决问题。村两委在村治组织体系中处于主导地位，为避免相互扯皮，祁阳县实行村党支部书记和村委会主任一肩挑，多数村都选择年富力强的经济能人一肩挑，少数村暂由驻村干部担任第一书记作为过渡的办法。

在村民自治过程中，对重要的村域经济社会发展事项，如村庄规划、建设项目、土地流转、征拆安置、低保对象、扶贫救济、危房改造、改水改厕、控违拆违、禁毒禁赌、惠农政策、财务收支等事项，均实行“四议两公开”制度，即项目由支部提议、村两委商议、支部大会审议、村民代表会议决议，以及决议内容公开、实施结果公开。“四议两公开”制度的实施，加之村两委党员干部和其他村组成员耐心细致的说服、教育、劝导，在各个村庄都取得良好治理效果。令人印象深刻的是，“四议两公开”制度用于控违拆违项目所取得的巨大成就。2017年以来，祁阳县运用“村为主”工作法和“四议两公开”制度，对全县多年积累的数千个违建项目（违建面积达数百万平方米）进行拆除，取得了“政府不补贴且被拆户无上访”的良好治理效果。这项制度在运用于土地流转、改水改厕、征拆安置等重要民生事项方面也都取得了令人印象深刻的效果。“四议两公开”制度具有村两委主导、村民高度参与、过程和结果高度透明、“三治”结合等四大特点，当然也离不开“隐身”于后的县、镇两级政府给予的支持、帮助和引导。祁阳县“村为主”工作法，极大地调动了村两委和村民在村域公共事务治理中的主动性、积极性和责任心，彻底改变了以往“政府冲锋在前、村组跟随在后、村民裹挟前行”的传统命令式乡村治理模式，从根本上实现了村民自治制度的设计目的。

新乡贤在乡村治理中承担多种角色，具有多样性作用，这是由新乡贤从事多样性职业决定的。总的来说，新乡贤凭借其开阔的视野、多样的信息和知识、丰富的经验和技能、广博的社会资源，甚至雄厚的财力回报家乡，对家乡承担着咨询和帮助的角色，同时借助于信息沟通优势将政府、企业与村庄联结在一起，在引资办厂、获得捐助、争取政策扶持、建立互信合作等方面承担特定角色，起到类似于古代“中国士绅在城乡间的桥梁作用”^[29]。

总之，祁阳县在推行“村为主”工作法的同时，自然地建构了一种新型乡村治理共同体，即以“村为中心”，政府、企业、新乡贤参与的乡村治理共同体（见图1）。

图1 “村为中心”的乡村治理共同体示意图

如图1所示，村处于乡村治理共同体的中心，它由村组和村民共同组成，类似于传统村落共同体，村域公共事务以村民自治方式进行治理，同时通过寻求政府的支持、寻找企业的合作、寻回新乡贤的乡情等方式“助攻”自我治理，以便大幅提升村民自治的效果。政府在乡村治理共同体中处于支持性地位，它由县委县政府、县直部门、镇委镇政府共同组成，其主要作用是综合运用政府的政治、行政、财政等公共资源赋能授权于村，使村强大起来，支持、帮助、引导村组和村民通过自治方式治理村域公共事务，政府在村域公共事务治理中真正做到统揽不包揽、指导不主导，将主要精力放在协调村域与非村域两类公共事务的治理上，并综合运用财政、税收、土地、人力等方面的优惠政策激励企业通过投资置业方式参与到乡村治理中来，通过良好的信息交流与沟通，鼓励新乡贤参与到乡村治理中来。企业在乡村治理共同体中处于合作地位，参与乡村治理的企业包括县域内外的各类市场主体，它们在政府投资优惠政策的激励下或在与新乡贤有效信息交流中，按照市场原则投资于农业产业或乡村治理项目，与村形成一种长期稳定的合作关系，在追求利润的同时，给政府贡献税收，给村民带来土地流转收益，为村民创造各种各样的就业机会。新乡贤在乡村治理共同体中处于咨询地位，这是由离土乡村贤达人士构成的群体，有工作于党政机关的，有供职于企事业单位的，有独立创业经商的，甚至有活跃于国际舞台上的，其中不乏党政机关或企事业单位的领导干部和专业技术人员，他们不仅拥有各种各样的政治、经济、社会资源和信息，而且还有广阔的视野、丰富的管理经验或专业技术，此外还有浓浓的乡情，正是这种浓厚的乡情和村民对其乡情的呼唤，使得他们产生了凭借自己广阔的视野和丰富的经验、利用自己的资源和信息回报家乡的想法和行动。除了经商者直接回乡投资创办企业以外，更多的新乡贤是利用自己的经验、掌握的各种资源和信息为家乡治理出谋划策，提供智力支持，新乡贤也由此获得一种自我价值实现的成就感和满足感。很明显，“村为中心”的乡村治理共同体契合于党和国家的乡村振兴战略，是国家治理体系和治理能力现代化在基层的表现方式。

五、结论与讨论

祁阳县在实施党和国家乡村振兴战略中推行的“村为主”工作法自然地建构了一种“村为中心”的乡村治理共同体。从参与主体看，共同体由村、政府、企业、新乡贤等构成，他们通过不同纽带联结在一起，村在村域公共事务治理中处于中心地位。从形成机制看，共同体是县委县政府的政治力量、村庄的自治力量、企业的市场力量、新乡贤的乡情力量等“合力”作用的结果。其中，县委县政府的政治推动力具有基础性作用。从运行机制看，共同体的核心运行机制是村域公共事务的村民自治，政府通过赋能授权方式从政治、行政和财政等方面支持村民自治，企业通过投资置业方式从产业、经济和就业等方面促进村民自治，新乡贤通过参谋咨询方式从信息、智囊和乡情等方面维护村民自治。从治理效果看，共同体在乡村政治建设、经济发展、社会治理、文化促进、生态保护等方面都取得良好的治理效果。政治建设成效主要表现在村两委建设得以加强，村党组织在村域公共事务治理中起到政治引领作用，村委会在村域公共事务治理中起到组织村民参与的作用；经济发展成效主要表现在通过土地流转方式发展农业产业和农村经济，增加村民可支配收入和提高村民福利；社会治理成效主要在通过县、镇、村等三级领导信访联动和村调解委员会两项制度大幅减少了政民、企民和村民之间的冲突和矛盾；文化促进成效主要表现在传统村落文化保护和乡村文明建设两个方面，通过共同体各方努力特别是政府财政支持使得古老民居、宗族祠堂、传统戏剧等传统村落文化得以保护，通过道德评议会、红白理事会、禁毒禁赌会等村民组织落实村规民约和政府组织“十星文明户”评选活动大幅提升了乡村文明道德水平；生态保护成效主要表现在通过制定和落实乡村规划，建设乡村小微游园、小微湿地、小微公园等，推广有机农业产业，以及开展美丽村庄示范村和环境优美示范村活动，还给村民碧水蓝天的宜居生态环境。

建构“村为中心”乡村治理共同体的祁阳实践给我们带来诸多启示。首先，祁阳实践很好地诠释了中国共产党“以人民为中心”的执政理念。只有心里装着老百姓，心里装着农业发展、农村振兴、农民疾苦的大事情，践行习近平新时代中国特色社会主义思想的政府，才会秉持“以人民为中心”的执政理念，负责任地履行乡村振兴职责。祁阳县委县政府每年从紧张的财政资金中拿出数亿元用于解决乡村问题，用在解决农民困难上，并通过创新“村为主”工作法赋能授权村组村民，真正推动村民自治，用实际行动诠释了中国共产党“以人民为中心”的执政理念。其次，祁阳实践表明中国人民致力于开拓出一条与新时代发展相契合的具有中国特色的乡村善治之路。乡村治理既是国家治理的基础，也是国家治理的末梢，如何更好地治理乡村也是中国共产党人长期思考的问题。新中国成立后创设的人民公社制度以及改革开放以来创设的村民自治制度，都是在尝试寻找乡村治理的有效途径。祁阳“村为主”工作法开拓出一条乡村治理新路，由此建构的乡村治理共同体不同于传统村落共同体，在其中心，是被赋予新内容、新权能、新结构、新机制、新动能的村组，并由其凝聚全体村民的力量自主运行。县、镇两级政府也是这个共同体的有机组成部分，但它们改变了自己以往的中心地位，在村域公共事务治理中，有意识地“隐身”，只是在一旁默默地给村中心以支持、帮助和引导，同时引导企业和新乡贤参与乡村治理，彻底改变了以往“县里热、镇上忙、村中凉”的乡村治理现象。再次，祁阳实践表明中国共产党的群众路线在新时代的乡村治理中仍然具有强大的生命力。人民群众中蕴藏着巨大能量和活力，但往往受制于外在环境，其能力和活力无法得到有效释放，一旦外在环境的制约或约束解除，这些能量和活力就能够迸发出来，这是由改革开放实践一再证实的规律。改革不只是停留于口头、停留于高层、停留于政策，而是应该在实践中、在基层中、在群众中。祁阳县正是通过乡村治理方法的创新，重新确立村组和村民的主体性，极大地激发了他们的积极性和主动性，他们自我组织起来协助政府控违拆违、自我组织起来协助政府征用土地、自我组织起来制定村庄规划和村规民约、自我组织起来处理邻里纠纷、自我组织起来禁毒禁赌，等等，这些活动传统上多由政府直接行为或强制村组和村民进行，现在则是村组和村民自愿进行，这样解放了政府，满意了村民，这正是建构“村为中心”的乡村治理共同体的真正目的所在。总之，乡村治理的祁阳实践，上符合国家治理体系和治理能力现代化的要求，下顺应广大村组和村民的村情民意。

“村为中心”乡村治理共同体的祁阳实践，仍存在某些值得讨论的问题，如共同体边界、政府在共同体中的地位、共同体的可持续发展等。

关于共同体边界问题。如前所述，相比传统村落共同体的封闭边界，当代乡村治理共同体的边界呈现开放性。从封闭到开放，究其原因，主要在于国家现代化建设带来的村域公共事务的多样化和复杂化，传统村落共同体的单一主体无法承担当代乡村治理重任，多元主体的合作共治成为必然选择。在这种背景下，政府在使命的驱使下、企业在市场的激励下、新乡贤在乡情的召唤下，与村庄一起承担起乡村治理责任，“村为中心”的乡村治理共同体应运而生。共同体的开放性特征，主要表现在参与治理主体的进退场自由和参与治理方式的自由选择两个方面。前者如企业根据市场供求关系选择进退场、社会组织（包括国际组织）根据乡村社会需求选择进退场、政府部门根据社会政策选择进退场等；后者如企业可以以投资、捐助等方式参与治理，社会组织可以以志愿活动、捐助等方式参与治理，政府可以以政策支持、财政投入、村民培训等方式参与治理等，新乡贤可以以村务咨询、牵线搭桥等方式参与治理。换句话说，共同体边界呈现极强的“弹性”。或许有学者认为，正因为如此，它很难称得上共同体。笔者认为，这些参与主体是在党和国家乡村振兴战略的背景下，为满足各自诉求而不断地沟通交流并采取一体化行动、共同为实现乡村善治目标而联结在一起，客观上共同建构了具有开放性特征的乡村治理共同体。正如费孝通先生指出微型社会学“在空间坐标上它难以全面反映和该社区有密切联系的外来辐射”^[29]那样，具有封闭性特征的传统村落共同体同样难以全面反映当代中国乡村治理的结构与过程。

关于政府在共同体中的地位问题。“村为主”工作法是祁阳县委县政府落实党和国家乡村振兴战略的一种创新举措，或许有学者会因此认为，乡村治理的祁阳实践建构的并非“村为中心”而是“县为中心”的乡村治理共同体；或许还有学者认为，中国传统村落共同体的“外面”也有政府和企业等，按照本文逻辑，传统村落共同体不也是“村为中心”的共同体吗，是不是“旧瓶装新酒”，非也！本文观察和分析的是村域而非县域公共事务治理结构与过程，祁阳推行的“村为主”工作法也正是为了解决村域公共事务治理难题而创新的。祁阳县委县政府尝试通过“激活”或“唤醒”村民自治，即真正赋予村民自治权，实现村域公共事务的村民自我治理，让政府从庞杂的村域公共事务治理中解放出来，真正承担起县域或镇域公共事务以及县际、镇际或村际公共事务的治理责任。因此笔者认为，祁阳实践建构的是“村为中心”的乡村治理共同体，同时就调查获得的材料和信息来看，也不能够得出祁阳存在“县为中心”的乡村治理共同体的结论。此外，无论任何时代，的确在村庄之外都有政府、企业、离土乡村贤达人士等，但不同时代的村庄与它们之间关系的疏密程度却大相径庭。当代政府相较传统政府在职能上大幅扩张，致使当代村域公共事务也随之扩张，诸如义务教育、医疗卫生、社会保障、土地流转、农业产业、征拆安置、危房改造、自来水供给、厕所革命等都属于当代而非传统的村域公共事务治理范围，而这些当代村域公共事务将村庄与政府、企业、新乡贤等紧密地联系在一起，既有很多村域公共事务属于多方共治事务，也有很多村域公共事务镶嵌于县域或镇域、村际或镇际公共事务中，倘若没有后者的参与，这些村域公共事务就无法得到有效治理。因此，具有多元主体特征的“村为中心”的乡村治理共同体概念准确地揭示了当代乡村治理结构与过程，而具有单一主体特征的传统村落共同体概念却无法胜任这项任务。

关于共同体的可持续发展问题。共同体是人们休戚与共的集合体，他们由于利益、精神、使命、合作、乡情、文化、命运、爱好或其他因素结合在一起，一旦这些联结因素不复存在，共同体就会面临解体的风险，这就是共同体持续发展问题。“村为中心”的乡村治理共同体究竟是利益共同体、使命共同体抑或合作共同体、乡情共同体等？似乎都不是！但上述联结因素似乎又都在其中，故称之为“治理共同体”更合适，村庄、政府、企业、新乡贤都是为了乡村治理的目的结合在一起的。村组村民为了自身福利的最大化参与其中，政府受其使命感驱使参与其中，企业受市场驱动或受善心驱使参与其中，新乡贤在乡情的驱使下参与其中。由此可见，乡村治理共同体的联结因素呈现多样性。就祁阳实践而言，在乡村治理共同体的多样联结因素中，政府使命感或责任感最为重要，它在很大程度上决定着乡村治理共同体的稳定性和持久性。一是因为“村为中心”的乡村治理共同体是在县委县政府推行“村为主”工作法（县委县政府乡村治理使命感的体现）的过程中自然建构起来的；二是因为村民自治、企业投入、新乡贤参与或多或少都受到政府使命感或责任感的影响，特别是村民自治，若没有政府的赋能授权和支持，就会被大幅弱化甚至瓦解。如果政府使命感或责任感缺失，“村为中心”的乡村治理共同体就失去了现实构建基础。具有使命感的政府“在场”^[23]，是“村为中心”乡村治理共同体得以稳定和持久发展的必要条件，是由过去的弱村庄共同体[20]走向强治理共同体的必要条件。如果政府“离场”或虽“在场”但缺少使命感，“村为中心”的乡村治理共同体就会难以为继，治理效果也会大打折扣。“村为主”工作法是祁阳县委县政府乡村治理行动的核心内容，由此建构起来的“村为中心”的乡村治理共同体能否实现可持续发展，在很大程度上取决于县委县政府乡村治理使命感的坚定性和持久性。当然，村组干部的治理能力、村民参与治理的积极性、新乡贤参与治理的愿望、参与治理者之间的互信程度等因素，也在一定程度上对共同体可持续发展产生着影响。

“村为中心”乡村治理共同体的祁阳实践契合于党和国家乡村振兴战略，是国家治理体系和治理能力现代化在基层的表现方式。如果说四十年前分田到户的农村改革建构了“户为中心”的农村经济发展模式，极大地解放了生产力，促进了个人自由，那么我们期待“村为中心”的乡村治理共同体能够成为未来中国乡村治理的一种可选模式，再次解放生产力，促进个人全面发展。正如马克思所言：“只有在共同体中，个人才能获得全面发展其才能的手段，也就是说，只有在共同体中才可能有个人自由。”^[18]570

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注释：

①学术界关于中国传统村落共同体存在肯定论、否定论和超越二元论。国内学者大多倾向于将中国传统村落看成守望相助、紧密团结的村落共同体，宗教、神明信仰、水利、防卫和治安、生产生活互助、村中公共事业被看成中国传统村落共同体的联结基础。参见蔡磊：《中国传统村落共同体研究》，载于《学术界》2016年第7期。

②2019年12月，笔者随《人民论坛》杂志社赴祁阳县调研乡村振兴和乡村治理工作情况，文中相关资料、数据等都源于调研中获取的一手资料，文中数据如无说明，均截至2019年11月底。

③中共祁阳县委文件：《祁阳县关于深入推行“县统筹、镇负责、村为主”工作机制的实施方案》（祁发[2019]10号）。中共湖南省委“深改办”向全省推介祁阳“村为主”乡村治理工作经验，“村为主”工作法获评为湖南省永州市十大改革创新案例。

④“五项制度”是指村干部岗位承诺制度、村干部坐班和周例会制度、党员积分管理制度、为民服务全程代理制度、四议两公开制度。

⑤“四扶四建”是指扶志气建扶贫讲堂、扶技能建培训中心、扶产业建扶贫基地、扶队伍建战斗堡垒。祁阳县的“四扶四建”于2019年6月入选中宣部、国务院扶贫办的全国扶贫典型案例，国务院扶贫办认为祁阳县走出了一条非贫困县脱贫攻坚新路子。

⑥“十星文明户”中的“十星”是指爱党爱国星、遵规守法星、致富脱贫星、生态环保星、诚实守信星、移风易俗星、团结友善星、尊师重教星、孝老敬贤星、健康快乐星。“十星文明户”评选活动是祁阳县推动乡村文明建设而采取的重要举措。县财政每年拿出2，000万元资金用于奖励“十星文明户”，获得“十星文明户”荣誉的家庭还在小额贷款、子女上学、就医体检、公益岗位等11个方面享受优先、优惠政策。

⑦“一约四会”是指村规民约和村民理事会、道德评议会、红白理事会、禁毒禁赌会，其中有的村在红白理事会下设有红白喜事劝导队。这也是祁阳县推进乡村文明建设而采取的重要举措，是“村为主”工作法在乡村文明建设中的具体化。

⑧“四议两公开”是指村里重要的经济社会发展项目由支部提议、村支两委商议、支部大会审议、村民代表会议决议，并且将决议内容公开、实施结果公开。这是“村为主”工作法在乡村民主管理方面的具体化。

⑨“三比三看”是指比作风、比特色、比成效和看项目、看变化、看民生。

⑩举例来说，截至2019年10月底，祁阳县已将一直由县直部门管理的农技站、农机站、林业站、水利站、畜牧水产站、动物防疫站、规划站、卫计办、文化站、企业服务站、安监站、房产所等11个事业站所，连同943个编制人员一同下划到乡镇，其人、财、物、事等均由乡镇管理。再如，祁阳县将传统上由县里统一使用的征地拆迁工作经费按比例直接拨付至镇政府和村，实行工作经费包干制度，村经费由村征拆安置工作班子决定使用，这是“村为主”工作法在征地拆迁工作中的具体体现。

⑪“一拆”是指拆危，“二改”是指改水改厕，“三种”是指种树、种花和种果，“四清洁”是指家园清洁、水源清洁、田园清洁和能源清洁。这既是祁阳县为改善乡村人居环境而采取的四种行动措施，也是“村为主”工作法在人居环境治理方面的具体行动。

⑫祁阳县投入2.86亿元资金，为各个村庄建设了具有综合性功能的村党群服务中心，实现村级活动场所全覆盖。每个村党群服务中心建设面积达数百平方米，按要求统一设置包括调解室、卫生室、辅警室、便民服务中心、村民活动广场等在内的“十室两中心一广场”，标识标牌统一制作，成为集支部活动、村民议事、政务服务、社区管理、文体娱乐等功能于一体的公共场所。祁阳县以村党群服务中心为物理载体，建设网格化综合管理和服务平台，与县直部门及乡镇联网办公，实现信息共享，由此将县、镇、村紧密联系在一起，县、镇依此平台下沉服务事项和下放管理权力，村依此平台服务村民和上下沟通，真正做到了让基层有条件办事，让农民办事不出村，在解决公共服务“最后一公里”问题的同时，解决乡村治理过程中沟通不畅问题。

⑬“四重攻坚”是指解决重点领域、重点群体、重点问题、重点人员（四重）信访矛盾的攻坚活动。

⑭“信访三无”是指无到省级以上集体访、无进京非访和进京越级重复访、无极端恶性事件。

⑮此处的空间是一个关系性概念，用于体现事物之间的联结方式。

⑯本案例未发现有社会组织参与乡村治理，但“村为中心”的乡村治理共同体的开放性说明社会组织完全可以成为乡村治理共同体的有机组成部分。