“嫁出去的女儿，泼出去的水？”——从“外嫁女”现象看特殊农民群体成员资格认定

作者：房绍坤 任怡多  责任编辑：王铭鑫  信息来源：《探索与争鸣》2021年第7期，第106-120 179页。  发布时间：2021-09-27  浏览次数： 3581次

【摘　要】特殊农民群体成员资格认定关涉集体经济组织成员权益的实现，与每一位农民的切身利益息息相关，但其在裁判结果、法律适用、资格认定标准、资格认定主体及村民自治程度等方面均存在显著差异。造成司法裁判差异的根源在于特殊农民群体成员资格认定面临着诉讼主体资格不明、资格认定标准不清、资格认定主体不定以及司法介入限度不一等现实困境。对此，应通过赋予特殊农民群体诉讼主体地位、厘清特殊农民群体成员资格认定标准、确定成员集体为成员资格认定主体以及明确司法介入成员自治的必要限度等举措，以规范特殊农民群体成员资格认定的现实路径，保障特殊农民群体的合法权益。

【关键词】特殊农民群体；外嫁女；农村集体经济组织成员；成员资格认定

农村集体经济组织成员资格认定不单是一个身份确认的问题，还事关农民的基本民事权利和生存利益，其本质是确定集体资产权益主体的过程，关系到每个农村集体经济组织成员的切身利益，直接影响其能否享受由农村集体资产所带来的各项收益。相较于一般农民群体而言，特殊农民群体往往处于弱势地位，时常遭到本集体经济组织的排斥，因而其合法权益更易受到侵害。故在有关农村集体经济组织成员资格的纠纷中，绝大多数是因为特殊农民群体的成员资格认定问题而引起的。据此，特殊农民群体的成员资格认定是农村集体经济组织成员资格纠纷的矛盾集中点，其既是农村集体经济组织成员资格认定中最具争议且最为复杂之处，也是处理好农村集体经济组织成员资格纠纷的关键所在。所谓特殊农民群体，是指基于婚姻关系、外地上学、外出务工等原因产生了一定的人口流动，导致户籍登记、土地承包关系及生产生活关系相互脱离，由此所形成的成员资格认定情形复杂的农民群体。从本质上讲，特殊农民群体的特殊之处，既非具有特殊地位或者享受特别利益，又非适用特殊的成员资格认定标准，而在于相比一般的农民群体，其在进行集体经济组织成员资格认定时，面临着更加错综复杂的情形，因而需要特别注意并予以重点保护。

关于特殊农民群体的具体类型，目前理论界尚未达成共识，有学者概括了外嫁女、入赘婿、全日制大中专学校在校学生、服刑服役人员、空挂户、退休回乡人员等20种特殊农民群体。①尽管特殊农民群体的类型众多且无法穷尽，但每一类特殊群体的成员资格认定在本质上都具备相当程度的共通性，即均基于一定的人口流动原因，产生了户籍登记、土地承包关系和生产生活关系相互分离的状态，由此引发在成员资格认定问题上的纠纷，继而导致了其合法权益极易受到侵害。并且，在成员资格认定的裁判思路、法律适用、指导原则及具体规则上，各类特殊农民群体存在规律的相似性和内在的一致性。为此，鉴于在已上网公布的裁判文书中，涉及外嫁女的集体经济组织成员资格认定纠纷占特殊农民群体成员资格认定纠纷总数的86.18%，②判决数量最多且能全面涵盖各类特殊农民群体成员资格认定纠纷的情形，故本文将外嫁女作为特殊农民群体的典型样本，③以“外嫁女的集体经济组织成员资格认定纠纷”为研究对象，着眼于特殊农民群体成员资格认定的规则缺失所导致的裁判困境，从诉讼主体地位、资格认定标准、资格认定主体、司法介入限度四个方面提出特殊农民群体成员资格认定的规范路径，以期能够对司法机关处理特殊农民群体的成员权益纠纷有所裨益。

“外嫁女”集体经济组织成员资格认定的司法现状

本文分析的裁判文书来源于“中国裁判文书网”，笔者利用“聚法案例”检索分析工具，将检索案由限定为“侵害集体经济组织成员权益纠纷”，案件的争议焦点限定为“集体经济组织成员资格”，以“外嫁女”为关键词在“本院认为”部分进行二次检索。截至2020年12月31日，共获得811份裁判文书，经筛选获得有效样本590份。在精确统计与逐个分析全部有效样本的基础上，从裁判结果、法律适用、成员资格认定标准、成员资格认定主体及村民自治的程度等方面，梳理了以外嫁女为代表的特殊农民群体成员资格认定的司法裁判现状。

（一）裁判结果

通过对590份有效样本的整理，得到外嫁女集体经济组织成员资格认定的裁判结果。（图1）其中，认定案涉外嫁女具有集体经济组织成员资格的判决共580份，占有效样本的98.31%；认定案涉外嫁女不具有集体经济组织成员资格的判决共9份，占有效样本的1.53%。另有1份裁定认为集体经济组织成员资格的认定不是平等主体之间的权利义务关系，不属于法院受理民事案件的范围，应当由相关政府部门进行处理，占有效样本的0.16%。

从裁判结果来看，绝大多数案件在裁判时试图寻找案涉外嫁女与本集体经济组织之间的关联之处，如户籍登记、土地生活保障或生产生活关系等因素，以此来证明二者存在紧密的联系，从而认定外嫁女具有集体经济组织成员资格。其基本裁判思路在于，若外嫁女在嫁入地未分配到承包地、征地补偿款或其他集体收益，亦未有证据证明其获得其他替代性生活保障或者被纳入城镇居民社会保障体系，法院均会认定其具有集体经济组织成员资格。这折射出保障外嫁女合法权益的裁判理念，体现了对弱势群体利益倾斜保护的价值观念。上述案例普遍强调，不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益，外嫁女享有与其他集体经济组织成员平等的权益。

图1 外嫁女农村集体经济组织成员资格认定的裁判结果

（二）法律适用

为全面把握外嫁女集体经济组织成员资格认定的法律适用情况，笔者整理了援引数量排名前十的法律条文，并归纳总结出了引用每个法条的案件数量（表1）。④在全部有效样本中，174份判决援引《村民委员会组织法》第27条，16份判决援引《村民委员会组织法》第36条，20份判决援引《村民委员会组织法》第24条，107份判决援引《妇女权益保障法》第33条，91份判决援引《妇女权益保障法》第32条，10份判决援引《妇女权益保障法》第55条，514份判决援引《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》（以下简称《农村土地承包纠纷案件司法解释》）第24条，126份判决援引《民法通则》第5条，77份判决援引《物权法》第59条，52份判决援引《物权法》第63条。

表1 外嫁女农村集体经济组织成员资格认定的法律适用

总体来讲，全国各地的法院在法律适用上较为统一，集中分布于《村民委员会组织法》《妇女权益保障法》《农村土地承包纠纷案件司法解释》《民法通则》以及《物权法》五部法律规定之中。⑤但是，上述法律条文大多为原则性规定，仅可对外嫁女的成员资格认定问题进行理念引导，间接作为认定外嫁女是否享有成员资格的参考依据，无法为其提供具体的法律规则指引。亦即，现有法律规定并没有与外嫁女成员资格认定直接相关的法条，而仅有能够间接反映成员资格认定裁判思路的条文。另外，作为成员资格认定问题的核心，现有立法对于成员资格的认定标准并不明确。正是由于相关立法的严重缺失，才导致司法实践中“同案不同判”现象的频繁发生。

（三）成员资格认定标准

在外嫁女集体经济组织成员资格的认定标准上，各地区制定的成员资格认定标准存在显著差异，法院裁判时衡量的核心要素亦有所不同。在全部589份有效样本中，611份判决采用单一标准认定外嫁女的集体经济组织成员资格，占有效样本的1.87%；578份判决采用复合标准认定外嫁女的集体经济组织成员资格，占有效样本的98.13%（图2）。由此可见，绝大多数法院在认定外嫁女成员资格时，充分考虑到现实情况的复杂性和当前人口的高度流动性，不再采取单一的认定标准，而是选择更能契合社会发展趋势且认定结果更为公正的复合标准。

图2 外嫁女农村集体经济组织成员资格的认定标准

在11份采用单一标准认定外嫁女集体经济组织成员资格的判决中，7份判决以是否依法取得农村集体经济组织所在地的户籍作为外嫁女集体经济组织成员资格的认定标准，占比63.64%；3份判决将是否以本集体经济组织的土地为基本生活保障作为外嫁女集体经济组织成员资格的认定标准，占比27.27%；1份判决将是否在本集体经济组织形成了较为固定的生产生活关系作为外嫁女集体经济组织成员资格的认定标准，占比9.09%（图3）。相比之下，在采用单一认定标准的模式下，大多数法院更倾向于以是否进行了户籍登记作为判断案涉外嫁女是否具有集体经济组织成员资格的标准；而以是否在本集体经济组织形成了较为固定的生产生活关系作为外嫁女集体经济组织成员资格判定标准的情况，则极为少见。

图3 外嫁女农村集体经济组织成员资格单一认定标准的考量因素

在578份采用复合标准认定外嫁女集体经济组织成员资格的判决中，将是否依法取得农村集体经济组织所在地的户籍和是否以本集体经济组织的土地为基本生活保障，作为外嫁女集体经济组织成员资格认定标准的判决共211份，占比36.51%；将是否依法取得农村集体经济组织所在地的户籍和是否在本集体经济组织形成较为固定的生产生活关系，作为外嫁女集体经济组织成员资格认定标准的判决共17份，占比2.94%；将是否依法取得农村集体经济组织所在地的户籍，是否以本集体经济组织的土地为基本生活保障以及是否在本集体经济组织形成较为固定的生产生活关系，作为外嫁女集体经济组织成员资格认定标准的判决共350份，占比60.55%（图4）。其中，将户籍登记、土地生活保障和生产生活关系作为外嫁女集体经济组织成员资格认定标准的判决数量最多，将户籍登记和土地生活保障作为外嫁女集体经济组织成员资格认定标准的判决数量居中，而将户籍登记和生产生活关系作为外嫁女集体经济组织成员资格认定标准的判决数量则相对较少。另外，各地法院在适用每个成员资格认定标准的先后顺序上存在明显差异：一部分法院认为应当以是否依法取得农村集体经济组织所在地户籍为基本原则；另一部分法院则认为应当将是否以本集体经济组织的土地为基本生活保障作为基本依据。⑦这表明，尽管法院采取复合认定标准的模式，以户籍登记、土地生活保障及生产生活关系为标准予以综合衡量，但仍然将其中某一个标准作为重点考量因素，并以之为外嫁女集体经济组织成员资格的核心认定指标。

（四）成员资格认定主体

关于外嫁女集体经济组织成员资格的认定主体，各地在实践中的做法有所差异。通过对589份样本进行整理，目前外嫁女集体经济组织成员资格的认定主体主要包括四类：村民委员会（居民委员会）、村民小组（居民小组）、农村集体经济组织（经济合作社）和行政机关。其中，由村民委员会（居民委员会）认定外嫁女集体经济组织成员资格的判决共140份，占有效样本的23.77%；由村民小组（居民小组）认定外嫁女集体经济组织成员资格的判决共410份，占有效样本的69.61%；由农村集体经济组织（经济合作社）认定外嫁女集体经济组织成员资格的判决共36份，占有效样本的6.11%；由行政机关认定外嫁女集体经济组织成员资格的判决共3份，占有效样本的0.51%（表2）。总体上讲，在外嫁女集体经济组织成员资格的认定主体上，绝大多数是村民委员会或村民小组，占比93.38%。仅少数案件中外嫁女集体经济组织成员资格的认定主体是农村集体经济组织，其具体表现形式是经济合作社。

图4 外嫁女农村集体经济组织成员资格复合认定标准的考量因素

表2 外嫁女农村集体经济组织成员资格的认定主体

（五）村民自治的程度⑧

在全部的589份有效样本中，除3份样本的外嫁女集体经济组织成员资格由行政机关进行确认，未通过民主表决程序征求村民的意见以外，剩余586份样本的外嫁女是否具有集体经济组织成员资格，均经过村民会议或者村民代表会议决议，占有效样本的99.49%（表3）。据此，在外嫁女的集体经济组织成员资格认定问题上，各地区村民自治的程度较高，集中反映了村民的真实意愿，改变了以往由村干部独断的做法，总体上实现了高度的民主化。

表3 外嫁女农村集体经济组织成员资格认定的村民自治程度

然而，上述经过村民会议或者村民代表会议作出的决议普遍存在错误。在586份经村民集体决议的样本中，577份样本的村民民主决议认定案涉外嫁女不具有集体经济组织成员资格，以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，剥夺了外嫁女与其他集体经济组织成员享受平等权益的资格，民主决议的错误率高达98.46%（表4）。并且，586份样本均以村民集体讨论形成的决议作为判断外嫁女是否具有集体经济组织成员资格的重要标准，甚至大部分样本将其作为外嫁女集体经济组织成员资格认定的决定性因素。为此，各地法院在判决中多次指出，关于外嫁女的集体经济组织成员资格认定问题，本质上属于村民自治的范畴，在严格依照当地的成员资格认定标准的基础之上，广大村民可以通过村民会议或者村民代表会议进行民主决议，决定外嫁女是否具有集体经济组织成员资格。但是，村民自治章程、村规民约以及村民会议或村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。据此，经过村民会议或者村民代表会议民主讨论形成的决议可能违反法律规定或者侵犯外嫁女的合法权益，不能将其作为判断外嫁女是否具有集体经济组织成员资格的决定性依据。在强调村民自治所具有的强大优越性的同时，也要看到其可能会产生以多数人的决定侵害少数人利益的情形。

特殊农民群体成员资格认定的现实困境

通过整合分析外嫁女集体经济组织成员资格认定的司法数据，能够窥见特殊农民群体成员资格认定的现实情况。在充分把握特殊农民群体成员资格认定司法现状的基础上，可以总结出司法机关在进行特殊农民群体的成员资格认定、判断案涉主体能否享受集体经济组织成员权益以及解决特殊农民群体的成员权益纠纷时面临的种种现实困境。

（一）诉讼主体资格不明

近年来，随着城镇化进程的不断加快，因土地征收引发的征地补偿款分配等集体经济组织成员权益纠纷激增，以外嫁女为代表的特殊农民群体作为弱势群体，受到的权益侵害尤为严重，由此产生的利益冲突愈演愈烈。为避免矛盾激化升级，扰乱正常的社会管理秩序，各地党委、政府纷纷要求法院受理相关案件，化解特殊农民群体的成员权益纠纷。同时，2015年施行的立案登记制要求法院做到有案必立、有诉必理，由原来的立案实体审查转变为立案形式审查，符合法律规定条件的案件都应予以登记受理。由此，特殊农民群体成员权益纠纷的案件受理率不断提高，司法机关在特殊农民群体成员资格认定的问题上，基本已经完全改变了以往的司法避让策略。⑨但是，在上述检索到的相关司法案例中，仍然存在部分法院不予受理或驳回起诉的情形。例如，广东省韶关市翁源县人民法院（2020）粤0229民初435号案，对于外嫁女的集体经济组织成员资格认定问题，认为不是平等主体之间的权利义务关系，应当由相关政府部门予以处理，不属于法院受理民事案件的范围。又如，内蒙古自治区高级人民法院（2018）内民申1928号案与四川省都江堰市人民法院（2016）川0181民初640号案，对于退休还乡人员的集体经济组织成员资格认定问题，法院认为属于村民自治事项，应当由村民通过民主程序决定，不属于法院民事案件的受案范围。同时，上述部分二审、再审案件的判决中，存在原审法院以集体经济组织成员资格认定属于村民自治范畴、属于政府处理事项或案件缺乏法律依据等原因拒绝审理的情形。

表4 外嫁女农村集体经济组织成员资格认定的民主决议结果

通过整理和分析裁判文书，不论当事人的诉讼请求是否包括确认集体经济组织成员资格，均存在法院以其不属于民事案件受理范围为由拒绝认定，进而不予解决集体经济组织成员权益纠纷的情形。具体来讲，法院认为特殊农民群体成员资格认定不属于受案范围的主要理由包括：（1）属于村民自治的范畴，应当由村民通过民主程序自主决定。（2）应当由当地政府或有关部门解决，不属于法院的职权范围。（3）村委会、村民小组等并非民事主体，其与成员之间的纠纷不属于平等民事主体之间的权利义务纠纷。（4）相关法律规定尚不健全，无法作出明确的法律认定。据此，针对特殊农民群体成员资格认定问题，司法实践中并未达成一致共识，既未赋予特殊农民群体获得司法救济的权利，又未明确特殊农民群体依法享有诉讼主体资格，案件受理与否完全取决于法院的主观意愿，无法有效保障特殊农民群体的合法权益。另外，与一般农民群体的成员权益纠纷相比，特殊农民群体成员权益纠纷产生的根源在于成员资格认定存在明显争议；而在一般农民群体成员权益纠纷中，案涉主体的成员资格并不存在任何争议，只是在享受成员权益的多寡上有所争议。因此，一般农民群体具备集体经济组织成员资格，当然具有诉讼主体资格，当其成员权益受到侵害时，可以直接向法院提起诉讼。但是，特殊农民群体的成员资格存有争议，向法院提起诉讼面临重重障碍，时常被法院以各种理由拒绝受理，其成员权益纠纷亦被搁置，故而赋予特殊农民群体诉讼主体资格，乃是化解当前集体经济组织成员纠纷司法困境的第一要务。

（二）资格认定标准不清

作为特殊农民群体成员资格认定的核心内容，成员资格认定标准是判断案涉主体是否享有成员身份的主要依据。制定清晰明确的成员资格认定标准，不仅关系到每一位成员的切身利益，还直接决定着成员资格认定结果的公正与否。但是，目前农村集体经济组织的成员资格认定标准尚不明晰，特殊农民群体的成员资格认定标准则更加混乱，主要表现在以下三个方面：

第一，相关立法严重缺失，导致司法裁判无法可依。纵观农村集体经济组织成员资格认定的立法现状，虽然2018年修改的《农村土地承包法》增加了“确认农村集体经济组织身份的原则、程序等，由法律、法规规定”的内容（第69条），但时至今日尚未有规范农村集体经济组织成员资格问题的相关法律规定。农村集体经济组织成员资格认定的标准在立法上始终处于空白状态，这将无法为司法机关提供法律指引，导致司法裁判缺少法律依据，对司法裁判工作造成极大障碍，现已日渐成为部分法院拒绝受理该类案件的主要缘由。

第二，各地标准呈现多样化趋势，导致司法裁判中适用标准混乱。由于农村集体经济组织成员资格认定标准缺乏适用于全国范围的统一性规定，各地法院在审理集体经济组织成员资格认定的案件时，往往依据当地的地方性法规、地方政府规章和法院指导意见。但是，这些地方性规范文件的效力位阶较低，仅限于该特定区域之内，且大都根据本地的实际情况加以制定，致使各地规定中的认定标准大相径庭。从外嫁女成员资格认定的司法裁判现状来看，既存在采取单一认定标准的地区，也有大量适用复合认定标准的地区；在采用单一认定标准的地区中，各地适用的具体标准亦有所不同，有的地区以户籍登记为成员资格认定标准，有的地区以土地生活保障为成员资格认定标准，还有的地区将形成固定的生产生活关系作为成员资格认定标准。同样，在适用复合认定标准的地区中，各地区结合当地的现实情况，从户籍登记、土地生活保障、生产生活关系、履行集体义务、对集体积累作出贡献等多项标准中选择其中的某几项作为成员资格认定标准，每个地区选用的具体标准亦差异显著。这在很大程度上造成了司法裁判适用标准混乱的局面，也是产生“同案不同判”现象的根源所在。

第三，某些具体标准模糊化，导致司法裁判过于随意。在上述成员资格认定标准中，一些具体标准看似易于判断，但在面对错综复杂的现实案例时，往往由于缺乏客观的事实要素，导致出现适用模糊化的情形。结合外嫁女成员资格认定的司法裁判情况，各地法院在适用同一项认定标准时，依据的衡量因素可能并不相同。例如，在判定案涉主体是否在本集体经济组织形成较为固定的生产生活关系时，一部分法院认为应当将本集体所在地作为经常居住地，判断涉案主体是否长期稳定地居住于此，与本集体经济组织形成紧密联系；另一部分法院则认为，若当事人在本集体经济组织参加新型农村合作医疗和社会养老保险并且按时缴纳费用，便可证明其与本集体经济组织形成了较为固定的生产生活关系。另外，如何界定形成长期或者固定生产生活关系中的“长期”和“固定”，应以居住多长时间还是形成何种生活状态为标准进行判断，亦是司法实践所面临的现实操作难题。由此可见，在特殊农民群体的成员资格认定标准中，某些特定标准缺乏客观明确的界定，导致司法裁判时法官的主观随意性过大，这既有损于司法权威的提升，又有碍于司法公信力的树立。

（三）资格认定主体不定

关于农村集体经济组织成员资格的认定主体，现行法律尚未加以明确规定，结合外嫁女成员资格认定的司法裁判现状可知，实践中集体经济组织成员资格的认定主体并不统一，既包括村民委员会或村民小组，又包括农村集体经济组织，甚至还存在行政机关作为资格认定主体的情形，这不仅严重超越了其各自的职权范围，还扰乱了村民自治的正常管理秩序。

其一，村民委员会或村民小组不是农村集体经济组织成员资格认定的适格主体。在实践过程中，由村民委员会或村民小组作为成员资格认定主体，判断某个村民是否具有集体经济组织成员资格，是最为普遍且被广泛接受的情形。产生这种现象的根源在于，人民公社解体、家庭联产承包责任制建立的改革过渡阶段中，全国各地乡镇政府、村委会、村民小组等行政、半行政组织迅速建立健全，但各地农村集体经济组织却并未及时按中央政策和立法的要求建立起来，⑩因此，法律规定未设立村集体经济组织的，村民委员会可以依法代行村集体经济组织的职能。但是，村民委员会与农村集体经济组织的法律属性与职能定位并不相同，村委会是社区治理的基层群众性自治组织，主要任务是办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，承担社会管理的职能；而集体经济组织是进行农村集体资产经营管理的经济组织，发挥着管理集体资产、开发集体资源和发展集体经济的作用。据此，村民委员会或村民小组不能参与经济管理事务，无权干涉集体财产权益分配，亦不能认定承载经济利益的集体经济组织成员资格。另外，村委会或村民小组在认定集体经济组织成员资格时，普遍采用村民会议或者村民代表会议的方式，尽管这体现了村民自治的高度民主化，但村民不等同于集体经济组织成员，村民是以主要居住地为界定标准的特定区域范围内的公民，代表的是以户籍地为标准的农村公民身份；而集体经济组织成员是集体经济组织资产的产权主体，代表的是与财产资源相关联的经济权益。⑪村民不一定必然都是成员，村民自治亦不等于成员自治，⑫故不能由村民表决来决定集体经济组织成员的资格。

其二，农村集体经济组织并非集体经济组织成员资格认定的适格主体。前述案例中，认定集体经济组织成员资格的农村集体经济组织并非新型集体经济组织，而是本质上尚未实现政经分离，与村民委员会职能混同的组织，其主要表现形式是经济合作社，并不宜作为集体经济组织成员资格的认定主体。事实上，即便是新型农村集体经济组织，囿于集体经济组织管理者有限的经济理性，其为了追求自身的利益最大化，往往利用其所处的优势地位，控制农村集体经济组织的决策权，从而形成“内部人”控制的局面，严重影响成员资格认定程序的正当性，损害成员资格认定结果的公正性，故亦不宜成为农村集体经济组织成员资格的认定主体。

其三，行政机关更不能成为农村集体经济组织成员资格认定的适格主体。结合前述检索到的司法案例，认定外嫁女集体经济组织成员资格的行政机关是农村集体经济组织成员认定指导工作小组办公室，其以农村集体经济组织成员资格确认书的形式，作出认定案涉主体成员资格的具体行政行为。⑬尽管《村民委员会组织法》规定，乡、民族乡、镇的人民政府有权责令相关主体对违法的村民自治章程、村规民约、村民会议或者村民代表会议的决定进行改正，但其仅代表行政机关可以依法监督村民自治行为，而不代表其可以用行政权力主动干预村民自治。农村集体经济组织成员资格认定本质上属于成员自治事项，因此行政机关无权介入成员自治范围，不能成为农村集体经济组织成员资格的认定主体。

（四）司法介入限度不一

针对司法能否介入农村集体经济组织成员资格认定问题，一方面，《村民委员会组织法》从立法层面为村民自治权划定了边界范围，为司法机关介入村民自治提供了法律依据；另一方面，法律赋予了基层政府对村规民约的备案审查权力，表明正当的行政审查不会干涉村民自治。既然行政权力都可以有序介入村民自治，那么司法介入村民自治当然具备合理性。据此，目前学界形成的主流观点是主张司法应当介入集体经济组织成员资格认定纠纷，为农村集体经济组织成员提供司法救济。但是，鉴于该问题本质上属于成员自治事项，具备不同于一般民事纠纷的特殊性，故司法介入集体经济组织成员资格认定纠纷时应当充分把握好必要的限度。⑭然而，理论上关于司法介入的限度尚未达成共识，司法实践的做法更是五花八门，不同案件中法院介入村民自治的程度并不统一。笔者通过分析整理裁判文书，分析各地法院介入外嫁女集体经济组织成员资格纠纷的程度，发现司法机关处理特殊农民群体的成员资格纠纷时，其介入的具体限度并不完全一致，主要表现为以下两个方面：

一方面，司法机关的具体受案范围存在显著差异。根据外嫁女集体经济组织成员资格纠纷的司法实践，有关征地补偿款、集体资产收益分配、土地承包经营权等农村集体经济组织成员权益纠纷，大都涉及农村集体经济组织成员资格的认定，并且认定案涉主体是否具有集体经济组织成员资格，是解决农村集体经济组织成员权益纠纷的先决条件和前置问题。然而，鉴于我国目前还没有关于农村集体经济组织成员资格认定的相关程序性规定，单以农村集体经济组织成员资格认定为事由向法院提起确认之诉存在一定的障碍。法院对于特殊农民群体成员资格的确认多在被否定了成员资格的特殊群体所提起的给付之诉中一并审查。据此，对于涉及特殊农民群体的集体经济组织成员资格纠纷，绝大多数法院将受案范围限于特殊农民群体集体经济组织成员权益纠纷，并不单独受理特殊农民群体集体经济组织成员资格认定纠纷。但是，少数法院则认为，农村集体经济组织成员资格是成员权益的载体，与成员权益的保障和享有直接相关，尽管当前尚未发生侵犯案涉主体成员权益的情形，但未来侵害其某项具体的成员权益的情形实属必然，赋予其可诉性兼具正当性基础和现实性意义，故应将特殊农民群体集体经济组织成员资格认定纠纷纳入受案范围。

另一方面，司法机关对村民民主决议的审查范围有所不同。在审查内容上，部分法院认为《村民委员会组织法》赋予了行政机关对村民大会决议的审查权，却并未明确规定司法机关对村民大会决议享有审查权，法院无权干预甚至撤销村民会议决议，故法院通常以村民决议的审查不属于法院审理范围为由不予受理或驳回起诉；绝大多数法院在审查村民大会决议的内容后，发现其存在违反法律、政策规定或者侵犯村民合法权益的情形时，便不以该村民会议决议的内容作为裁判依据，而是直接按照当地规定的成员资格认定标准判定案涉主体的成员资格；极少数法院审查村民大会决议存在违反法律、政策规定或者侵犯村民合法权益的情形时，会径直依据《村民委员会组织法》认定该村民会议决议违法，并责令其对违法部分作出相应修改。另外，在审查程序上，大多数法院侧重于审查村民民主决议的实质内容，缺乏对村民自治程序的必要审查，并不关注村民会议或者村民代表会议表决程序的正当与否。举例来讲，关于参会人数是否达到法定的最低标准、表决人数是否满足法律规定的要求以及表决程序是否全程公开透明等情况，司法机关普遍停留在形式审查甚至基本忽视的状态，仅有少数法院对村民自治的程序进行实质性审查。

特殊农民群体成员资格认定的规范路径

在特殊农民群体成员权益纠纷日渐凸显的背景下，立足于特殊农民群体成员资格认定的司法裁判现状，可以从诉讼主体资格、资格认定标准、资格认定主体及司法介入限度四个方面入手，明晰特殊农民群体成员资格认定的规范路径。这不仅能够有效化解现实生活与司法实践的矛盾，切实保障特殊农民群体的集体成员权益，还可以为司法机关提供明确的可操作性指引，实现各地法院司法裁判结果的有机统一。

（一）赋予特殊农民群体诉讼主体地位

纵观法院拒绝受理特殊农民群体成员权益纠纷的案件，其将特殊农民群体的成员资格认定排除在民事案件受案范围之外，所依据的主要理由并不具备正当性基础。首先，特殊农民群体的成员资格认定并非完全属于成员自治的范畴。根据《村民委员会组织法》的规定，村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利。这充分表明村民自治是法律范围内的自治，不是毫无任何限度的自治，村民自治应当在法律的框架内展开。据此，当村民民主决议作出的特殊农民群体成员资格认定结果违反法律和政策规定、侵害案涉主体的合法权益时，法院应当依法审理并认定案涉主体的成员资格。其次，特殊农民群体的成员资格认定不属于政府部门的职权范围，农村集体经济组织成员资格只能由与集体资产有关的农民民主协商确认。⑮一般情况下，特殊农民群体的成员资格认定属于成员自治事项，应当由农村集体经济组织成员通过民主决议自主决定，有关行政部门无权认定集体经济组织成员资格，行政机关不得无故干涉成员自治事项。再次，村民委员会是《民法典》规定的基层群众性自治组织法人，属于特别法人的类型之一，既非基层政权组织，又非基层行政机关，而是独立的民事主体，其与特殊农民群体之间产生的纠纷，当然属于平等民事主体之间的纠纷。最后，缺乏相关法律规定不能成为法院拒绝裁判的理由。根据国际社会公认的“不得拒绝裁判原则”，司法机关不能以没有明确的法律依据为由拒绝裁判，亦不能以制度不健全为由剥夺当事人的诉讼权利或者直接驳回当事人诉讼请求。因此，法院无权拒绝受理特殊农民群体成员资格认定案件，司法认定特殊农民群体的成员资格，介入特殊农民群体的成员权益纠纷，不仅属于法院的职权范围，还是司法机关应当履行的法定职责。

另外，相比一般农民群体而言，外嫁女、在校大学生、服刑服役人员等特殊农民群体往往是农村集体经济组织中的弱势群体，通常来讲更加需要获得集体经济组织成员身份，享受集体经济组织成员待遇。由于特殊农民群体的法治意识和维权意识普遍较差，诉诸司法救济往往是其继信访、申诉无果后所采取的最后一步，是他们保障自身权益的“救命稻草”。作为维护社会公平正义的最后一道防线，若此时法院采取司法回避的态度，拒绝介入相关成员权益纠纷，不予认定案涉主体的成员资格，就等于彻底“抛弃”了特殊农民群体，导致其陷入“救济无门”的窘境之中。因此，赋予特殊农民群体诉讼主体地位，充分保障特殊农民群体的基本诉权，允许其向法院请求司法救济，对于切实维护特殊农民群体的合法权益，实现司法公平正义具有重要意义。结合“中国裁判文书网”2012年以来发布的案例来看，法院基本上都会受理特殊农民群体集体经济组织成员权益纠纷案件，并对案涉主体的集体经济组织成员资格加以认定。这表明赋予特殊农民群体诉讼主体地位，保障其享有司法救济与保障的权利，已经逐渐获得各地法院的普遍认可，符合未来司法裁判的发展趋势，具备较强的现实可操作性。

（二）厘清特殊农民群体成员资格认定标准

针对农村集体经济组织成员资格认定标准，国家应当尽早出台统一的法律规定，为各地司法实践提供明确依据。最高人民法院《第八次全国法院民事商事审判工作会议（民事部分）纪要》在关于因土地承包、征收、征用所引发争议的处理问题上，强调以当事人的生产生活状况、户口登记状况以及农村土地对农民的基本生活保障功能为认定标准，综合考量成员资格。这既紧密契合当前农村社会的现实情况，又全面考虑到各项主要衡量因素，并历经了司法实践反复多次检验，实乃体现公正价值的最佳认定标准，故农村集体经济组织成员资格认定标准宜采用此种复合认定标准。在三项标准适用的先后顺序及权重占比上，成员以本集体经济组织的土地为基本生活保障这一标准反映了集体经济组织成员身份的实质内涵，集体土地所有制的基本功能就是为了保障每一个农村居民平等地获得生存保障资源，⑯集体土地承载着集体经济组织成员的生存之本、生活之源。⑰将农村集体土地作为基本生活保障，体现了农民对该集体经济组织的物质依赖关系，表现出二者之间实质意义上的紧密关联，故土地生活保障标准是农民与农村集体经济组织之间最本质、最核心的连接点，应当将其作为集体经济组织成员资格认定的基本依据。而户籍是出于行政管理的需要对公民身份的一种确认，⑱并不能准确反映出集体经济组织成员的权利义务，加之伴随户籍制度改革的全面推进和农村人口流动的日益加快，未来逐渐弱化户籍登记的认定标准乃是大势所趋。同样，形成长期固定的生产生活关系的认定标准尽管符合农民集体的自然共同体属性，⑰但其往往仅具有形式上的辨识性，不能真正反映集体经济组织成员身份的本质属性，故二者更适宜作为集体经济组织成员资格认定的辅助依据。

另外，尽管在进行特殊农民群体成员资格认定时，仍需坚持一般农民群体的成员资格认定标准，并将其作为成员资格认定的基本衡量因素，但应当充分考虑各类特殊农民群体的自身特点，并在坚持专属唯一原则、公平合理原则、生存保障原则及弱者保护原则的基础上，灵活运用上述成员资格认定标准。据此，每一类特殊农民群体的成员资格认定，所适用的认定标准侧重之处应有所不同。

第一，在认定外嫁女的集体经济组织成员资格时，需要根据嫁入地的不同情况加以区分。若属于“农嫁农”的情形，其成员资格认定已经不再受到户籍的限制，而应主要参考生产生活关系和土地生活保障标准；若属于“农嫁非”的情形，应以外嫁女的生活保障基础为认定标准，只要其仍将集体土地作为基本生活保障，尚未被纳入城镇社会保障体系，均应认定其具有集体经济组织成员资格。同样，对于离婚、丧偶妇女的成员资格，仍应视其生活保障基础而定。

第二，在认定在校大中专学生的集体经济组织成员资格时，应当以生活保障基础作为成员资格认定标准。其在校就读期间尚无独立的经济来源，仍然依靠集体土地作为生活保障基础，此时不应以其户籍迁出本集体经济组织为由，剥夺其集体经济组织成员资格，而应当保留其集体经济组织成员身份，允许其享受相应的成员待遇和福利。但若其毕业之后留在城市工作生活，被纳入国家公务员序列或者城镇企业职工社会保障体系，则应视其丧失了原集体经济组织成员资格。

第三，在认定服刑服役人员的集体经济组织成员资格时，应当以生活保障基础作为成员资格认定标准。在服刑服役期间，其仍需以本集体经济组织的土地作为基本生活保障，故应保留其农村集体经济组织成员资格。倘若这类人员未来被纳入城镇社会保障体系或者获得其他替代性生活保障，则不再具有农村集体经济组织成员资格。

第四，在认定退休返乡人员的集体经济组织成员资格时，应当以生活保障基础作为成员资格认定标准，主要看其是否已获得城镇提供的社会保障。若其已经享有城镇提供的社会保障，领取退休工资和养老保险金，便不能取得集体经济组织成员资格；若其并未享有城镇社会保障和福利待遇，仍需以集体土地作为基本生活保障，则应具有集体经济组织成员资格。

第五，在认定外出经商、务工人员的集体经济组织成员资格时，应当以生活保障基础作为成员资格认定标准。尽管外出打工能够获得一定的经济收入，但此种营生手段并不能为其提供长期、稳定、持续的经济来源，集体土地依然是很多进城务工农民的最后生存保障，⑲故只要尚未被纳入城镇社会保障体系，均应认定其具有农村集体经济组织成员资格。

（三）确定成员集体为成员资格认定主体

为清晰界定农村集体经济组织成员的身份和边界，《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》指出，要探索在群众民主协商基础上确认农村集体经济组织成员的具体程序、标准和管理办法。农村集体资产归属于成员集体所有，故集体经济组织成员资格只能由与集体资产有关的成员民主决议认定。事实上，由成员集体作为成员资格认定主体颇为契合乡土社会的特殊情况，紧密结合广大农民的生活方式，具备较强的可操作性和深远的现实意义。就案涉主体是否在本集体经济组织生产生活或其是否以本集体土地作为基本生活保障而言，长期生活在本集体经济组织的成员不仅最了解情况，还准确知晓真实情况，当然最具有发言权。

具体来讲，结合司法案例所展现的实际情况，之所以特殊农民群体的成员资格更难认定，其客观原因在于特殊群体的现实情况往往较为复杂，法院实地调查的工作量过于巨大，并且取证困难，无法掌握真实情况。相反，集体经济组织成员长期生活在本集体之中，了解集体内部每一个成员的实际情况，由成员集体认定成员资格，有效降低了法院调查取证的时间成本。同时，作为成员资格最富有争议的主体，认定特殊农民群体是否具有集体经济组织成员资格，关涉每一个成员的切身利益，触及每一个成员所能享受集体资产权益的多少。此时，由成员集体自主决定不易产生额外的纠纷，更容易获得广大成员的一致接受与认可。据此，农村集体经济组织成员资格认定是农村土地属于农民集体所有的所有权制度所维系的私权体系，⑳属于农村集体经济组织成员自治的范畴，应当由成员集体讨论决定。

在农村集体经济组织成员资格认定的方式和程序上，一方面，应当通过成员大会或者成员代表大会的方式进行民主决议，保障每一位集体经济组织成员都能够享有发言权，充分表达自己的想法和真实意愿，集中反映广大农民群体的民意；另一方面，根据农业农村部印发的《农村集体经济组织示范章程（试行）》规定，农村集体经济组织成员资格认定是成员（代表）大会职权中的“审议、决定相关人员取得或丧失本社成员身份事项”，属于成员（代表）大会决议的重大事项，应当有本集体经济组织三分之二以上具有表决权的成员（代表）参加，并经成员（代表）表决权总数的三分之二以上通过。

（四）明确司法介入成员自治的必要限度

为妥善处理特殊农民群体成员资格认定问题，有效解决特殊农民群体成员权益纠纷，需要平衡司法裁判与成员自治的关系，既要充分尊重农村集体经济组织成员的自治权，又要发挥司法机关监督和保障成员自治的作用，从而切实维护特殊农民群体的合法权益。为此，应当明确司法介入成员自治的必要限度，划定司法机关审理特殊农民群体成员资格纠纷案件的权限范围。

首先，在法院的受案范围上，应明确侵害特殊农民群体集体经济组织成员权益纠纷具有可诉性，其中所涉及的集体经济组织成员资格认定纠纷应一并予以处理，但当事人仅就农村集体经济组织成员资格提起的确认之诉不具有可诉性。由于纯粹的集体经济组织成员资格争议并未现实侵害具体的成员权益，尚未给当事人带来任何不利后果，亦不曾对案涉主体造成任何损失，是否确认其成员资格不具有实质层面的意义。因此，若将其纳入法院的审理范围，既存在司法过度干预农村集体经济组织成员自治之嫌，又在无形之中增加了法院的办案负担。

其次，在法院的审查范围上，应当重点审查成员（代表）大会民主决议的内容和程序，即决议内容是否违反法律的禁止性规定，是否违背国家的相关政策，是否侵害成员的合法权益以及决议程序是否合乎法律规定等。据此，法院在审理具体的成员权益纠纷时，可以对成员民主决议是否违背法律法规进行附带审查。若法院依法审查成员集体表决通过的决议，发现决议存在违反法律或政策规定、侵犯集体成员应当享有的法定基本权利等情形时，不能直接认定该成员（代表）大会决议违法，亦不能直接判决农村集体经济组织对决议作出修改，而应在裁判中不予适用该成员代表大会决议的相关规定，同时向乡、民族乡、镇的基层政府行使司法建议权，由基层政府责令农村集体经济组织进行改正。

再次，在法院的裁判依据上，应当充分尊重集体经济组织的成员自治权，根据成员大会或者成员代表大会决议通过的成员资格认定标准作出裁判。若司法机关依法审查经成员集体民主表决通过的成员身份认定方案后，认为不论在内容上还是在程序上，其均不存在任何违法情形时，应当依据集体经济组织成员民主决议来裁决案涉特殊农民群体是否具有本集体经济组织成员资格，并解决相应的集体经济组织成员权益纠纷。相反，若成员集体表决通过的成员身份认定方案存在违反法律或政策规定、侵犯集体成员合法权益的情形时，法院应当依据当地地方性法律文件规定的成员资格认定标准作出裁判。

最后，在法院裁判约束力上，农村集体经济组织成员资格的司法认定具有依附性，其法律效力仅及于案件本身，不发生成员权永久确认的效果。㉑司法机关只解决侵害特定当事人成员权益的具体纠纷，并不介入对于成员身份认定方案或成员资格认定标准本身发生争议的纠纷，亦即成员（代表）大会民主决议的成员资格认定标准属于成员自治的范畴，法院无权受理针对方案或标准本身产生异议的抽象纠纷。据此，法院基于征地补偿款、集体收益分配、土地承包经营权等成员权益纠纷处理的需要，对案涉特殊农民群体的成员资格作出的司法认定，仅具有特定的个案约束力，并不能普适于其他案件或当事人的其他纠纷。

结语

作为农村土地集体所有制下主体制度的重要内容，特殊农民群体成员资格认定关涉到集体经济组织成员权益的享受，是解决整个农村集体经济组织成员资格认定问题的前提和关键。通过明确特殊农民群体成员资格认定的规范路径，能够逐一化解当前司法实践所面临的困境，促使法院摆脱司法裁判的重重桎梏，从而维护特殊农民群体的合法权益。这对于重构农村集体经济组织成员权利体系，厘定农村集体经济组织成员的权利范围，确立农村集体经济组织成员权利实现与保障救济机制，以及深化集体产权制度改革、保障广大农民权益和实现乡村振兴战略都具有重大而深远的意义。

注释：

①参见丁关良：《特殊人群在农村股改中的股权界定与保护》，《农村经营管理》2020年第2期。

②为准确把握特殊农民群体成员资格认定的司法实践情况，笔者利用“聚法案例”精确检索外嫁女、在校大中专学生、服刑服役人员及退休还乡人员四类具有代表性的特殊农民群体所涉及的成员资格认定纠纷。其中，涉及外嫁女的成员资格认定案件数量为811件，涉及在校大中专学生的成员资格认定案件数量为20件，涉及服刑服役人员的成员资格认定案件数量为23件，涉及退休返乡人员的成员资格认定案件数量为87件。

③本文所称“外嫁女”包括嫁入外村或者城镇但户口没有迁出以及离婚、丧偶后将户口迁回原籍的妇女。

④因一份判决可能援引多个法律规范，故此表中援引不同法条的判决数量总和大于样本总数。

⑤需要说明的是，2021年1月1日《民法典》正式施行，《民法通则》和《物权法》已被废止。但鉴于本文涉及的所有案例均已在《民法典》生效之前作出裁判，故笔者在统计相关法律适用情况时仍将其予以列明。

⑥鉴于在全部590份有效样本中，存在1份法院驳回起诉的裁定（理由在于不属于法院的受案范围），故本文在整理成员资格认定标准、成员资格认定主体以及村民自治的程度三个方面的数据时，将该份样本予以剔除后，共得到589份有效样本。

⑦结合笔者检索的全部有效样本，绝大多数法院在裁判时，更倾向于将是否以本集体经济组织的土地为基本生活保障作为主要认定标准。

⑧虽然村民自治和成员自治存在法理逻辑上的区分，但二者的地域范围几乎完全重叠，传统社区的同质性和封闭性使得村民和成员的身份认定习惯于自然性路径，与身份法理区分的建构路径并不相同，导致村民自治和成员自治在事实上发生混同。参见江晓华：《农村集体经济组织成员资格的司法认定--基于372份裁判文书的整理与研究》，《中国农村观察》2017年第6期。故囿于当前的实践现状，本文统计的是“村民自治的程度”，但其本质上反映的仍然是“成员自治的情况”。另外，由于目前尚未理清村民自治与成员自治的区别，实践中将二者完全混同，以村民自治代替成员自治，因此本文只能统计村民自治的情况。下文所提到的“村民自治”，仅仅是为了反映实践现状，并非将其与成员自治产生了混淆。

⑨参见赵贵龙：《“外嫁女”纠纷：面对治理难题的司法避让》，《法律适用》2020年第7期。

⑩参见高达：《农村集体经济组织成员权研究》，西南政法大学博士论文，2014年。

⑪参见刘竞元：《农村集体经济组织成员资格界定的私法规范路径》，《华东政法大学学报》2019年第6期。

⑫村民自治属于公法性构造，成员自治属于私法性构造。参见江晓华：《农村集体经济组织成员资格的司法认定--基于372份裁判文书的整理与研究》，《中国农村观察》2017年第6期。

⑬参见海南省三亚市城郊人民法院（2019）琼0271民初3003号案。

⑭参见王玉梅：《从农民到股民--农村社区股份合作社基本法律问题研究》，北京：中国政法大学出版社，2015年，第136-140页；许中缘、范朝霞：《农民集体成员资格认定的规范路径--以地方立法、司法实践为视角》，《海南大学学报》（人文社会科学版）2020年第5期；冷传莉、李怡：《“外嫁女”征地补偿款纠纷的诉讼困境及其解决》，《贵阳学院学报》（社会科学版）2016年第5期。

⑮参见黄延信：《农村集体组织成员身份如何确认？有哪些权利与义务？》，搜狐网，Sohu.Com/a/455667261_819998，2021年3月15日。

⑯参见戴威：《农村集体经济组织成员资格制度研究》，《法商研究》2016年第6期。

⑰参见管洪彦：《农民集体成员资格认定标准立法完善的基本思路》，《长安大学学报》（社会科学版）2013年第1期。

⑱参见王玉梅：《从农民到股民--农村社区股份合作社基本法律问题研究》，第144页。

⑲参见吴昭军：《民主决议认定成员资格的实现路径》，《人民法治》2019年第9期。

⑳参见许中缘、范朝霞：《农民集体成员资格认定的规范路径--以地方立法、司法实践为视角》，《海南大学学报》（人文社会科学版）2020年第5期。

㉑参见江晓华：《农村集体经济组织成员资格的司法认定--基于372份裁判文书的整理与研究》，《中国农村观察》2017年第6期。