用制度管好乡镇的“钱袋子” —— 浙江省温岭市乡镇“参与式预算”的调查与思考

作者：张利明等  责任编辑：admin  信息来源：中国农村研究网  发布时间：2016-09-25  浏览次数： 365次

    党的十八大报告指出，要使“民主制度更加完善，民主形式更加丰富，人民积极性、主动性、创造性进一步发挥”。近年来，浙江省温岭市在充分发挥人民代表大会制度优越性的基础上，通过民主恳谈的形式，围绕财政预算这一事关经济社会发展的重大问题，积极开展“参与式预算”，探索出一条极具特色的民主参与新路径。在实践过程中，温岭市以乡镇预算为核心，以基层人大参与为关键，以群众参与为纽带，利用制度有效管理乡镇的“钱袋子”，创造出一种新型的“预算政治”。通过人大代表参与预算实施的全过程，构筑了基层人大工作的新载体；通过在预算当中赋予群众充分的知情权、参与权、表达权和监督权，创建了界定政府与公民权利的新手段；通过将对话式、决策式、参与式三种类型的民主深入到基层群众，建立了民众参与政治生活的新工具；通过民众、人大、政府之间的预算沟通与交流，搭建了三者有效互动的新平台。

一、乡镇参与式预算的做法

温岭的“参与式预算”，是在民主恳谈基础上发展的一种新的协商民主形式，它是对民主恳谈机制的深化和延伸。群众以民主恳谈为主要形式，参与政府年度预算方案编制的讨论，人大代表审议政府财政预算并决定预算的修正和调整。在实践中，温岭市以民主恳谈为平台，选择预算改革为突破口，在运行机制上与人大工作相结合，在运行方向上渐进扩展与延伸，在运行程序上突出规范化与科学化，积累了丰富的做法和经验。

（一）在运行机制上，与人大工作有机结合

一是实施预恳谈与代表培训，与筹备工作相结合。一方面，在预算民主恳谈会召开前，镇人大主席团派人大代表参加预恳谈，对议题内容和民主恳谈工作流程提出意见和建议。在恳谈会召开十五日前，将预算草案及预算编制说明提供给参会代表，人大代表建言献策的职责得以发挥。另一方面，在预算初审前，镇人大主席团组织人大代表开展预算审查相关业务的知识培训，对重大建设项目开展实地考察，对预算内容进行认真调查研究，深入了解预算的基本情况，使乡镇人大代表提高预算审查的水平和能力。

二是人大代表参会，与实施工作相结合。人大代表参与政府预算的民主恳谈，是人大工作的有效拓展。人大代表参与民主恳谈实施工作主要有监督小组、旁听团、财经小组和代表工作站这五种形式。人代会期间，采取分组恳谈与集中恳谈相结合的方式，通过大会审议、询问、辩论、提出预算修正案等形式，加强对预算草案的审查。人代会专门安排日程，开展大会集中审议和集中询问，让人大代表与政府围绕预算进行互动对话、充分沟通；人大代表5人以上可联名提出预算修正案，并在票决之前进行深入辩论，赋予人大代表实质性决定预算修正和调整的权利。

三是参与预算监督，与后续工作相结合。人代会后推动预算向社会公开，镇政府半个月内及时公开预算及“三公”经费，并将数据在当地的数字电视闭路频道中予以公开。同时，在各镇设立人大财经小组加强预算执行和决算监督。人大闭会期间，镇人大财经小组对政府预算执行情况进行监督，政府每季度向人大财经小组汇报预算执行情况，政府预算调整须提交人大财经小组备案，同时在新一年度预算报告之前须对上年度预算执行情况进行审议。

（二）在运行方向上，渐进扩展与延伸

一是横向层面逐步扩展。2005年开始，温岭市在新河、泽国两镇率先尝试公共预算改革，运用“民主恳谈”这一平台强化基层人大对预算的审查和监督，推动对预算进行实质性审查监督的“参与式预算”实践。随后这一实践在其他乡镇得到逐步推广，经过8年的探索和发展，参与式预算工作从2个镇逐步扩展至16个镇（街道），2012年，浙江在全省范围内推广参与式预算的做法和实践，实现以点带面，有序推进。

二是纵向层级上下延伸。一方面，从镇一级向上延伸至市一级。2008年温岭人大常委会首先在市交通局探索实施部门预算民主恳谈，将预算改革引向深入，让部门预算审查监督逐步进入实质性监督轨道。目前这一改革已在交通、水利、城建、卫生、教育等6个部门实行。另一方面，向下延伸至村一级。2013年开始，首次探索村级预算民主恳谈，在太平街道岙底胡村、泽国楼下村、大溪镇塔岙村等相继“试水”村级财务预算民主恳谈，让村民参与预算编制，逐步实现村级花钱由村民做主。

三是预算内容逐步升级。2013年温岭市在箬横、温峤等镇首次开展收入预算民主恳谈，实现预算内容由“量出为入”到“量入为出”的转变与升级。参与式预算的实践以乡镇预算支出的编制和执行为起点，经过多年的实践，使政府的财政支出逐步科学化和公开化。而“收入在哪里决定了出路在哪里”，在以往实践经验基础上，开展预算收入恳谈会，进一步深化了参与式预算，为参与式预算改革树立了新的里程碑。

（三）在运行程序上，突出规范化与科学化

一是建立参与库和专业库。温岭市人大通过组织推荐与公民自愿报名相结合的办法，在市、镇（街道）两级组建预算审查监督参与库和专业库，其中市级参与库共有3万多人，主要由本市各级人大代表、所有村（居）民代表和大专以上学历外来人员等组成；专业库300多人，主要由比较熟悉预算知识的专业人员组成。参与式预算的代表从这“两库”中随机抽样产生，民众可通过定向邀请、广而告之、随机抽取、科学抽样、代表征询、媒体追踪这六种渠道参与预算民主恳谈会。

二是编制预算开支清单与政策问卷。温岭市将参与式预算纳入党建考核，并相继出台一系列规定、办法和意见，形成了一整套比较科学、规范的工作机制和操作程序。在预算恳谈会召开前，编制年度财政预算支出详细表，对财政预算提供详细的开支清单，在会议的前几天发给代表，让其有充分的时间细看。同时，事先发放问卷调查，采取同一问卷两次填写的形式，在讨论前做一套问卷，在讨论后再做同样的问卷，在决策时将第二次问卷结果作为决策的根据，通过问卷数据统计，变定性描述变为定量分析，准确掌握代表的选择情况。

三是小组分组恳谈与大会集中恳谈相结合。恳谈会召开时采取分组恳谈与集中恳谈相结合的机制进行讨论。首先，将选民代表抽签分组，各小组召开第一次恳谈会，讨论各预算项目；其次，政府领导与所有选民代表参加第一次集中恳谈，讨论各预算项目；再次，各小组召开第二次恳谈会，继续讨论；最后政府领导与所有选民代表参加第二次集中恳谈，深化讨论各预算项目。在小组讨论中，每一个民意代表都有发言的机会，集中讨论的民意代表，由各小组推荐产生。

二、乡镇参与式预算的成效

以民主恳谈为核心程序的参与式预算，改变了以往基层政治运行中政府主导，人大和民众参与不足的路径依赖，促进了基层人大代表与民众的广泛参与，顺应了完善基层民主制度和创新社会管理的目标要求，取得了积极的成效。

（一）激活人大的职权和功能

党的十八大报告指出，“加强人大对政府全口径预算决算的审查和监督”。参与式预算的实施，抓住了预算审查监督的“牛鼻子”，使基层人大的地位和作用由“虚”变“实”，使政府预算由“软约束”变为“硬约束”。通过广泛参与政府预算，基层人大和人大代表能够切实行履行自己的职权，其所汇集的民意能够对政府的预算和行政行为产生实质性的影响与制约，实现预算审查由程序性审查转变为实质性审查。

同时，提高了人大代表对政府和社会事务的知情度、参与度和监督度，使人大制度能够真正促进人民民主。2010年，温岭泽国镇采取人大代表与民意代表共同参与恳谈的方式，从不同行业中抽样挑选120名民意代表，与全镇100多名人大代表共同参与公共财政预算民主恳谈，充分发挥基层人大代表在公共预算中的功能和作用。

（二）丰富人大的工作形式与内容

从形式上看，参与式预算完善了人大审查批准预算与监督预算的方式，使人大在公共预算中发挥越来越重要的作用。以预算民主为切入点，把民主恳谈机制引入预算审查和监督过程，丰富了人大的工作途径。同时，通过会前恳谈，不同利益群体充分表达了各自的意见，对预算调整提出修改方案，这事实上增加了人代会的会期和会次。

从内容上看，无论是设立人大财经小组，还是对代表进行履职能力培训，代表可以提出预算修正议案等，都是围绕着财政预算而展开，而且这些工作贯穿在初审恳谈、人大审议、预算修正案提出与预算修改、预算执行与监督的整个过程中。这不仅极大丰富了人大和代表的工作内容，而且使得人大行使职权更加到位。

（三）推动政府预算的科学化和公共化

“公共财政预算到哪里，公共管理和公共服务就运行到哪里”。通过参与式预算，使政府“把家底亮出来，将钱袋子管好”，促进预算更好地运用到社会管理和公共服务中。一方面，促进预算实现科学化。通过参与式预算改革，加强人大代表和公众代表对预算的监督，促使政府投入更多的时间和精力去编制预算，不断提高预算编制水平，从而使预算编制更为详细、更为明晰、更为科学。

另一方面，促使预算走向公共化。温岭改革将公众参与贯穿于预算过程，通过邀请人大代表和社会各界民众广泛参与预算讨论，促进了预算的公开化，不仅详细公开了预算报告和草案，而且还公开了预算审议过程。目前温岭已网上公开市级所有的预决算信息、27个部门的预算及“三公”经费（占到预算总额的95%以上）和16个镇（街道）的预算及“三公”经费，报纸上公开2个部门预算。通过预算的全方位公开，使民众对政府在本年度怎么花钱、钱花在哪里都清清楚楚，实现了财政“取之于民，用之于民，告之于民”的要求。

（四）拓展基层民众的参与渠道和能力

参与式预算在人大、政府、代表和民众之间搭建起有效的对话和沟通平台，为基层民众广泛、直接地参与社会公共事务决策、管理和监督提供了新的制度化路径和渠道。在参与式预算当中，赋予民众充分的知情权、参与权、表达权和监督权，增强了民意的表达和公民在决策过程中的影响力。在泽国镇的实践中，每次以2%的比例从本地居民中随机选取代表参与预算民主恳谈。同时，据有关统计，2005年至2011年的7年间，该镇共召开各类恳谈会1500多场，参加人员达到7万多人次，充分实现了民众参与的广泛性和真实性。

同时，参与式预算也是一所很好的“民主学校”，通过这样一种民主操练，培育了公民意识，使基层民众的民主意识和民主观念不断增强、民主习惯不断形成、行使民主权利的能力不断提高，从而充分调动了基层民众参与公共事务的积极性和主动性。2013年初泽国镇的民主恳谈会上，妇女同志第一次踊跃发言，积极参与到财政预算的恳谈过程中，体现出参与式预算对基层民众民主意识和民主能力的有效培养。

三、乡镇参与式预算的启示

温岭参与式预算是基层民主与地方治理的一种新型机制，是协商民主的一种实践类型，其所内含的制度改革方向以及推进社会民主化进程，具有普遍意义和经验启示。

（一）参与式预算是制度增量激活制度存量的新路径

在民主恳谈基础上形成的参与式预算是一种增量式、渐进式的民主机制，这一增量改革激活了现有的人大制度，创造了通过公共预算推动人大建设的新机制。“管好钱袋子”作为人大工作的题中之义，在基层人大预算中引入参与式预算的机理，使人大对财政预算从编制到执行的全过程实施监督，有利于扩大公民对人大工作的参与，推进人大工作公开化、民主化，提高人大代表工作的主动性和积极性。同时也有利于人大加强对政府全口径预算决算的审查和监督，使得人大在监督预算时行使职权更加到位，焕发出根本政治制度的真正活力。

（二）参与式预算是用权利制约权力的新探索

参与式预算的一个主要功效就是“用权利来制约权力”。温岭以民主恳谈为机制，探索在预算改革中扩大公民参与，通过在预算当中赋予基层人大代表和群众充分的知情权、参与权、表达权和监督权，规范政府的收入和支出，推动政府决策行为民主化和政府职能转变。在参与过程中，经过充分的讨论、论证和协商，来自社会不同层面的意见和建议更加广泛，监督也越来越具有针对性，有效地防止或消除了预算决策的随意性，使得政府行政行为与财政资金的投向得到约束，减少了决策中的失误和腐败，并有效控制和削减了“三公”经费和政府债务。这也很好地体现了十八大报告提出的“让人民监督权力，让权力在阳光下运行”的要求。

（三）参与式预算是拓展基层民主的新平台

参与式预算将中国特色社会主义政治发展中形成的协商民主与票决民主相结合，探索出了一个促进公民有序政治参与的新平台。在推进过程中，始终坚持从实际出发，充分尊重群众意愿，将对话式、决策式、参与式三种类型的民主恳谈广泛地深入到基层群众的民主生活中去，为基层群众广泛参与社会公共事务决策、管理和监督提供了新的渠道，是保证人民依法实行民主决策、民主管理、民主监督的集中体现，为社会主义民主发展释放出新的空间。同时将民主恳谈引入人大的预算审查监督，促进了预算民主的发展，使基层民主从政治民主拓展到经济民主，使民主向纵深发展，实现了民生与民主的结合。

（四）参与式预算是创新基层社会管理的新举措

参与式预算改革，弥补了原有社会管理体制中公民有序参与不足的缺陷，为加强和创新社会管理提供了新的举措和典型样本。在当前社会利益主体和价值取向日益多元化，利益群体冲突日益凸显的背景下，参与式预算的实践，为基层民众参与公共管理搭建了有效平台。在民主恳谈过程中，民众之间、民众与政府之间就彼此共同关心的话题开诚布公地讨论和交流，进而达成共识，从而有效协调不同利益群体间的利益差异，使得政府行为的民意基础更为坚实。另一方面，这种参与还配套了相应的民主参与机制和渠道，通过干群面对面地协商、对话、沟通和交流，使群众有了质询、投诉、建言的渠道，有利于形成良好的社会心态，化解各种矛盾，促进社会稳定。通过这些真实而又富有实际意义的参与，基层群众不仅可以为公共事务的管理提供意见和建议，而且还可以亲身参与到政府重大公共事务的决策上来，从而实现政府与民众之间的良好互动。