作者：王立剑 代秀亮 责任编辑：陈静雯 信息来源：《农业经济问题》2020 年第 2 期 发布时间：2020-03-10 浏览次数： 13751次
【摘 要】新中国成立以来，得益于我国综合国力的快速提升和中国特色社会主义的制度优势，我国农村社会保障事业取得了巨大成就，但仍存在社会保障制度城乡不均衡发展等重要问题。本文依据多源流模型和公共产品理论构建了我国农村社会保障制度演进的分析框架进行分析表明，我国农村社会保障制度演进大概经历了制度萌芽与停滞、恢复与探索、改革与发展、完善和提高四个阶段，人民日益增长的美好生活需要、党和国家“以人民为中心”的发展理念、政策试点与政策研究、经济体制改革与综合国力提升共同构成了农村社会保障制度演进的动力机制。针对农村社会保障制度演进面临的重要挑战，提出了加强农村社会保障治理体系现代化建设等未来展望。
【关键词】新中国70年；农村社会保障制度；演进逻辑；动力机制；未来展望
一、引言
从世界范围内的社会保障制度发展经验来看，社会保障制度体系的完善和保障水平的提升具有为国家体制改革和社会发展创造稳定的社会环境、促进用工制度和劳动力市场变革、提升居民的消费能力和促进经济增长等重要功能（郑功成，2018）。新中国建立70年来我国的经济社会发展取得了世界瞩目的巨大成就，彰显了具有中国特色的社会主义制度优势。与此同时，我国建立了世界上覆盖人数最大、政府支出规模最大的社会保障制度体系，尤其是农村社会保障制度体系的建立、发展和完善更加体现了我国对社会保障制度的高度重视和发展决心。
目前新农保、新型农村合作医疗和农村社会救助等制度等已经成为惠及广大农村居民的重大民生工程，截至2018年末全国参加城乡居民基本养老保险的人数为52392万人，参加基本医疗保险的人数为134452万人，2018年共有3520万人享受农村居民最低生活保障制度，455万人享受农村特困人员救助供养①。然而从制度完善的角度来看，受城乡二元结构的影响，我国农村地区的社会保障制度建设长期落后于城镇地区，我国农村社会保障制度还面临内容体系缺失、结构体系碎片化、层次体系不均衡等问题（丁建定等，2017），新时期，在乡村振兴、区域协调发展的战略背景下，面对我国社会老龄化进程不断加快等严峻形势，加快我国农村地区社会保障事业战略性、前瞻性、系统性发展是全面建成小康社会的必然要求（陆杰华，2018），准确把握农村社会保障制度的发展逻辑和政策演进的动力机制对于促进制度发展完善意义重大。
近年来，学者们对于我国农村社会保障制度的制度变迁和发展路径进行了大量的研究，主要包括三方面内容。第一，对农村社会保障制度的发展历程和取得的成就进行了总结与评价。王军（2010）多视角、全方位地总结了党的十六大以来我国农村社会保障制度建设取得的成就，曹永红等（2016）从内容体系、结构体系和层次体系三个维度对改革开放以来农村养老保障制度的变迁进行了梳理和评估，杨斌等（2014）在此框架下对农村整体的社会保障制度的发展进行了总结和评价，施巍巍等（2014）在多元福利主义的视角下以国家角色定位的变化为线索梳理了我国养老服务政策的演变。第二，对制度发展动力机制进行了探索。黄清峰等（2014）构建了“路径依赖、突破到路径创造”的解释框架，认为我国农村社会保障制度的内在动力是在经济社会发展和城乡二元结构演化背景下的土地保障模式从依赖到突破的过程。蒋军成（2017）认为农村地区生产力和生产关系的发展变化是农村养老保障政策演进的根本动力。第三，对我国农村社会保障制度的未来发展进行了展望。丁建定等（2017）提出了“共享发展”理念下我国农村养老保障制度体系的完善路径，徐瑞仙（2018）从国家治理体系现代化的角度分析了我国农村社会保障制度改革的可能方向。这些研究对于完善我国农村社会保障制度都具有重要意义。但还存在一些不足，以往研究多以某一个社会保障内容为分析单位，缺乏对我国农村社会保障制度发展的整体把握，缺乏对建国以来我国农村社会保障制度演进的系统性思考，对农村社会保障制度演进规律与逻辑的探索还有待深入。
70年来我国农村社会保障制度经历了曲折前行到快速发展的过程，既受到宏观背景下城乡结构和经济发展水平的影响，又有公共服务需求与供给视角下制度发展的特殊性和独立性。基于此，本文从政策演进动力机制和公共产品提供的角度构建我国农村社会保障制度演进的分析框架，探索我国农村社会保障制度的变革历程和演进逻辑，分析制度完善提高面临的挑战，从而提出制度发展的未来展望，对新时代我国农村社会保障制度的发展完善提供参考。
二、我国农村保障制度演进的分析框架
（一）我国农村社会保障制度的公共产品属性分析
公共产品理论在推动公共管理理论发展和指导政府行政体制改革等方面都发挥了重要作用。受不同时期、不同国家政治、经济等多重因素的影响，公共产品的定义没有一个确切的概念，但从本质上讲公共产品是满足社会共同需要的产物，我国目前实行的人民代表大会制度等国家制度可以理解成为准确反映和满足社会对公共产品的共同需要的制度设计（秦颖，2006）。社会保障制度从创立时起就以保障人民基本的物质需要为目的，现阶段农村社会保障制度的经济功能、社会功能和政治功能共同决定了农村社会保障制度的公共产品属性，农村社会保障制度具有非排他性、非竞争性和不可分割性特征。国家“十一五”规划中首次提出公共服务均等化原则，《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》中明确提出“推进基本公共服务均等化，是全面建成小康社会的应有之义，对于促进社会公平正义……都具有十分重要的意义”，推进城乡社会保障制度均衡发展是基本公共服务均等化的重要内容。新中国成立以来我国经历了从计划经济到社会主义市场经济的发展过程，政府、市场和社会在公共产品提供中的角色也发生了重要变化（施巍巍等，2014），虽然公共产品和公共服务的提供具有多样化的方式，但由于我国农村地区长时期经济相对落后、市场化程度不发达、社会组织发展缓慢等原因，长期以来我国政府承担了农村社会保障制度发展的主要责任。
（二）多源流理论分析我国农村社会保障制度演进逻辑的适用性
对政策演进的动力机制分析一直是公共管理学界研究的热点，其致力于探讨政策或制度的演进为什么会发生。目前学术界已经形成了几种成熟的关于政策变迁动力分析的理论，在众多理论中多源流理论是比较适合分析我国农村社会保障制度演进逻辑的理论基础和分析工具。多源流理论最早出现在美国著名公共政策学家金登（Kingdon）的《议程、备选方案与公共政策》一书中，该理论认为政策变迁有赖于问题源流、政策源流和政治源流的交汇和有机结合，共同构成政策变迁的动力模式（柏必成，2010；krill等，2011）。问题源流包括各种有待解决的公共问题，政策源流包含各种可能的政策建议、政策方案，而政治源流主要指意识形态层面的利益集团、公众舆论以及政府的政治主张。虽然多源流理论的产生发展受到西方文化土壤和政治制度的影响，但用其解释我国公共政策过程具有一定的适用性（Bi，2007；Zhang，2017）。
用多源流理论分析我国农村社会保障制度的变迁时，问题源流主要指不同时期农村居民对社会保障的重大需求。新中国成立之初，受战争和自然灾害的影响，我国的综合国力非常弱，我国是世界上贫困人口最多的国家，到1978年农村居民贫困发生率仍高达97.5%，农村贫困人口规模7.7亿人，长时间内农村贫困人口的温饱问题成为最根本的物质需要。到党的十六大召开时期，我国的经济发展水平已经有了质的飞跃，人民生活总体上达到了小康水平，随着新型城镇化的快速发展和人口老龄化的加快，农村养老面临“老龄化、少子化、空巢化”等家庭保障功能弱化的挑战（赵强社，2016），因此农村居民的基本物质文化需要上升为通过解决养老、医疗等问题来改善生活水平的需要，社会保障制度的发展成为建设社会主义和谐社会的重要内容。十九大报告指出我国不久将建成全面小康社会，人民在“民主、法治、公平、正义、安全、环境”等方面的要求日益增长，成为新时代人民美好生活的更高层次的需要，不仅要求社会保障项目、水平要有相应的调整，更赋予了社会保障以价值追求，社会保障制度的发展成为促进社会公平正义、形成有效社会治理、是人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续的基本制度之一。
政策源流包括制度发展过程中的政策试点和各类政策研究，从农村社会保障制度的发展历程来看，农村最低生活保障制度的发展最初是从全国大范围的试点工作开始的，新农保和新农合制度的发展完善都坚持了先行试点、然后总结经验再向全国推广的发展思路。同时，长期以来我国政府在进行农村社会保障制度建设的过程中注重发挥学者们的智库作用，以中国社会保障学会为代表的学术团体和个人长期以来以社会保障理论发展和政策创新为研究对象，对农村社会保障制度模式、价值理念、发展路径等进行了大量且充分的研究，为政策创新、发展和完善提供了科学的理论依据。
政治源流则主要指党的执政理念、国家整体战略目标的变化以及政府职能的转变（陈振明等，2007）。早在解放战争时期，中国共产党就重视解放区的社会救助工作，为新中国的社会保障制度建立积累了丰富经验（王利军，2011）。新中国成立后，党和政府积极主动应对农村居民生产生活中存在的贫困等重大现实问题，把发展和改善农村居民的生活水平作为国家发展战略规划的重要内容，坚持以人民为中心，坚持在发展中保障和改善民生，对社会保障制度的认识不断加深，十六大之后，党和政府逐渐认识到我国的发展已经进入到需要加强社会建设才能再造经济和构建和谐社会的新时代，因此在推动社会和民生建设的同时，关于公共服务、民众满意度等指标逐渐出现在行政考核体系中（孙立平，2009）。同时由于中国特色社会主义的制度优势，政治源流和问题源流对政策源流的产生也有一定的促进作用，政策发展的不同阶段，多源流对政策演进的动力作用也有所不同。
基于以上对农村社会保障公共产品属性的分析和多源流理论对我国农村社会保障制度演进动力机制解释的适用性分析，构建我国农村社会保障制度演进的分析框架如图1所示。
图1 我国农村社会保障制度演进的分析框架
三、70年我国农村社会保障制度的变革历程与演进逻辑
现代社会保障制度是指国家或社会依法建立的、具有经济福利性的、社会化的国民生活保障系统的统称，包括法定的社会救助、社会保险、社会福利、社会优抚系统和非法定的各种补充保障措施（郑功成，2014）。现阶段我国农村社会保障制度的内容体系主要包括社会保险、社会救助和社会福利（丁建定等，2017）。将农村社会保障制度的发展置于我国经济、政治和社会变革的整体进程中，可以发现我国农村社会保障制度经历了从无到有、从试点先行、单项发展到顶层设计、统筹推进，从聚焦于解决农村温饱问题到共享发展、促进社会公平和服务于社会发展的转变过程（郑功成，2018；丁建定，2018）。新中国成立后到改革开发前我国大概经历了社会主义改造、社会主义探索和“文化大革命”三个阶段，这一时期我国农村社会保障制度发展缓慢，处于制度萌芽阶段，改革开放后随着经济、社会的变革步入快速发展阶段，其大致经历了图2所示的四个发展阶段。
图2 我国农村社会保障制度变革的主要历程
（一）国民经济恢复发展背景下的制度萌芽阶段（1949—1978年）
中华人民共和国成立标志着中国进入一个新的历史发展阶段，保障人民群众的基本生活、探索一套与社会主义发展道路相应的社会保障制度是社会主义原则需要。面对经济崩溃、人民生活极度贫困的新局面，国民经济恢复和发展成为新生的人民政权建立和巩固的重要目标。1949年农村人口占全国人口的89.4%，农业国家的社会结构现实②，使保障农村居民的生活安全成为社会发展的重要任务。伴随着农村经济体制的发展由农村个体经济到计划经济的转变，农村社会保障经历了由家庭保障到集体保障的发展过程。
从新中国成立到1956年底农业社会主义改造完成这一阶段，我国农村施行的是以小农土地所有制为基础的个体经济。由于国家经济实力薄弱、国家发展的重点任务是加快工业发展，农村人口的社会保障处于以农业生产为主要来源的土地保障和家庭保障阶段，政府发挥的作用主要体现在救灾救济方面，还没有建立正式的、制度化的社会保障制度。1956年底我国社会主义改造基本完成，标志着农村经济走向集体经济的发展道路，农民的生产活动由人民公社集体安排，并依据劳动成果参与生活需要的分配，因此老年人的生活来源主要依赖于集体保障。20世纪50年代初期我国在城市地区逐步建立了国家机关事业单位公费医疗制度和企业劳保医疗制度，由于经济条件限制，农村地区只能在集体经济的支持下发展农村合作医疗，在农业合作化高潮时期，部分地方已经开始探索基于社员合作的合作医疗制度，1959年《关于人民公社卫生工作几个问题的意见》指出，“关于人民公社的医疗制度，目前主要有两种形式，一种是谁看病谁出钱，一种是实行人民公社社员集体保健医疗制度”。此后合作医疗在各地快速发展，农村的卫生设施和经济支持都依赖于集体经济，虽然在当时的经济条件下医疗保障的水平是比较低的，但对于保障贫困居民的健康起到了重要作用。
1956年第一次全国人民代表大会审议通过的《高级农业生产合作社示范章程》规定，对农村无劳动能力的社员的吃、穿、住、烧、葬都由合作社保障，奠定了我国农村五保供养制度的基础。1958年全国有五保户423万户、519万人（黄佳豪，2009），社会救助也主要依赖于集体经济。
虽然从新中国成立到改革开发前这一阶段我国农村社会保障的发展水平是较低的，但它实现了重大的历史突破，确定了以人民为中心的社会保障制度发展目标。它是与当时国家的经济发展需求相适应的，建立在合作社制度基础上的集体保障是其最主要的特点，虽然“文化大革命”对我国农村社会保障制度的发展造成了重大影响，但具有中国特色的农村社会保障制度体系萌芽已经形成。
（二）我国农村经济体制变革引起的制度恢复与探索阶段（1978—2002年）
1978年农村居民贫困发生率为97.5%，农村贫困人口规模7.7亿人，但由于国家财力所限，只能把有限的财力用于重点保障城镇公有制经济单位职工基本福利（王延中等，2018）。十一届三中全会的召开标志着我国进入改革开放新时期，从此党和国家的工作重心逐渐转移到经济建设上来，为了解放和发展农村生产力，改革开放后我国农村地区实行了家庭联产承包责任制，一方面极大地推动了农村的生产积极性，另一方面也使农村社会保障失去了计划经济时期集体经济的制度基础，使得1979年恢复的《农村合作医疗章程（实行草案）》也逐步走向衰退，集体保障功能衰落，恢复并积极探索新的农村社会保障制度成为当务之急。
十一届四中全会通过的《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》明确指出，“随着集体经济的发展，要逐步办好集体福利事业，使老弱、孤寡、残疾社员、残废军人和烈军属的生活得到更好的保障，”这是改革开放后关于我国农村社会保障发展的最早政策。1986年10月，民政部和有关部委召开的“全国农村基本生活保障工作座谈会”决定在经济条件允许的地区发展农村养老保险，1989—1991年民政部开始农村社会养老保险试点工作，1992年制定了《县级农村养老保险基本方案（实行）》，明确了坚持资金个人缴纳为主、集体补助和国家扶持为辅的筹资模式，坚持社会养老保险和家庭养老相结合，成为我国农村社会养老保险的开端。由于农村合作医疗制度的衰落，大量农民失去健康保障，1996年国务院组织召开的第一次全国卫生工作会议强调，“坚持把全国医疗卫生工作的重点放在农村，农村合作医疗制度是我国农民自己创造出来的行之有效的办法”③，1997年国务院发布了《关于卫生改革与发展的决定》，我国开始恢复与重建合作医疗制度，但由于该阶段农村整体经济发展水平落后和政府对农村医疗卫生投入不足，农村居民的合作医疗参保率较低。
改革开放前已经建立了针对农村地区灾害和贫困问题的救助制度，改革开放后社会救助得到较大发展，表现为五保供养制度和最低生活保障制度的探索和试点。经过近10年的发展，1994年国务院颁布了《农村五保供养工作条例》，明确指出五保供养是农村的集体福利事业，农村集体经济组织负责提供五保供养所需的经费和实物，标志着我国农村五保供养走上制度化发展道路。1996年民政部发布的《关于加强农村社会保障体系建设的意见》和《农村社会保障体系建设指导方案》，指出了农村最低生活保障制度在农村社会保障体系中的重要地位，资源来源主要是乡镇统筹。在这两个文件的指导下我国开始了农村最低生活保障制度的大范围试点工作。
虽然改革开发初期我国发展的重心仍然在城市，农村社会保障制度的发展仍有很强的被动性和问题导向，仍然依赖于集体保障，但具有以下重大进步：一是随着综合国力和人民生活水平的提高，农村社会保障中的个人和国家责任逐渐凸显；二是社会保障的互助共济性特点更加明显，社会保障的统筹水平逐渐提高；三是一系列关于农村社会保障制度发展的制度、政策快速建立，使我国农村社会保障事业走上制度化发展道路。
（三）我国社会建设目标推动的农村社会保障制度改革与发展阶段（2002—2012年）
进入新世纪以来，我国老龄化社会进入了快速发展时期，2000年年底，我国60岁及以上老人占总人口的比例为10.33%，65岁及以上老年人比例达到7%④。在城镇化速度加快等背景下，农村劳动力的外出流动逐渐加快，农村养老面临“老龄化”、“空巢化”和“少子化”诸多挑战，农民工的社会保障问题日益凸显。同时，由于改革开放以来国家将发展重点放在城市，导致农村居民在教育、养老、医疗等社会保障方面与城市存在较大差距，严重制约了农民和农村的发展。党的十六大报告提出全面贯彻“三个代表”重要思想，提出将健全社会保障体系作为全面建设小康的重要任务和目标，强调“建立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系，是社会稳定和国家长治久安的重要保证”，社会保障逐步成为一项独立的社会事业。党的十七大报告提出要深入贯彻“科学发展观”，强调积极构建社会主义和谐社会，第一次将社会建设放在与经济建设、政治建设和文化建设全面推进的重要位置，提出“必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活”。
2006年《劳动和社会保障事业发展“十一五”规划纲要》提出，要“按照城乡统筹发展的要求，探索建立与农村经济发展水平相适应、与其他保障措施相配套的农村社会养老保险制度；基本建立新型农村合作医疗制度”⑤。同年，劳动和社会保障部在全国范围内选取了8个县进行新型农村养老保险的试点工作，全国范围内出现了青岛模式、东莞模式、北京模式、四川通江模式以及陕西宝鸡模式等新型养老保险的代表性模式，2009年9月国务院在总结新农保试点工作经验的基础上，最终采用了类似于宝鸡模式的“基础养老金 个人账户制”的模式，颁布了《国务院关于开展新型农村社会养老保险制度试点的指导意见》。新农保的基本原则是“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”，采取个人缴费、集体补助和政府补贴相结合的筹资模式，采取社会统筹与个人账户相结合的支付方式，到2012年底我国参加新农保的人数达到4.6亿人⑥。2003年在国务院下发的《关于进一步加强农村卫生工作的决定》的指导下，卫生部、财政部和农业部联合下发了《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》，要求建立政府组织领导、农民自愿参加、政府集体个人共同筹资、以大病统筹为主要内容的新型农村合作医疗制度，并强调要按照先行试点、取得经验后逐步推开的思路进行制度建设。到2012年底我国农村合作医疗制度的参合人数达8.05亿人，参合率达到98.3%⑦。
同时农村社会救助制度有了较快发展。第一，建立了农村医疗救助制度，2003年民政部、卫生部和财政部联合下发了《关于实施农村医疗救助的意见》，通过政府拨款和社会捐助对农村贫困居民实施医疗救助。第二，2006年之后随着农业税的取消，政府将五保供养的资金纳入财政预算，政府先后出台了《关于进一步做好农村五保供养工作的通知》、《关于农村五保供养服务机构建设的指导意见》，修订了《农村五保工作条例》，五保的供养水平显著提高，供养内容更加全面，管理和监督的制度化建设成效显著。2007年《政府工作报告》指出，“基本实现了农村‘五保’从农民集体互助共济向财政供养为主的转变”。第三，建立了全国范围内的农村最低生活保障制度。2007年7月国务院下发《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，将符合条件的农村贫困人口全部纳入保障范围，保障标准要随着当地生活必需品价格变化和人民生活水平提高适时进行调整，资金筹集以地方政府为主，省级政府要加大投入。基本建立起了政府承担主要责任的农村社会保障制度体系。
随着我国社会主义市场经济的发展和城镇化的快速推进，农民工逐渐成为我国城市建设和工业发展的重要力量，劳动和社会保障部2004年的调查显示农民工已占企业员工总数的近60%⑧，但由于二元户籍制度导致的农民工身份的特殊性使得农民工群体无法享受与当地城镇居民相等的社会保障。在这种背景下，2006年国务院发布了《国务院关于解决农民工问题的若干意见》，强调要积极稳妥地解决农民工社会保障问题。
进入21世纪，我国人民生活总体上实现了由温饱到小康的历史性进步，建设与经济水平相适应的社会保障体系成为建设和谐社会和小康社会的应有之义，解决农村社会保障水平较低和突破城乡社会保障制度的二元分割成为农村社会保障制度发展的主要目标，在提高农村社会保障效率的同时也注重制度的公平性。在农村社会保障制度的这一发展阶段，问题源流、政治源流和政策源流所形成的政策演进的动力机制较为明显，同时社会主义市场经济体制的建立是农村社会保障制度取得标志性成就的重要基础。
（四）全面建成小康社会、全面深化改革促进的农村社会保障制度完善与提高阶段（2012年至今）
党的十八大报告指出我国进入了全面建成小康社会的决定性阶段，做出了“城乡基本养老保险制度全面建立，新型社会救助体系基本形成，全民医保基本实现”的重要论断。但同时指出，我国发展过程中的不平衡、不协调、不可持续问题依然突出，城乡区域发展差距依然较大，社会矛盾明显增多，部分群众的生活仍然比较困难，同时随着我国农村居民参保人数的增多和保障水平的提高，社会保障制度将面临可持续性挑战；十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要“紧紧围绕更好保障和改善民生、促进社会公平正义深化社会体制改革”，社会保障制度建设成为国家治理体系现代化建设的重要内容；《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》将“兜底保障一批”作为精准扶贫的重大举措。新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，人民美好生活需要的内涵发生了深刻变化，人民在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长，这对社会保障制度发展的目标提出了更高的价值追求，我国农村社会保障制度的完善提高面临更加复杂、更加严峻的形势。但也存在有利的条件，随着社会主义市场经济体制的不断完善，商业保险得到了快速发展，为建立多层次社会保障体系提供了市场条件。
在这种背景下，农村社会保障制度有了新的发展，主要表现在四个方面：第一，重视农村社会保障制度体系的内部整合。2012年9月，国务院发布了《国务院关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见》，指出要“做好最低生活保障制度与养老、医疗等社会保险制度的衔接工作”。第二，统筹推进城乡社会保障制度建设，增强社会保障制度的公平性、适应性和可持续性。2014年2月，国务院下发了《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，将新农保和城居保两项制度合并实施，在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险。2016年1月，《国务院关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见》提出，建设城乡居民医疗保险的“覆盖范围、筹资政策、保障待遇、医保目录、定点管理和基金管理”六统一，实现城乡居民公平享有基本医疗保险权益、促进社会公平正义。第三，发挥市场力量建立多层次的社会保障体系。《人力资源和社会保障事业发展“十三五”规划纲要》提出“建立更加公平更可持续的社会保障制度”的发展目标，“鼓励发展补充医疗保险、商业健康保险、商业养老保险，促进商业保险与社会保险、补充保险相衔接”。2017年7月，国务院办公厅发布《关于加快发展商业养老保险的若干意见》，发挥市场力量成为完善我国农村社会保障制度体系的备选方案。第四，重视农村社会保障制度和精准扶贫的相互促进作用。一方面，“社会保障兜底一批”成为精准扶贫的重要脱贫措施，各种社会保障措施向贫困户倾斜，社会保障制度的功能得到极大发挥；另一方面，脱贫攻坚成为全面建成小康社会的重要抓手，政府、企业和社会多主体积极为精准扶贫、精准脱贫贡献力量，促进个人和家庭生计能力提高，有利于保障贫困居民的可持续发展能力。在十九大报告精神指导下，2018年9月26日中共中央、国务院下发了《乡村振兴战略规划（2018－2022）》，提出“按照兜底线、织密网、建机制的要求，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。”此外，将提升农村养老服务能力纳入到农村社会保障体系建设中来。
相比于农村社会保障制度演进的前两个阶段，该阶段推动制度演进的问题源流、政治源流和政策源流都发生了深刻改变，社会保障制度的独立性更加凸显，习近平总书记“为不断创造人民美好生活不懈奋斗”的民生思想成为推动农村社会保障制度完善提高的指导思想，问题源流更多体现在制度自身发展的公平性、可持续性方面，政策源流更加重视市场对制度完善的重要作用。
通过对新中国建立70年来我国农村社会保障制度演进的历程梳理可以发现，由于中国特色社会主义的制度优势，党和政府总是能够顺应时代发展需要，引导和建立与国家经济社会发展相适应的满足农村居民重大需求的社会保障制度。我国综合国力的快速发展和中国特色的社会主义制度是我国农村社会保障项目不断增加、覆盖范围不断扩大、保障标准不断提高的根本动力。2007年我国农村地区的五保供养制度和最低生活保障制度实现了资金来源由集体互助到财政供给的转变。国家财政对城乡居民最低生活保障的支出从2007年的386.5亿元增加到2016年的1702.4亿元，低保标准不断提高。现阶段，农村低保、五保以及医疗救助的资金全部由国家财政承担，新农保的基础养老金部分100%来自政府补助，政府补助占新农合筹资的80%。
总之，问题流层面的我国农村居民对美好生活的需要是我国农村社会保障制度发展完善的内在要求，政治流层面的中国共产党“全心全意为人民服务”的宗旨和国家对社会保障制度建设的高度重视是制度演进的根本动力，政策流层面的社会保障制度的政策试点和政策研究为制度完善提高提供了科学依据，经济制度改革和综合国力提升是我国农村社会保障制度建设持续推进的物质保障。
四、我国农村社会保障制度演进面临的挑战
（一）我国农村社会结构和社会保障需求发生重大变化
随着新型城镇化的快速推进和人口老龄化的加快，我国农村地区的人口结构和社会结构发生了重大变化，给农村社会保障制度的完善提高带来重大挑战。第一，以农民工为主体的流动人口不断增多，2017年农民工总量达到2.865亿人⑨，一方面，农民工的流动状态与社会保障制度一定时期、一定范围内的稳定发展之间存在矛盾，另一方面，农民工已经成为城市劳动力的重要组成部分，但仍享有农村地区的土地收益，如何妥善处理土地的保障功能与制度性社会保障之间的关系是一个重要难题。第二，农村老龄人口和高龄人口快速增长，由于农村年轻劳动力转向城市，农村养老、医疗的服务体系还不够健全，“空巢老人”、“失能老人”的养老、医疗服务逐渐上升为需要通过社会保障制度建设来需要解决的问题。第三，随着全面建成小康社会的实现，农村地区贫困的内涵将发生重要变化，从而社会保障的需求和功能也将随着变化。
（二）农村社会保障体系的制度整合与衔接难度较大
实现农村社会保障制度的内部整合和不同制度之间的衔接是实现社会保障制度城乡统筹、均衡发展的重要前提（陆杰华，2018）。目前农村社会保障体系中除了社会保险和社会救助外，还有如计划生育奖励政策、高龄补贴政策等具有奖励性质和补贴性质的社会保障内容，因此针对同一保障对象需要多个政策和多个部门的参与，容易引起政策管理和运行的碎片化，同时不同保障项目的性质和责任主体不同，可能导致利益纠葛和社会保障的公平性受损。
（三）我国农村社会保障制度发展的内生能力不足导致制度演进缺乏自下而上的动力
从农村社会救助制度、社会保险制度的建立发展过程看，政府承担了制度发展完善和社会保障资金来源的主要责任，随着农村居民对美好生活需求的不断增加，政府也面临制度完善提高的压力。一方面，农村居民从自我发展的角度对社会保障制度的认识还不够充分，没有针对自身的养老、医疗问题做出长远、充分的准备，“养儿防老”等传统观念仍然存在，参与商业养老保险、医疗保险的意愿不是很强。另一方面，地方政府缺乏社会保障制度的政策创新，对农村社会保障制度建设的重视多来自上级的指示。目前我国很多地方开展了互助养老模式的制度试点，但从发展现状来看农村居民参与的积极性不高，重要原因在于农村老年人缺乏参与“互助”的行动积极性，不利于通过开发老年群体的自身能力来提高农村地区的养老保障水平。
（四）政府承担主要责任的农村社会保障制度模式导致制度发展存在不可持续的风险预期
为了保障农村贫困居民的基本生活需要和提高农村地区的社会保障水平，现阶段政府承担了农村社会保障资金来源的主要责任，而且农村居民依靠政府承担社会保障责任的观念日益加深，单纯依靠政府提供农村社会保障资金的制度模式不利于社会保障制度的长期发展。目前新型农村养老保险制度和新型农村合作医疗制度正处于制度发展的成熟期，如果要更加突出个人在社会保障中的责任可能会对制度完善带来一定的阻力。目前市场化的养老保险和医疗保险已经成为城市居民社会保障的重要支柱，但是受农村经济发展水平和思想观念的影响，商业化的农村社会保险发展缓慢，不利于多层次社会保障体系的建立。为了增强农村社会保障制度的可持续性和突出社会保障“互助共济”的特点，党的十九大提出要建立多层次的社会保障体系，核心思想就是要建立个人、集体、社会和国家的多主体责任分担机制。
（五）城乡经济社会发展不均衡仍是制约农村社会保障制度完善提高的重要因素
近代工商业的发展和生产生活要素的城乡流动是形成城乡二元经济结构的最初动因。我国20世纪50年代形成的城乡二元经济制度和二元户籍制度成为制约我国经济均衡发展的重要因素。改革开放后，虽然农村地区实行了家庭联产承包责任制，但小农经济在市场经济竞争中仍处于弱势地位，同时由于长时间内国家发展的重点在城市和工业，导致城乡差距逐渐扩大（康金莉，2017）。党的十六大以来，我国加快了农村地区的社会保障制度建设和财政支持，但由于城乡发展的历史差距长时间存在，从城乡社会保障水平的比较来看，现阶段城乡社会保障人均支出差距仍然较大，由于农村居民在劳动力市场的弱势地位导致城乡社会保险基金差距明显，农村社会福利项目建设缓慢（杨林等，2016）。
五、我国农村社会保障制度演进的未来展望
从农村社会保障制度演进历程来看，我国农村社会保障制度正在朝着制度体系更加完善、覆盖群体更广、保障水平更高的方向发展。针对新时代农村居民的社会保障需求和制度演进面临的挑战，未来我国农村社会保障制度的完善、巩固和提高还需继续前进。
（一）积极应对农村社会结构变化和农村居民对美好生活需要的转变，推进农村社会保障事业向高质量阶段发展
第一，面对农民工为主体的农业转移人口不断增加的现状，要加快农民工养老保险、医疗保险的全国统筹，使其与农村居民、城镇居民的社会保险有效、规范衔接起来。第二，面对农村“老龄化、少子化、空巢化”的养老困境，在保障老年人物质生活的前提下，要积极探索如互助养老等新的养老模式，积极引导老年人互帮互助，增进老年人的心理福利。同时，要继续改善农村老年人的医疗服务可及性，保障其身体健康。第三，2020年我国将全面建成小康社会，农村居民的生活水平将发展到新的阶段，农村“贫困”的内涵和贫困治理的目标和任务将发生重要变化，一方面，要完善社会救助的兜底保障功能，针对救助对象制定更加精准的救助措施；另一方面，要通过公共产品提供的多样化途径促进农村养老服务和医疗服务水平的提高。第四，要加强农村社会保障制度的人文关怀，在政府引导下营造真正以人为本的制度发展环境。
（二）加强农村社会保障制度的内部整合与外部衔接，增强农村社会保障政策的系统性和科学性
第一，以制度整合为目标，理清各保障项目的保障对象、筹资机制和待遇标准，加强社会保险、社会救助以及社会福利之间的有效整合，在不损害既有保障利益的情况下，提高制度的统一性和公平性，加强社会保障政策实施的统一领导和社会保障服务的集中办理。第二，及时处理好农村社会保障建设与农村其他发展政策之间的关系，未来在乡村振兴战略的带动下，各种支持政策必然会向农村地区倾斜，因此需要协调好农村社会保障制度同其他惠农政策之间的关系，以保障个体发展为目标，探索制度协调发展的最优组合。
（三）加强农村社会保障制度体系的现代化建设，形成制度演进发展的多重动力机制
第一，社会保障治理体系现代化就是要在国家治理体系现代化建设的背景下建立多主体参与的供给格局，明确各主体的责任分担机制，促进公平和效率同步提高。未来随着乡村振兴的逐步实现，
乡镇企业和农村集体经济将会得到快速发展，农民的生产方式也会发生重要变化，农村社会保障水平的提高要更加突出个人的责任。第二，充分发挥市场力量，通过合作机制引导市场参与养老服务、医疗服务等社会保障公共产品的提供。第三，积极引导和培育农村地区养老、医疗等方面社会组织的发展，通过凝聚农村居民自身力量增强农村社会保障的发展动力。
（四）探索从保障基本物质需要向保障发展能力转变的制度设计，提高农村社会保障制度发展的可持续性
第一，个人和家庭的可持续发展是国家经济社会发展的重要目标，个人和家庭发展能力的全面提高有利于减轻政府社会保障的负担，保障其发展能力就是要消除农村居民中可能存在的“等靠要”思想，提升其自我发展的欲望、动力和能力。随着农村居民教育程度的普遍提高，未来农村社会保障制度在完善保障失能和特殊困难群体基本物质需要的基础上，要通过职业培训、产业扶持等方式促进其个体可持续发展能力的提高。第二，针对我国养老保险基金不可持续的风险，既要在科学精算的基础上及时对社会保险相关参数进行适当调整，又要通过强调居民个人的责任减轻政府的财政负担。
（五）继续推进社会保障制度的城乡均衡发展，巩固农村社会保障制度的发展成果
现阶段我国社会保障制度已经发展成为影响和促进社会与经济发展的独立体系，城乡经济发展差距仍然是社会保障制度均衡发展的重要阻力，城镇化发展带来的失地农民的社会保障问题（江维国等，2017）、因乡城流动和城乡二元户籍制度导致的农民工社会保障问题（陈静等，2018）都是我国农村社会保障制度完善提高需要关注的重点。第一，短期内要加强失地农民、农民工等群体的社会保障制度化建设，可通过加大政府对农村社会保障的投入等多种方式缩小城乡社会保障水平的差距。第二，长期看，随着乡村振兴和区域融合发展战略的实施，城乡经济发展差距会不断缩小，要建立与农村生产方式变化相适应的城乡社会保障制度统筹发展的长效机制。第三，乡村振兴人才是关键，可通过提供与城镇地区均等化的社会保障内容和水平引导人才向乡村地区流动，促进农村地区经济社会发展。
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注释：
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②陆学艺.改革开放三十年来中国社会结构的变迁.中国共产党新闻网，http：//theory.people.com.cn/GB/49154/49156/8531900.html
③全国卫生工作会议（1996年12月9—12日）．中国共产党新闻网，http：//dangshi.people.com.cn/GB/151935/176588/176597/10556551.html
④李伟．如何认识中国人口老龄化的五大严峻形势．中国共产党新闻网，http：//theory.people.com.cn/n/2013/1115/c40531－23554110.html
⑤国务院批转劳动和社会保障事业发展“十一五”规划纲要的通知．中华人民共和国中央人民政府官网，http：//www.gov.cn/zhengce/content/2008－03/28/content_7323.htm
⑥把维护最广大人民根本利益作为人大工作的出发点和落脚点．全国人民代表大会官网，http：//www.npc.gov.cn/npc/dbdhhy/12_1/2013－03/08/content_1771104.htm
⑦2012年我国卫生和计划生育事业发展统计公报．中华人民共和国中央人民政府官网，http：//www.nhfpc.gov.cn/mohwsbwstjxxzx/s7967/201306/fe0b764da4f74b858eb55264572eab92.shtml
⑧中国农民工数量已超城镇居民构成的传统产业工人．中新网，http：//www.china.com.cn/news/txt/2006－08/04/content_7039999.htm
⑨2017年我国农民工总量达到28652万人.新华网，http：//www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/201804/27/t20180427_28974185.shtml
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