地权逻辑下乡村治理困境的生成、动因与化解路径——基于博弈式共生的理论分析框架

作者：郑兴明  责任编辑：陈静雯  信息来源：《农村经济》2019年第12期  发布时间：2020-03-05  浏览次数： 2698次

【摘　要】农村土地管理中的“诺斯悖论”，反映了地权逻辑下乡村治理困境的制度性缘由，也揭示了利益相关者之间的博弈式共生关系。利益相关者的共生与博弈形成了乡村治理中的内在张力。综观博弈式共生下各方主体的利益诉求与行为逻辑可以看出，以“利益争夺”为导向的土地管理方式是引发各种利益纠纷和矛盾冲突的源头，这种土地管理异化现象是乡村治理困境生成的内在动因。化解乡村治理困境需要依靠法治的力量，通过持续推进法制建设，将土地管理与乡村治理纳入法治化轨道，这是地权逻辑下乡村治理现代化的根本路径。

【关键词】诺斯悖论；利益博弈；乡村治理；法治化

一、“诺斯悖论”：地权逻辑下乡村治理困境

现代化是乡村治理的最深层底色，也是重构乡村社会秩序的内在逻辑使然。党的十八大以来，“创新社会治理”丰富了党治国理政的话语体系，以此为背景，创新乡村治理俨然成为乡村振兴新语境下的“关键词”。如何破解当下乡村治理困局，推动乡村治理现代化以充分激活农村社会活力，成为社会各界普遍关注和热议的话题。与农村社会治理的改革实践同步，国内学术界对相关议题也给予了深度关怀，学者们从不同的立论角度和研究视野展开研究，尽管在探索最佳乡村治理模式上仍是众说纷纭、莫衷一是，但学术界积累了丰厚的研究成果，这为我们的后续研究提供了宝贵的理论借鉴。

理清乡村治理困境生成的内在机理，是探究治理现代化最优路径的逻辑前提。对此，学者们进行了多维度的审视与思考，提出了一些极具价值的意见和观点。如王春光认为，当前的乡村自治与行政权力有着天然的纽带联系，乡村治理的行政化带来了村委会的角色定位困境以及村干部以权谋私和其他腐败等严重问题；[1]赖丽华认为，我国农村土地流转制度的僵化和不科学，导致农民利益受到严重损害，成为制约乡村治理的重要因素；[2]郭金云也持相似的观点，他指出土地流转带来的农村社会阶层的经济分化，造成乡村社会关系分裂和村落共同体解体；[3]刘守英指出，随着土地非农化后的价值显化和不断升值，强化了农民维护农地成员权的决心，从而更加维护以成员权为基础的土地集体所有制，这是发达农区陷于乡村治理困境的根源；[4]郑万军认为，随着城镇化进程的不断推进，乡村治理面临着人口空心化、集体经济衰败、维权渠道不畅及农村基层腐败四大困境；[5]周庆智认为，乡镇政府的自利性、社会组织不发展以及基层政府一元化权威治理结构是影响乡村治理的主要因素；[6]郑永年指出，土地已经成为众多问题中的“纲”，土地问题才是农村社会秩序建设的核心问题；[7]张红阳、朱力认为，集体组织建设滞后与集体权威衰落引发的集体权力失控所导致的小乡村与大国家对接失败是乡村治理无效的直接原因。[8]

综观既有文献，虽然学者对乡村治理困境生成的内在机理有不同的见解，但众多研究都表明，土地问题是影响乡村治理的关键变量。利益冲突是社会一切矛盾的根源，乡村治理困境中的土地因素正好印证了此一永恒不变的“定律”。各方利益主体之间的博弈冲突，是乡村治理陷入困境的主要驱动因素。其中，既是土地利益相关者又是土地利用的主导者——地方政府与农村基层组织，在农地开发利用过程中的行为异化和失范现象，是造成农民土地权益流失，甚至各种利益矛盾冲突产生的内在诱因。当前，中国农村土地管理中政府角色的定位正处于“国家两难”的窘境。农村公平正义的维护离不开政府的积极干预，但是政府权力的过度介入又会导致农民土地权益受到侵害。

农地管理中的“国家两难”反映了各级政府农地管理行为的局限性，也折射出当前农村土地管理制度的固有缺陷。新制度经济学家道格拉斯·C·诺斯对此现象已作了很好的诠释。诺斯认为，在经济活动当中，界定产权制度的基本规则是国家必须提供的基本服务，只有国家权力及其代理人的介入，才能有效保护财产权利；但另一方面，国家权力介入产权安排，又容易侵害个人的财产权利，从而导致产权失灵和经济衰落。这就是所谓的“国家两难”或者“诺斯悖论”。[9]当前，由利益冲突引发的乡村治理困境，正是“诺斯悖论”现象的现实表现。

二、博弈式共生：地权逻辑下乡村治理困境的生成逻辑

农地开发利用中的“诺斯悖论”，反映了地权逻辑下乡村治理困境的制度性缘由，也揭示出各利益主体之间博弈式的共生关系，审视与探究他们共生表面下所隐藏的利益博弈行为，进一步理解各相关主体的行为逻辑，有助于寻求一种更接近实际的化解乡村治理困境的政策路径。各利益主体的博弈式共生关系可以借助于利益相关者理论予以解释和探讨。利益相关者理论（Stakeholder Theory）最早由弗里曼提出，后经Frederick（1988）、Wheeler（1998）等众多学者从不同的视角对之进行丰富与补充。国内一些学者，韩璐、费明明[10]等把利益相关者理论应用到分析我国土地资源利用配置问题上，取得了一些颇有价值的研究成果。本文将以利益相关者理论为分析框架，探讨各主体利益博弈行为及其对乡村治理的影响。

1．博弈式共生下的行为逻辑

根据利益相关者理论，与农村土地资源开发利用相关联的个人或组织，包含中央政府、地方政府、农村集体、农户、企业等在内的不同的利益群体，它们构成了博弈式的共生关系。利益相关者在农地开发利用过程中的决策行为直接或间接地影响了土地利益的分配格局。不同利益相关者有不同的利益诉求和目标函数，在利益分配问题上必然会进行博弈。

（1）中央政府与地方政府：相悖的目标函数。确保耕地资源优化配置与保障国家粮食安全是中央政府对农村土地管理的总体目标。中央政府与地方政府的利益博弈主要体现在土地利用规划上：中央政府追求的目标是要促进农业经济发展、农村社会进步以及生态环境优化，即农地规划利用要确保经济效益、社会效益及生态效益的同步提高；而地方政府除了要落实中央政策外，追求的首要目标是解决经济增长与就业问题，因而在政绩考核及“土地财政”需求的双重驱动下，积极谋求土地出让来增加收入以服务于地方经济建设。由于现行监管机制难以有效规制地方政府的权力失范，农民土地权益流失已成为农村社会矛盾与冲突的一大诱因。显然，这与中央政府土地利用的目标函数相悖。

中央政府与地方政府在土地利用目标上的冲突，一方面导致了中央政策的权威性下降，影响到我国对土地利用和保护的总体规划；另一方面，地方政府对农村集体土地的“掠夺性”开发，损害了法制尊严和政府公信力。基于土地违法事件频发的现实，中央政府推动建立土地垂直管理制度，并于2006年正式出台国家土地督察制度，加强了对地方政府用地行为的监管，在一定程度上遏制了土地违法案件高发的势头，但同时也由于建设用地减少及土地出让收益下降而影响了地方经济发展。为此，中央政府相继出台了一系列针对性的政策进行补偿。如以“城乡建设用地增减挂钩周转指标”的名义借给一些省市区建设用地指标，对各地城市用地放宽审批尺度等。[11]

中央土地政策目标的实现有赖于地方的政策执行力及其忠诚度。由于地方政府拥有信息优势，土地政策博弈的结果往往向地方追求的目标倾斜。尽管中央政府已加大对土地违法查处力度，压缩了地方政府土地失范行为的收益空间，但他们总会在利益博弈中作出自身利益最大化的决策。在土地财政背景下，一些地方政府对土地利益“强取豪夺”的冲动不可能得到完全抑制。

（2）地方政府与农村集体组织：不同的利益偏好。地方政府是本地区土地利用规划的制定者、监督者与执行者，同时也是社会秩序和公平正义的维护者。在农村土地集体所有制的框架下，地方政府既不是农村土地所有者，也不是土地使用者，除按法律法规收取相关税费外，从理论上讲没有参与各种土地收益分配的正当理由。然而，地方政府也肩负着经济发展和公益事业供给的重任，必然有土地利益索取的政治逻辑。出于服务地方经济建设的现实需求，地方政府往往具有强烈的土地征收冲动。

谋求土地出让收入最大化，是地方政府在土地管理中的利益偏好，而农村集体组织则力争补偿收益最大化以维护集体权益及增进村民福祉。为了发展本村经济，农村集体组织期望得到政府组织的物质和资金支持，在一定程度上存在与政府合作的意愿，但在具体实践中，地方政府借“公益”之名翻越权力边界，籍由公权力侵害集体土地权益的现象并不少见。在农地产权主体虚化的情境下，地方政府凌驾于农地所有者——农民集体之上，采取行政手段强制征收集体土地来实现“土地财政”的目的，并在土地增值收益分配格局中倾向于扮演“利己主义者”的角色。

可见，地方政府与农村集体组织具有不同的利益偏好，在土地开发过程中双方谋求利益最大化都有其合乎逻辑的理由，但是二者的利益冲突必然会影响国家土地利用总体规划目标的实现，进而损害国家全局的利益。基于此，我们认为新一轮农地制度改革必须严格限制地方政府利益的合理边界。政府的利益偏好不应该专注于谋求经济上的收益，而是更多地谋求农村社会的和谐稳定，维护社会的公平正义。换言之，地方政府在农地资源利用配置过程中应该扮演公共服务提供者和农民群体利益和市场经济秩序的守卫者。

（3）农村集体组织（村委会）与农民：分化的利益群体。农村土地归“集体所有”且由农村集体经济组织管理和保护，这是我国宪法与法律明确规定的。因而，基于农村土地所有者身份，农村集体经济组织无疑就是农地配置中利益分配的主导者与受益者。《土地管理法实施条例》第二十六条也明确规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有”。（1）但是由于“集体经济组织”内涵不清、法律地位较为模糊，且大部分乡村并不存在所谓“集体经济组织”，所以村民委员会便成为享受土地补偿费实际上的合法组织。

《村委会组织法》第十三条规定：“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，教育村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。”（2）因此，作为农村资产的实际掌控者，村委会在农村集体土地管理中的法律地位得到确认，并在土地利益分配中扮演着关键的角色。如在农村集体土地征收或征用问题上，一方面作为基层自治组织，村委会代表了村民集体的利益，在与地方政府土地补偿的利益博弈中，必须尽可能地为村民谋求福利最大化；而另一方面，作为全村的公益事业建设的推动者，必然会有收益提成的现实需求，从而在补偿分配上与本村村民展开了利益博弈。

尤其是作为理性经济人，村委会干部也有自己的行动逻辑与利益诉求。现实中村干部以权谋私、侵吞集体财产的情况并不少见，一些村委会成员凭借职权所控制的资源和社会关系网络，在压制村民利益诉求的同时谋求自身利益最大化。在此条件下，将不可避免地出现以少数人决定代替集体民主决策的现象，致使村民的合法权益处于被边缘化的状态。农民集体内部利益博弈引发的冲突与矛盾时有发生，并有加剧的趋势。当然，村干部毕竟是村民民主选举出来的，多数村干部还是会代表村民集体的利益，在征地过程中与政府进行谈判时愿意尽力为本村村民谋求最大的利益。

（4）农民与其他利益相关者：多重的利益博弈。现行法律、法规明确赋予了农民依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利。从法理上讲，农民才是土地利用的最终受益者，然而受到利益侵害最多的恰恰也是农民。这主要体现在三个方面：其一，地方政府通过村委会以种种的名义征收或征用农地，使得农民在农地非农化过程中由于补偿过低而造成的权益流失；其二，村委会是村庄公益事业建设的推动者，有征地补偿和农地流转收益截留的潜在动机，使得农民在利益分配上有权益流失的可能；其三，在信息不对称的市场博弈环境下，由于农民无法作出农地增值的合理预期，在农地流转过程中难以对农地转入方提出分享土地增值收益的合理要求，造成了农民福利的净损失。显然，农民面临着地方政府、村委会、农地转入方三重的利益博弈。

维护农村社会稳定，保障农民土地权益，是中央政府土地规划利用的目标之一。“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”，这是中央文件给予农民庄严的承诺，也是对农民土地权益保障的坚定的政治保证。[12]由于有中央层次的政策支持，农民在土地权益维护方面就会更加理直气壮，更加激起他们在利益博弈中维护自身权益的决心。在这种背景下，土地利益博弈的结果往往会产生两种情形：要么地方政府抑制自己土地掠夺的冲动，尽可能地满足农民的利益诉求；要么农民在权益受到侵害时，以上访为手段，“通过诉求上级政府的权威来对抗基层政府”，[13]甚至直接向中央政府寻求政治保护。这种博弈行为必然会导致中央政府、地方政府与农民的“三输”局面：地方政府的行为失范弱化了农民对地方政府的认同感，降低了政治信任程度；中央政府与地方政府的土地规划利益博弈加剧了中央与地方的利益冲突，导致政令不畅及“上有政策、下有对策”局面的出现；农民在上访、抗争的过程中耗费了财力与精力，造成了他们净福利的损失。

2．博弈式共生下的乡村治理

中央政府、地方政府、农村集体与农户等相关主体的利益诉求及行为逻辑，真实反映了当前各利益相关者在农村土地管理中所扮演的角色与影响关联，这种博弈式的共生关系，形成了乡村治理中的内在张力，也揭示出地权逻辑下乡村治理困境的生成逻辑。

（1）主体关系利益化，破坏乡村治理的政治生态。在博弈式共生关系的情境下，每个主体都在理性地追求自身利益最大化，但个体的理性行为并不都会引起公共利益的增进，反而会诱致各主体间的利益争夺和矛盾冲突。尤其是，地方各级政府在土地规划与管理中具有扩大自我权利的内在倾向和偏好，利用法律赋予的行政权力，把部门的利益依托于权力的运行中，将土地的开发与利用演变成“官与民争利”的平台；而在农村集体内部，尽管村委会是农民集体利益的代理人，但常以集体利益的名义截留农民的土地增值收益，甚至成为地方政府与企业组织侵害农民权益的协助者，这就违背了其维护集体利益和一切为农民利益代言的初衷。地方政府与村委会在协调利益分配时往往成为农民的对立面。诚然，以追求自身利益最大化为动机，致使各利益主体之间的信任荡然无存，各主体关系的利益化以及对利益的无序争夺，不仅为腐败的滋生提供了肥沃的土壤，也破坏了乡村治理的政治生态，为乡村治理现代性的生成设置了政治障碍。

（2）土地管理碎片化，影响乡村治理的制度绩效。在博弈式的共生关系中，相关主体的利益诉求和主张是不尽相同的，利益的分歧促使他们试图通过博弈来满足各自的利益目标函数。由于缺乏有效的沟通，使得各级政府相关职能部门在执行土地管理事务时存在分割状态，这就从客观上形成了土地管理碎片化的现象。碎片化的管理模式遵循“利益至上”的行动逻辑，即在土地管理的具体事务中，并非以国家和社会的整体利益为出发点，而是以谋求自身利益最大化为导向。土地管理碎片化的直接后果是：一方面，各地区、各部门各自为政，导致中央政府关于土地利用管理的总体目标难以得到具体落实，这既损害国家土地规划的权威性，也无法达到保护耕地资源与可持续发展的目的；另一方面，各主体在管理目标和利益主张上的不一致，形成了多元的利益链条，致使农村土地权益问题复杂化。土地管理碎片化反映了各主体间“责权利”分割现状，利益的相互争夺和责任的相互推诿，推高了农村土地管理制度的运行成本，进而加剧了农村社会管理难度，影响了乡村治理的制度绩效。

（3）基层政权内卷化，侵蚀乡村治理的法治基础。随着国家对农村工作重视程度及政策倾斜力度的加大，在追求政绩工程和追逐赢利的驱动下，基层政府自利性和掠夺性的动机在不断强化，这进一步扰乱了乡村社会经济秩序，也促使一些基层政权发生了质的蜕变，官德不彰、法治不彰等问题颇为突出。基层政权借助中央权威和打着发展经济的幌子，向农村集体索取土地利益，从而加剧了“官民对立”；而在维权意识的推动下，平时联系松散的村民迅速抱团采取抵抗行为，或是直接藐视基层政府的指令，或是“信访不信法”，诉诸于非理性的维权方式来“讨回公道”。基于土地矛盾中的利益冲突有扩大激化的趋势，我国基层政权出现内卷化困境已是不争的事实。基层政权的权力扩张没有得到有效的约束，是基层政权内卷化的直接诱因。正如前面所分析，地方各级政府在土地管理中具有扩大自我权利的内在倾向，使得基层政权在协调利益分配时不仅难以担当让农民充分信任的“裁判者”，还频频发生以权谋私、与民争利的案件。可见，基层政权内卷化加剧了农村社会的信任危机，也侵蚀了乡村治理的法治基础。

三、管理异化：地权逻辑下乡村治理困境的生成动因

农村土地管理制度的根本是明确与保障农民的权益，促进农地资源的优化配置，但低效率的产权安排又为利益冲突创造条件。土地利益相关者的博弈行为导致了社会福利的净损失，阻碍了乡村治理现代化进程。综观博弈式共生下各方主体的利益诉求与行为逻辑，不难看出，以“利益争夺”为导向的土地管理方式是引发各种利益纠纷和矛盾冲突的源头。这种土地管理异化现象与中央政府关于农村土地管理的总体目标与基本要求相背离，构成了乡村治理困境生成的内在动因。从主体来看，土地管理异化主要存在于以下两个层面：

1．村委会管理职责异化

农村集体经济组织主体地位的虚化与缺位，使得村民委员会成为土地集体产权的实际管理者和行使者。《村委会组织法》明确将村委会定位为“村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”（3）。同时，也赋予村委会管理本村农民集体所有的土地和其他财产的职责与权限。据此，村委会理应围绕着农地的开发利用展开一系列经济活动，促进本村经济发展及提高村民收入水平，但在利益的驱使下，村委会土地管理职责在很大程度上异化为对土地权益争夺的博弈。村委会管理异化源于受内外两种因素制约而引致的村民自治功能的弱化。

外部制约因素来自于地方政府公权力的渗透和扩张。在基层政治二元权力运行环境下，村委会是在村党支部指导下开展自治活动，在上级党委和政府的领导下，村民委员会很大程度上仍然是地方政府权力的延伸。尽管村委会与地方政府也存在着利益冲突与博弈，但在现有的农村政治格局中，村委会往往具有天然的“政府偏好”，即在一些重大事项决策上倾向于与政府合作的“共谋现象”。由此可见，村委会在一定程度上已演化成公共权力在乡村的利益代言人，这就偏离了中央政府关于实施村民自治制度的宗旨；内部制约因素则在于民主监督机制的缺失。落实村民自治，关键在于推进民主监督制度化。从委托代理理论的视角来看，村委会作为农民利益的代理人，农民有监督的权力。然而，由于信息不对称及地位不对等导致了农民监督的边际成本高昂。尽管村委会由村民选举产生，代表了大多数农村集体成员的意志，但在村级重大事项决策上并没有让农民有效参与的机制。“村民自治”流于形式，农民“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”成为空中楼阁。

地方公权力的过度介入及民主监督机制的缺失，弱化了村民自治功能，为村委会管理职责异化创造了客观条件。随着农村市场化改革的推进，农民的维权意识在不断高涨，有积极参与利益博弈的内在驱动力，在此背景下，村委会管理异化必然会加剧农村社会冲突，成为阻滞乡村治理现代化转型的重要因素。

2．地方政府管理职责异化

作为行政区域内土地利用配置的规划者与执行者，地方政府的主要职责是严格按照中央政策要求和现行法律法规，依据“集体所有权不能变、耕地红线不能动、农民利益不能损”的原则，落实耕地保护和节约集约用地制度，并切实保障农民土地权益。同时，地方政府也承担发展地方经济和提供公共产品的职责，因而有参与土地利益分配的内在逻辑。随着城市化与工业化发展对土地资源刚性需求的不断释放，土地增值的巨大收益成为各方主体争夺的对象。在“土地财政”需求的驱动下，地方政府的土地管理职责往往异化为“掠夺式”的征地冲动，并在协调利益分配时做出有利于自身利益最大化的政策安排。

地方政府土地管理异化源于现行土地产权制度存在着诱致权力失范的内生性风险和利益最大化驱使下的非理性决策。土地资源配置的权力垄断、法制与监督机制的不健全，强化了地方政府“以地生财”的自利性行为，为权力寻租创造了机会。地方政府在土地管理中的权力失范与异化，加剧了农村社会各种矛盾与冲突。农民激烈抗争或通过上访寻求中央政府的政治保护，无疑会降低地方政府公信力，弱化基层政权对农村土地利用的合法监控能力。

本文认为，矫正地方政府在土地管理中的职责异化可以有效降低农村社会的维稳成本，为乡村治理现代化扫除政治障碍。对此，需要通过制度改革和法制建设，降低地方政府对“土地财政”的依赖，调整其“以地生财”和谋取地权的利益偏好，这是矫正地方政府管理异化的根本途径。

四、法治化：地权逻辑下乡村治理困境的化解路径

相关利益主体的博弈式共生是公权力介入产权安排后的必然产物，由此滋生的土地管理异化成为乡村治理困境形成的内在驱动力，因而化解乡村治理困境还需推进深层次改革。就乡村治理而言，在法制框架下进行土地开发利用，有助于化解各利益相关者博弈行为所引致的矛盾与冲突。可见，通过持续的法制建设，探索出一条乡村治理法治化道路，是地权逻辑下化解乡村治理困境的根本路径。

1．以法治理念引领乡村社会秩序的重构

法治化是乡村治理现代化的前提和基础，也是衡量乡村治理现代化水平的主要标志。只有倡导法治理念，才能确保一系列关于改善乡村治理的制度安排得以有效落实，才能保证乡村社会的安定有序。新中国成立以来，我国农业法制建设取得了显著成绩，以《中华人民共和国农业法》为核心的农业法律体系基本框架基本形成；农业执法力度不断加大，农业执法体系逐步建立。但尽管如此，农业法制建设与农村经济社会发展的要求仍不相适应，法治不彰、法制废弛在乡村治理方面表现得尤为突出，集中体现在三个方面：一是村民较少接受法制教育且对法律缺乏信任感，法制意识淡薄，普遍仰仗“上访”、“找门路”等方式来维护自身权益；二是一些基层干部以权代法、以言代法，对法律缺乏敬畏之心，屡屡发生以权谋私腐败案件；三是基层政府“重维稳、轻法治”，在处理违法案件时不以法律为边界，而是在“刚性维稳”思维的导向下，采取息事宁人办法来满足一些不合法的利益诉求，助长了“法不责众”、“会闹的孩子有奶吃”等不正常现象的滋生。

在法治不彰的环境下，土地管理中各主体行为得不到法治化的规范，这就为基层政权管理异化和乡村社会治理失序创造了客观条件。由此可见，乡村治理需要以法治的方式来推进。一个远离法治的乡村，不可能是一个治理现代化的乡村。2018年中央一号文件首次提出“建设法治乡村”，表示要强化法律在化解农村社会矛盾等方面的权威地位。（4）以此为契机，各级政府应该转变乡村治理理念，以法治的理念引领乡村社会秩序的重构。通过农业法制建设，树立法治农村理念，开展农村普法教育，营造崇尚法治的氛围。在法治的规范与制约下，各相关利益主体必须在法制框架下展开农地资源的规划和利用，从而有效避免地方政府和基层组织在土地利益分配中“以权代法、以言代法”等违法行为，并促使农民学会利用法律的手段解决矛盾纠纷，避免不合法的利益诉求和非理性的维权行为。

2．以法治形式明确相关利益主体的角色定位

权利边界模糊是现行农村土地管理制度的内在缺陷，导致了各相关主体的利益目标函数不一致甚至相互冲突，这就为土地违法行为提供了生存的空间：一是侵权或越权行为频现，一些地方政府部门侵权或越权审批占用耕地，再通过行政手段强行从农村集体中征用土地；二是“紧盯权利、漠视义务”现象蔓延，由于权利边界模糊，相关权利人对自身权利的限度缺乏明确的认识，凡认为与自己利益相关的都要全力争取，但在紧盯权利的同时，对自己所应承担的义务采取漠视的态度。此现象在耕地保护与利用的过程中表现得特别突出，如每个村民都有维护权益的意识和谋取自身利益最大化的动机，但往往忽视了“要保护耕地”的法定义务。

土地利益相关者的权利冲突缘于各主体的角色定位模糊，无论是地方政府、基层组织，还是村民，在土地开发与利用中都没有扮演好自己的角色，找准自身的定位。因此，明晰权利边界与化解权利冲突，关键在于各主体的角色定位问题。法律法规是调节社会利益关系的最佳工具，划定权利边界最有效、最简捷的途径就是走一条法治化的路子，以法治方式明确相关利益主体的角色定位。首先，要重新确立地方政府的角色定位，明确政府土地管理和保护耕地的职责，突显政府土地管理服务提供者的角色。在土地管理中贯彻落实耕地保护和节约集约用地制度，在农地征收和流转过程中要承担起监督责任和维护公平正义的职责，保证农地资源的合法使用与高效配置。通过法治力量刚性约束政府职能“错位”、“越位”、“缺位”等土地管理异化行为。其次，纠正农村基层组织角色定位不清问题，通过法律形式确立基层组织的功能定位，理顺村委会、村党支部与村民之间的关系，通过规范行为避免基层组织的职能异化现象。最后，从法律上进一步明确农民在土地管理中的权利与义务，让农民扮演好遵纪守法的经营者角色。通过法制的宣传和教育，培育农民法治意识，促使他们运用法治手段保障自身合法权益，同时在法律的刚性约束下履行保护耕地资源的义务，减少荒废耕地和占地建房等不法行为。

3．以法治力量推动农村土地管理制度的改革

土地管理中的“诺斯悖论”，反映了地权逻辑下乡村治理困境的制度性缘由，需要推进制度层面的改革以规范相关利益主体的博弈行为。当然，中国农村土地制度改革必须建立在法治化的基础之上。纵观世界农业发展的普遍规律，但凡农业现代化转型比较成功的国家，农业法制建设也是比较健全。无论是西方发达国家，还是新型工业化国家，为适应工业化和城市化发展的客观需要，都先后出台了多项土地政策法规，以法律为依据不断推动农地管理制度的改革与创新，促进土地集约化、规模化与专业化经营。农地制度变迁驱动这些国家的农业走上现代化道路。“立法先行、政府推动”几乎是上述几个国家农地制度变迁的共同特征，在法律授权的前提下，按照法律程序推进制度改革，确保土地制度改革纳入法治化轨道。

改革开放以来，我国关于土地管理的法制建设也取得不小的成绩，各项法律法规也在不断完善中。如《中华人民共和国土地管理法》于1987年1月1日正式实施，此后顺应经济社会发展的客观需要，历经三次修订，从法律制度的源头上赋予农民稳定的承包权；此外，还先后出台了《退耕还林条例》、《基本农田保护条例》、《农村宅基地管理办法》等多部法律法规。农业法制建设为巩固和加强农业在国民经济中的基础地位，深化农村改革以及保障农民土地权益等作了巨大的贡献。应该看到，尽管我国针对农村土地管理问题出台了大量的法律法规，但在具体实践中并没有充分发挥效力，有法不依、执法不严等现象较为普遍，甚至现行法律法规与中央政策文件之间存在很多矛盾之处。

可见，对现有涉及农地管理的法律法规及政策文件进行清理与修订已经刻不容缓，同时，也要因应宏观背景的变化，适时推出符合时代要求的土地法规。如现行法律法规没有对农民市民化进程中土地承包权退出及其补偿问题进行详细而明确的规定，此不仅无法保障农业转移人口的合法土地权益，也阻碍了农民市民化进程。以法治力量推动农村土地管理制度的改革与创新，使制度建设和制度执行于法有据，从而把我国的土地管理与乡村治理纳入法治化轨道。以法治作保障，坚持以法治农，不仅可以制止和矫正地方政府土地侵权行为，还可以依靠法治的公正性重塑农民对基层政权的政治认同，使基层组织摆脱治理能力弱化的窘境，为强化农村土地管理和促进乡村治理现代化奠定坚实的法治基础。

参考文献：

[1]王春光．农村基层社会现代化变迁危机[J]．人民论坛，2013，（24）．

[2]赖丽华．乡村治理视域下的农村土地流转研究[J]．江西社会科学，2013，（07）．

[3]郭金云．乡村治理转型的微观基础与制度创新——-以成都市农村土地产权制度改革为个案的研究[J]．中国行政管理，2015，（05）．

[4]刘守英．中国城乡二元土地制度的特征、问题与改革[J]．国际经济评论，2014，（03）．

[5]郑万军．城镇化背景下乡村治理的四大困境[N]．社会科学报，2014-02-13．

[6]周庆智．乡村治理转型：问题及其他[J]．江西师范大学学报（哲学社会科学版），2015，（06）．

[7]郑永年．重建中国社会[M]．北京：东方出版社，2016．

[8]张红阳，朱力．“权力悬浮”背景下乡村治理无效性的根源——-基于华北D村自来水工程建设史的分析[J]．学习与实践，2017，（03）．

[9]王跃生，马相东．从“诺斯悖论”看政府与市场关系[N]．人民日报，2013-06-04．

[10]韩璐，费明明．基于利益相关者理论的土地利用决策博弈关系分析[J]．资源与产业，2013，（04）．

[11]李名峰，曹阳，王春超．中央政府与地方政府在土地垂直管理制度改革中的利益博弈分析[J]．中国土地科学，2010，（06）．

[12]郑兴明．农村土地制度再创新的内在逻辑、困境与路径——-基于城镇化与农民市民化协同发展的视角[J]．社会科学，2014，（12）．

[13]赵晓峰．农民上访诉求的三层分析——-基于已有研究文献的再阐释[J]．长白学刊，2014，（02）.

注释：

（1）《中华人民共和国土地管理法实施条例》（第二十六条）。

（2）《中华人民共和国村民委员会组织法》（第五条）。

（3）《中华人民共和国村民委员会组织法》2010年修订版。

（4）中共中央、国务院：《关于实施乡村振兴战略的意见》，2018年1月2日。