国外农民合作社政策支持的经验与借鉴

作者：郭家栋  责任编辑：余孝东  信息来源：世界农业  发布时间：2017-03-22  浏览次数： 3439次

【摘　要】农民合作社作为农村合作经济组织，在提升农民的组织化程度、提升农业的增值增效等方面具有重要的作用。在国外，无论是发达国家还是发展中国家，对农民合作社的发展均采取了政策方面的支持，来保证农民合作社的发展。基于此，本文以美国、德国为例子分析激励型政策支持和以日本、印度为代表分析主导型政策支持的具体做法，并探讨了两种政策支持的相关经验，最后论述了中国对农民专业合作社政策支持完善的具体路径。

【关键词】国外；农民合作社；政策支持；激励型；主导型；经验

1852年，英国政府通过了世界上首个合作社法律———《勤勉与借鉴社团法》，由此标志着西方国家政府首次承认合作社的法律地位，并对合作社的发展提供支持。经过160余年的发展，国外政府对合作社提供了强有力的支持，积极引导合作社的发展，并培养其自生能力。但由于政府角色定位差异，各国政府的支持政策方式有所不同。大多数的发达国家，比如美国、德国，基本上采取的是激励型措施，政府不干预合作社内部事务，通过外部的激励机制引导合作社的发展；而少数发达国家（典型是日本）和大多数发展中国家，政府习惯在国家事务中发挥主导作用，对合作社的发展也是由政府主导，企图通过行政权力和政府决策来引导合作社的内部运行和管理。按照政府角色的差异，可以将国外农民合作社的支持政策分为激励型和主导型两种措施，在分析比较中可以有利于优化中国政府在合作社发展中的政策定位，为政府政策支持农民专业合作社的发展提供借鉴。

1国外农民合作社政策支持的类型

1.1激励型

所谓激励型农民合作社的政策支持主要是外部的激励机制，这类政策有如下特征：第一，农民合作社是在市场经济发展中成长起来的，政府支持政策是“自下而上”倒逼性发展的。第二，政府为农民合作社的发展提供服务及各类保障，基本不干预其内部事务，也没有管理职责。第三，政府支持政策的发展经历了一个长期的完善过程。这类政策较为典型的国家有美国、德国。

1.1.1美国

美国自立国起，就是一个分权制国家，也是一个限权制国家，政府在社会事务管理中基本上是“无为而治”，主要提供的是服务，而非管理。对于农民合作社支持政策也是如此，其主要体现在法律支持，明确管理机构职权，提供金融、财税、信息等方面的服务。具体有如下几个方面。

第一，设立专门的管理机构，并明确其职权，且积极加强与非政府组织的合作，保证决策的广泛性和透明性。在美国农业部下设立专门的农民合作社发展局，这个机构的主要职能是为农民合作社的发展提供管理咨询、市场信息服务、培训服务、资金援助等，对合作社的发展过程进行指导性规划，并实施监督。如此，就可以避免“政出多门”的弊端。此外，为了保证其管理和服务的透明化，农民合作社发展局还积极和农业、农村等各类非政府组织合作，比如与美国农业合作社委员会（NFC）合作，因为该机构囊括了美国90%以上的各类农民合作社^［1］。政府与NFC合作，一方面能够保证其决策过程及结果能够体现合作社的利益和需求，另一方面还能够保证其决策过程的透明度和广泛性。

第二，为合作社发展提供法律支持。美国的农民合作社从一开始，就是农民的自发联合组织，具备一定的垄断色彩。联邦政府的立法活动是要保证其这种自发联合发展的地位，着眼于使农民合作社获得“垄断豁免”，如1922年通过的《卡帕—沃尔斯坦德法案》规定，“凡从事农产品生产的农场主、种植业主、牧场主、奶农或水果供应商都可釆取股份的合作社、公司或其他组织形式，进行集体加工、包装、处理和在州际及国际贸易中销售它们所经营的那些产品”^［2］。该法律明确了合作社的业务范围及开展业务的方式，保证了其能够免于反垄断诉讼。这部法律可以说为美国农民合作社的发展打下了坚实的基础，此后颁布的《合作社销售法案》《农业营销协定法案》《联邦信用社法案》等法律为合作社的销售、融资等问题提供了法律保障。美国大多数州政府均有合作社基本法和相关的专业合作社法，并积累了大量的合作社案件判例，这些法律规定与联邦政府相关法案形成了美国农民合作社的立法支持体系。

第三，为合作社发展提供金融、财政支持。美国联邦土地银行、中介信贷银行及合作社银行，这3大信贷体系主要为农民合作社发放贷款，并通过政府支持建立完备的负债融资渠道作为其权益融资的补充。在负债融资体系中，政策性金融机构、商业银行、合作社银行发行的各类债券是其融资的重要工具。正是由于其融资渠道的特殊，才使得农民合作社的贷款利息比普通的工业、商业贷款要低30%～50%^［3］。在财政支持方面，农业部设立了专门的合作社基金，定期为合作社社员提供业务培训，并承担其因培训而误工收入补贴。此外，政府还为生产者、经营者在加工型合作社中股份交易提供担保贷款，为合作社开发新产品提供市场补助金。

第四，细化税收优惠政策。按照1899年的税法法案，联邦及州政府应该对农民合作社实施免税，不过当时的税法较为粗狂，对免税没有做具体条件限制，是一种普遍的税收豁免制度。鉴于此，1954年税法对合作社免税做出了实质性的细化，设立了具体的免税条件和规则。1990年国会通过的《合作社税则》，进一步细化了合作社免税、税收的具体优惠范围，规定对以互助为基础的经营活动，主要是农业、园艺进行全额免税；对于公司制合作社，按照净收入单一税制进行征税，也就是说，要么按照合作社整体征税，要么按照其社员户数征税，哪种税收少，就按哪种税收方式进行。

第五，为合作社提供信息及宣传支持。1926年颁布的《合作社市场法》，授权农业部统计、分析和传播合作社资料，并及时为合作社提供信息帮助和支持。此后，农业部按照该法的授权，每年发布合作社的统计资料，定期出版合作社经营管理资料，在农户中普及合作社知识。为了提升公众对合作社的认可度，农业部规定每年10月为合作社月，举办系列的咨询、研讨与庆祝活动或会议。

1.1.2德国

第一，加大对合作社的财税支持力度。德国对合作社的财政支持不同于美国，其对合作社的财政补贴，采取的是逐年减免管理费用补贴的方式实现的。联邦政府对合作社的财政补贴额度，一度达到了财政补贴额度的12%，这是一个巨大的数额。按照德国1958年的《合作社法》规定，联邦财政为新成立的合作社连续提供3年管理费用补贴，第一年的补贴占到其管理费用的60%，第二年为40%，第三年为20%。此外，为了激励东部地区农业的发展，财政部特别设立了“东部地区合同研究开发计划”，为原来的民主德国合作社提供专门的资金支持，资金支持额度达到了该计划的25%^［4］。此外，在税收优惠方面，德国政府也制定了系列的免税、优惠税收规则，如农民合作社可以免交营业税、机动车船税；为企业提供服务、农机出租服务的合作社可以免交法人税；合作社的利润用于扩大再投资可以免征企业所得税；合作社的燃料、电力用量超过一定额度后可以享受80%的税收减免。

第二，为合作社设立严格的审计监督制度。为了保证合作社的财政透明，德国政府对合作社设立了严格的审计监督制度。在审计过程中广泛吸纳与合作社有利益相关的主体参与，如企业、涉农的非政府组织等，让这些主体参与审计，并设立了专门的合作社审计协会，要求所有农民合作社必须是该协会的会员单位，接受协会对其财产、资产运行，内部管理，业务员活动，经济效益的系列审计监督。协会会定期公布每个合作社的审计结果，并提交给各合作社社员，由社员对结果进行审议。

1.2主导型

所谓主导型农民合作社支持政策，基本上是属于政府的内外部同时主导，其特点主要有：第一，农民合作社的成立是在农民自愿基础上，由政府支持政策而建立的，其政策体系是“自上而下”型的。第二，政府较多参与合作社内部决策和管理，甚至是直接干预。农民合作社被视为是政府农村政策的执行者和助推器，合作社互助的属性和本质被弱化。第三，政府对合作社的支持政策周期较短，变动频繁，没有形成合作社与政府之间的磨合、互动过程。采取这类政策的国家大部分是发展中国家，日本作为发达国家是个例外。

1.2.1日本

在日本，农民合作社是指包括农业协同组合（简称农协）、农业生产合作社、地区农业集团在内的农民合作经济组织。其中，农协是最大的、功能最全的综合性合作社，也称为综合农协；农业生产合作社被称之为专业合作社，主要是农户为机械的共同使用而成立的；地区农业集团是在市町村一级行政区域单独组织农户建立的区域性合作社，也是专业性的，主要是果农、蔬菜农户为了互助而成立的。日本的这些合作社从成立到其日常运行管理均受到政府的控制或干预，就其政策支持类型看，与美国、德国没有太大差异，基本上涵盖信贷、金融、保险、信息、培训等方面，只不过政府对其干预力度更大。

第一，日本政府成立专门的金融机构，为合作设提供信贷需求。为此，日本政府在中央设立了农林中央金库，作为专职的金融机构。中央金库将合作社运营中扣除平时的管理费、扩大再生产费用、盈余分配后的资金做统一管理、投资，在向合作社贷款后，其他的资金存入日本国家银行或投入资本市场，保证其增值^［5］。然后将贷款与存款、投资的收益扣除运营费用，年度按照余额多少向下级返还，直至发到农民手中。

第二，为合作社提供保险服务。按照日本1938年颁布《农业保险法》，对于小麦、水稻、大树、桑树等主要农作物必须进行保险。1947年的《农业损失赔偿法》，将保险范围扩大到所有的农林渔业。日本政府大力支持农业保险事业，在政策优惠之外还提供保费补贴及赔偿费补助；综合农协通过“基层农协—县共济联合会—全国共济联合会”三级保险服务网络为农民、为农民合作组织提供保险服务；日本的普通农户普遍有较强的风险意识，将参加农业保险视作义务，有力地保障了参加农业保险的人数。

第三，构建高效的信息系统为合作社提供信息支持。日本政府将农业信息、市场信息、社会信息三者进行整合，成立了专门的农业综合信息系统，为合作社的经营管理及个体社员的经营、管理、决策提供支持。这些信息中，农业信息主要是来自于农林水产省关于农林渔业的各种调查数据；市场信息是来自于农协就农产品流通、销售方面的综合而成的各类信息；社会信息则是政府和农协通过相应的媒体、期刊、网站等了解到的各类市场供求信息，定期通过农协的机关报纸《农业新闻》发布。

第四，强化对农户进行合作社知识培训和教育。日本将农业科技、推广、市场等教育作为国民教育的一部分，采取的是以正规教育方式为主、社会培训为辅的模式，为农业发展提供各类人才。为此，日本农协在政府的支持下，建立了合作教育培训体系，从农协中央全会的中央农学院到各地的农协大学，针对农户、雇员、农民开展合作知识培训和教育，增加农户的合作意识，提高合作社管理人员的专业素养。

1.2.2印度

印度是发展中国家中建立合作社最早的国家，其在1904年就成立了第一个农民合作社，当然那时的合作社是模仿英国体制，政府支持较少，管理也很松散。随着1947年独立后，政府将合作社发展视作反饥饿、反贫困的重要手段，合作社发展极快。到2004年，印度的农民合作社已经在生产资料供销、农作物流通和收购、农业生产、农村手工业加工等方面占据了大部分的市场份额。印度政府采取了多种支持政策支持合作社的发展。

第一，为合作社提供专门的融资服务。印度为合作社建立的信贷支持系统是政府主导的，也是合作社融资的主要平台。该系统是由信用合作银行和土地开发银行合作组成，信用合作银行分为初级信用社、县信用银行和邦信用银行三级，主要为合作社社员提供中短期贷款服务；土地开发合作银行分县和邦两级，专供长期贷款服务，为合作社社员提供水利兴建、土壤改良、农机购置等金额较大的农需项目贷款。

第二，加大对合作社的财政投入和补贴力度。印度联邦政府每年通过大量的财政拨款和固定资产投资，为合作社农产品的销售、运输，生产资料生产，渔业、牧业生产等提供支持，如通过农机购置补贴，合作社可以通过半价购得；政府推行的大米收购计划，对合作社实施差价补助；政府扶持农业资金由合作社等合作组织发放并负责收回，政府补助1%的手续费^［6］。政府补贴主要用来强化农民合作社的管理职能，包括教育、培训和发展项目。

第三，完善合作社教育体系。印度目前形成了较为完备的合作社教育体系，合作社教育主要是通过在各级设立合作学院和合作社教育培训中心来实现：国家级的培训针对邦级合作社职员及政府官员；邦级的培训针对地区级合作社职员及政府官员；地区级的培训针对基层合作社。在政府支持下，成立了合作社联合会，负责开展和监督各级农民合作社有关合作组织和原则的教育项目；建立合作社教育中心培养合作社的管理人员。此外，在一般的教育机构中，印度对“合作运动”的教育也很重视，初级和中级学校中大多将合作社课程作为课外教学内容，使一般公民对合作社的基本原则及作用有所了解；一些大学将“合作运动”列为必修课，并有部分大学可授予合作学学位。

2国外农民合作社政策支持的经验

2.1政府对农民合作社的支持应适度合法

国外农民合作社的发展史证明，政府对合作社的干预是双刃剑，既有好处，但也有弊端。

在欧美发达国家建立的激励型合作社支持政策，政府对合作社经历从干预到扶持的发展，再到提供服务的完善。在其发展过程中，合作社一方面可以享受到垄断豁免、财政支持、税收优惠、信息及市场服务等政策，极大地促进了合作社的发展壮大；同时，政府的大力扶持也给合作社的发展带来了惰性，垄断带来了市场秩序的破坏。这方面，比较典型的就是美国的农民合作社，在联邦及州政府政策支持下，发展较快，已经成为农业经济中的主导力量。根据美国农业部2015年的统计数据，现有各类农牧渔业大型合作社近2200家，每年的农产品贸易总额达到了2500亿美元，净业务成交额突破了2000亿美元，年税前利润可达70亿美元。这些合作社现有固定资产规模近900亿美元。此外，合作社作为一个商业组织，还带动了城乡就业，其专职员工大约有13万人，兼职或季节性员工有近6万人^［7］。但问题也存在，尽管有《卡帕—沃尔斯坦德法案》的保护，但近些年来依然面临着多起垄断诉讼^［8］。此外，由于政府的财税支持力度较大，每年的各类补贴给联邦和州政府带来了巨大的财政压力。且农民合作社已经成为农业利益集团，在一定程度上甚至能够左右政府的农业政策。

在主导型支持政策国家中，政府对合作社更多的是干预。这些国家的农民合作社基本上是在政府的直接干预、推动下建立的，政府对其内部治理、运营管理、内部决策等事务进行全面干预，导致了这些合作社缺乏自生能力，造成了合作社造血能力下降，一旦政策发生变动破产也是常见的。这方面，印度和日本均较为典型，印度的农民合作社在印度反贫困运动中发挥了明显的成效，每年能够为贫困人口提供大约50亿美元的收入来源，但是近些年来由合作社组织的小额贷款体系，由于农民没有担保或担保能力低，很多合作社已到了破产边缘，而政府采取的干预措施成效也不显著^［9］。日本农民合作社的问题更加突出，农协已经蜕变为一个既得利益农业集团，已经成为日本农业改革的阻碍，比如在跨太平洋伙伴关系协定（TPP）谈判过程中的阻碍，在缔结双边自由贸易协定过程中的反对，正是由于农协不愿意放弃其垄断地位，使得日本农业近些年倒退明显^［10］。因此，政府对农民合作社的支持必须适度，政策必须适当，不能全面干预也不能完全放任自流。

政府对农民合作社进行干预的“度”可以从3个方面进行考量：第一，干预的力度，应该按照本国农业经济发展状况和农村实际，建立适宜的尺度。第二，干预过程的着力点，必须要致力于提升合作社的自生、造血能力。第三，干预的范围，必须要保持在法律范围内，起码要保证合作社的独立地位^［11］。任何政府在出台对农民合作社的扶持、支持政策的时候，需要考虑到上述3个度，按照时代发展及农业发展形势来调整支持的范围及力度，从而促进农民合作社的可持续发展。

2.2具体政策设计应在相对稳定的政策体系中适时调整

从上述各国农民合作社支持政策的设计、发展过程看，大部分的政策均涉及合作社地位、财政税收支持、金融融资支持、教育培训支持、信息市场服务等方面，总体来看，政策较为稳定，支持方式也较为稳定。尽管如此，但各国还是会依据农业、农村发展形势来进行具体的调整，保持政策的动态性。比如，日本在20世纪80年代以前将农协作为政府的派出机构，其会长由政府农业部门直接任命，管理代办“农政”事务，行政色彩浓厚，给社员的实际好处较少；现在按照《农业协同组合法》的相关规定，基层农协的会长和中央农协的会长须由社员选举产生，这实际上反映了政府在农协登记管理政策上做出的具体调整，有助于农协民主管理。印度的农民合作社也存在类似情况，之前的社长多由邦、县级政府任命，现在基本上是社员选举，政府不干预选举过程，选举结果政府予以承认。可见，农民合作社支持政策在保证总体稳定的情况下，具体的政策设计会伴随着合作社的发展和外部环境的变化而不断调整。美国也是如此，近些年来，美国新一代合作社发展迅猛，新一代合作社中确立的股权交易和“一人一票”原则，更能够保证中小农业者的利益，在一定程度上能够阻碍合作社的变质。美国政府在2014年农业法案中，明确加大了对新一代合作社的支持力度，逐步减少了对传统合作社的支持，推进了合作社治理的民主化进程^［12］。

3加强中国农民专业合作社政策支持的具体途径

3.1实现农民专业合作社支持政策总体上的供求均衡

具体而言，有以下两个方面：第一，提高对农民专业合作社政策支持的质量。当前中国对合作社的支持政策基本上只是保持方向性指引，没有实际的执行细则，在很多层面上不具有操作性。为此，必须从根本上提高支持政策的清晰度，细化具体的支持规则。中央各部门应该制定支持合作社发展的宏观政策，及时回应农民专业合作社发展的实际需求，定期补充完善支持细则，确定其适用范围；地方各级政府应该根据中央部门的政策导向，按照本地区合作社发展的要求制定具体的支持措施，贯彻中央部门支持政策的意图。第二，完善相关政策支持的配套措施。中国当前农民专业合作社最大的问题是在于参与管理、支持合作社的政府职能部门权责不清、交叉管理、多头管理的现象较为突出。各部门在合作社事务管理上缺乏相应的沟通、协调机制，由此导致了很多政策支持的优惠措施不能落到实处，增加了政策执行的成本。为此，应该成立一个涉及合作社事物的跨部门、跨行业的协调议事机构，最好是单独成立一个专业的管理部门，由政府主导，吸引涉农的各类社会组织参与，在相关政策出台、执行、监督过程中能够广泛听取合作社利益相关者的意见，在此基础上完善各类配套措施，保证政策支持的针对性和有效性，最终达到政策支持的供需平衡。

3.2优化重点领域政策支持的制度设计

具体而言，有以下3个方面：第一，要积极完善当前的税收优惠政策。按照中国《农民专业合作社法》规定的具体原则，扩大税收优惠项目，完善从征税开始到收税全过程的制度设计。不仅要在合作社与外部市场主体交易过程中实行增值税减免，还应该在合作社与其社员之间的生产资料、加工产品交易中实行免税；尤其是对于合作社为社员提供生产、加工、销售、流通各个环节的技术性服务产生的收入实行免税，提升合作社的服务质量。第二，为合作社发展提供高效、便捷的融资服务。当前需要积极深化农村信用合作社、邮政储蓄银行、农业发展银行、农业银行的改革进程，降低农村金融机构的准入门槛，以保证商业性、政策性、合作性金融体系能够发挥协同、合力作用，为合作社发展提供融资服务。同时，还应该积极健全合作社的信用记录，规范合作社融资行为，按照其发展实际情况，设定合理的融资比例和额度，有效降低融资风险。此外，还应该积极健全农业保险套体系，使得地方政府、金融机构、保险机构能够发挥协同力量，为合作社提供多元化的融资服务。第三，提升财政支持的效率。中央及地方财政可以通过设立合作社发展基金，提升财政支持效率。发展基金的支持领域应该是广泛的，包括合作社的日常经营、技术服务、信息服务、品牌营销、融资担保等各个方面。此外，在财政资金的使用上也应该灵活多样，针对合作社发展中遇到的问题，将资金使用做出轻重缓急的安排，特别是要将资金补贴和项目贴息等方式进行结合，保证财政支持的针对性、选择性和实效性。

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