拓宽小额信贷的发展空间——对全国31个省285个村5810位农户的调查研究

作者：彭文艳等  责任编辑：admin  信息来源：中国农村研究网  发布时间：2016-09-25  浏览次数： 601次

    【报告要点】总体而言，小额信贷政策在一定程度上适应了农民小额贷款的需求，拓宽了农民的贷款渠道，改善了中低收入家庭的生产和生活状况。但另一方面，小额信贷的发展也面临覆盖范围小、贷款金额少、用途不规范、农民满意度低等局限。同时，农村金融机构服务弱化、贷款体制不完善、贷款风险难控制等因素制约了小额信贷的发展。为此，需要加大对小额信贷的财政补贴力度，完善小额信贷制度，推广信用村建设，拓宽小额信贷的发展空间。

资金短缺是制约农村和农民发展的一大瓶颈。小额信贷作为惠农性金融政策，旨在解决农民尤其是中低收入农民家庭的贷款难问题。目前小额信贷政策的发展状况如何，成效怎样，面临哪些问题，这些都是值得研究的课题。中国农村研究院调查咨询中心依托“百村观察”平台，对全国285个村庄就“农村小额信贷问题”进行了专题调查（本报告研究的小额信贷仅指依托国家惠农政策由银行和信用社发生的信贷服务活动，不包括由民间等发起的民间贷款行为）。研究发现，小额信贷作为惠农性金融政策，在一定程度上适应了农民小额贷款的需求，改善中低收入农户家庭的生产和生活需求，作为农村金融创新模式拓宽了农民的贷款渠道。但另一方面，小额信贷的发展也面临覆盖范围小、贷款金额少、用途不规范、农民满意度低等局限。同时，农村金融机构服务弱化、贷款体制不完善、贷款风险难控制制约了小额信贷的发展。为此，需要加大对小额信贷的财政补贴力度，完善小额信贷制度，推广信用村建设，拓宽小额信贷的发展空间。

一、小额信贷政策的初步成效

（一）适应农民小额贷款需求

目前农民借入资金的额度以小额为主，从时间序列上看，2007年至2011年农民借款的金额平均为1.78万、1.84万、2.01万、2.61万、2.89万，借款金额逐年上升，但平均额度较小。具体到2011年，农民借入资金金额在1万元以下的农户占比最高，达47.40%；其次是1至2万元，两者合计占比65.91%；借入金额在2至4万元、4万元及以上的比率分别为17.53%和16.56%。可以看出，农户借入金额主要集中在2万元以下，民间借入资金以小额为主。而小额信贷政策的实施适应了农民对小额贷款的需求。

（二）拓宽农民的贷款渠道

总体来看，当农民面临资金短缺而需要向外借款时，其借款渠道单一。80.06%的农民选择向亲朋好友借款；向银行或者信用社借款的占比为17.07%；1.12%的农民向地下钱庄和高利贷者借款。可以看出，农民最主要的借款渠道是亲朋好友。小额信贷作为一项扶持农村和农民发展的金融政策，可以拓宽农民的资金来源渠道，缓解农民贷款难问题，同时可以降低农村高利贷行为的发生。

（三）改善中低收入农民家庭生活

目前由政府推动的小额信贷向农民提供低息或免息贷款，相比银行其他贷款、地下钱庄以及高利贷等，小额信贷的利率较低，大大减轻了贷款者的还贷成本。同时小额信贷一般不需抵押担保，而且采取分期还款的方式，有利于扩大贷款范围，减轻农民一次性还款的负担，这在改善中低收入农户家庭生活方面起到了积极作用。

二、小额信贷政策的局限性

（一）覆盖范围小

受访农民中，表示“享受过”小额信贷政策的占比为7.98%，所占比重不足一成；88.52%的受访农户表示“没有享受过”小额信贷，比重接近九成；此外，3.50%的受访者“不清楚”是否享受过小额信贷政策。总体而言，目前小额信贷政策的覆盖范围小，农民的享受率低。就不同区域而言，西部地区农民表示“享受过”小额信贷政策的比重最高，占比12.90%；其次是中部地区，占比5.71%；东部地区农民享受的比重最低，占比4.53%。

（二）贷款金额少

从农民资金需求看，农民借贷需求逐年增加、资金需求量也不断增大。从2007年至2011年，户均借入金额则从1.78万元增长至2.89万元，年均增长率为12.88%。

但从小额信贷的贷款额度来看，2011年，50.50%的农民的小额贷款在2万元以下；贷款金额在2至3万元、3至4万元的农户分别占比11.11%、5.05%；此外，33.33%的农民贷款金额在4万以上。整体来看，农民资金需求量较大，但是小额信贷贷款金额较小。这种小额度的扶贫贷款考虑了低收入农户的实际经济需要，做到了“借得到，用得上，还得起”。但对于农户大额资金需要，尤其是生产性需要而言，额度又明显偏低，不能完全满足农民对资金的需求。

（三）用途不规范

从小额信贷的贷款用途来看，农民主要将贷款用于子女教育和农业生产，两者分别占比27.84%和 25.77%；用于做生意创业的占比为17.53%；此外，用于日常生活消费和突发事件的比重分别为6.91%和4.12%。可以看出，目前小额信贷的用途规范不明确，没有规定较为严格的贷款用途，农民既可以用来农业生产，也可以用来日常消费，导致农民资金利用效率较低，生产性信贷需求不足。在调研中发现，有的农户盲目贷款，并没有将小额信贷资金充分用于能促进农户增收的产业项目中去，在贷款用途上，农民倾向于满足消费性需求，而非生产需求，这样就无法实现提高农民自主发展能力的预期目标。

（四）农民满意度低

根据连续三年暑假调研数据，从2010年到2012年，农民对小额信贷表示满意的比重分别为44.32%、44.25%、49.93%，虽然2012年农民的满意度有所升高，但是整体满意度比较低。小额信贷政策在农村地区的推广虽一定程度上受到农民的认可，但农民的整体评价并不高，说明小额信贷政策在推广过程中还需进一步与农村和农民实际相结合，满足农民的多样化需求。

三、制约小额信贷发展的三大因素

（一）农村金融机构服务弱化

目前我国农村地区金融机构服务弱化，存在不愿意给农民贷款，贷款门槛较高，贷款期限较短，或者贷款程序较繁琐等问题，这都在一定程度上制约了小额信贷的发展。另一方面，往往越是经济实力较弱的农户，越难得到贷款。以不同收入水平农民享受小额贷款的情况来看，高收入的农户家庭享受小额信贷的比率最高，占比12.10%；其次是低收入的农户家庭，比重为8.24%；中低收入、中等收入和中高收入农户家庭享受小额信贷的比重分别为5.64%、7.70%、6.48%。可以看出，高收入农民享受小额信贷的比重最高。随着贷款人数的增多，银行、信用社等金融机构普遍存在“嫌贫爱富”的现象，真正出现生活困难的农户获得贷款的可能性反而较小。

（二）贷款体制不完善

一是贷款产品单一，种类少。现行的农村小额信贷的发放，主要集中在农业生产方面，贷款投向结构单一，难以满足不同农民的贷款需求；二是贷款额度小，小额信贷实行农村贷款额度“一刀切”制度、额度比较小，难以支持农户在高效农业、农产品加工和流通等方面的大额资金需求；三是贷款期限短，小额信贷期限最长一般不超过一年，使得小额信贷在促进发展农村经济的金融支持中难以发挥更大的作用，同时也加大了信贷资金使用的风险。目前我国绝大多数小额信贷项目执行的都是低利率政策，都没有从财务自立和可持续发展的角度制定一个合理的利率水平。由于贷款利率低，收益受限，加重了业务发展的难度，加之资金来源渠道单一、贷款额度小、范围广，不同于商业批发式贷款，操作成本很高，这些都制约了小额信贷的发展。

（三）贷款风险难控制

一是农民参与小额信贷的还贷情况不容乐观。根据2011年寒假调研数据，2007年至2011年，农民贷款后能按时还贷的比重偏低，占比分别为55.71%、15.38%、21.57%、21.79%、21.14%。同时，部分农民参与小额信贷主要是用于农业生产。农业自然风险大，受灾害影响深，进一步加剧了农户还贷风险。总体上，农民参与小额信贷的还贷能力较弱，农户贷款后，小额信贷机构不仅要承担来自经济再生产过程可能带来风险的压力，而且还要承担来自自然再生产过程可能带来的风险压力，这就加大了发放小额信贷业务的风险 ，容易造成金融机构不愿意放贷，或选择性放贷等情况。

四、完善小额信贷政策的建议

由以上分析可以看出，小额信贷政策的逐步推广，在一定程度上适应了农民小额贷款的需求，拓宽了农民的贷款渠道，改善中低收入农户家庭的生产和生活状况。但由于各方面的限制，小额信贷政策也面临诸多问题。随着农村社会经济的发展，农民对资金需求的增长将成为一种必然趋势，小额信贷政策仍有很大的发展空间。因此，需要进一步完善这一政策，拓宽其发展空间，使其不断适应农村和农民发展的需要。

（一）完善小额信贷体制

1、加大财政补贴，保障小额信贷发展。首先，分类设立专项补贴费。针对提供小额信贷的机构、从事微利项目的小额担保贷款借款人以及劳动密集型小企业等给予专项补贴费用。其次，设立有奖激励机制。对年度新增小额担保贷款、贷款机构年度增加额达到一定限度的予以奖励。

2、完善管理手段，增强业务素质。一是要加强对信贷人员的业绩考评与监督，创新管理方式，以激励手段调动信贷人员工作热情。二是逐步更新基层信用社，推进金融电算化、系统化，档案电子化，及时进行持续动态的跟踪检查和信息反馈。

3、还款方式灵活化，为农户提供方便。首先，根据农户贷款的用途，来估算资金的周转期限，从而制定相应的还款期限。其次，根据农户的家庭收入情况，采取阶段式还款方式。

4、信贷利率浮动化，发展多元信贷业务。信贷利率浮动化，保证信贷机构持续发展。根据我国实际，可以确定某一贷款数额，在此数额之下，利率可以在一定范围之内浮动，如果超过了这个数额，便实行商业银行的利率。

（二）推广信用村建设

1、成立村级信用评定小组，实行民主评定、动态管理。成立村级信用评定小组，由镇村干部、村民小组长、党员代表、村民代表和农信社代表等为成员代表。采取“群众评议群众”的方式，实行动态评级机制，每隔两年对农户进行一次重新评级。

2、建立农户信用激励机制，实行信用自治、社会约束。农户信用评级采取激励措施，对符合评级指标条件的农户进行加分；设置约束型信用评级标准，在评级时，对于参与“黄、赌、毒”等违法行为和有不良信用记录的农户实行一票否决。

3、构建新型信用贷款制度，实行分级授信、灵活借贷。一是分级授信。根据综合评分，将农户信用等级进行划分，对信用户颁发“信用证”，分级授信；同时引导信用户在自愿的基础上组成三人以上的同级联保小组，小组成员之间相互了解情况，方便监督和制约。二是灵活借贷。根据资金需求，信用户在期限内可随用随贷，用款才计利息；信用户可在贷款证明中核定的额度和期限内周转使用，按贷款余额计收利息。

（三）发展民间金融业

1、加快新型农村金融组织的建设步伐。可以因地制宜的推进村镇银行、小额贷款公司、资金互助社、等新型金融机构的发展。在民间借贷较发达的地区，可以设立小型投资机构；对于民间金融发展一般的地区，可以成立互助性质的信用互助社，资金来源和服务对象局限于合作组织内部。

2、推进民间资本下乡，服务农村金融。逐步调整并放开农村金融组织的准入政策，允许民间金融机构进入民间融资领域，扶植民间融资，专司为农民等弱势群体提供存贷款基本金融服务，对于民间资本下乡给予一定的地方优惠政策，比如利息补贴等。

3、鼓励民间资本采取金融资助方式帮助农民融资。根据不同地区的经济发展情况，将金融支持政策与农村产业扶植政策结合起来，制定与之配套的扶持政策，如提供种苗、提供发展资金、提供饲料等。同时针对不同收入水平的农户，结合他们金融需求特征，制定合适的金融支持政策，从而缓解农户的金融需求压力，改善农民的收入状况。