以审批下乡推动乡镇服务转型——基于广东省顺德区的调查与研究

作者：胡平江等  责任编辑：admin  信息来源：中国农村研究网  发布时间：2016-09-25  浏览次数： 27727次

    当前，农村乡镇政府普遍存在定位不清、职能不分的问题，导致乡镇政府做不了事，不知道做什么事。近年来，虽然中央强调“简政放权”，但行政权力一直放不下，落不实。广东省佛山市顺德区作为广东省“行政审批制度改革”的试验区，在其改革实践过程中，以乡镇为主体，以行政服务中心为载体，通过“协同下乡”方式，实现乡镇政府的服务转型。其“协同下乡”主要体现在三个方面：一是县乡协同，下放行政权力，实现乡镇服务专业化；二是部门协同，整合行政资源，实现乡镇服务高效化；三是政社协同，通过放权社会，采用社会化服务方式，实现乡镇服务的优质化。

一、权力协同下乡推进服务转型

顺德区以行政审批下放为契机，厘清了县乡关系，整合了部门资源，促进了权力之间的协同合作和乡镇政府的服务转型。

1、权力下放，提升服务能力。

一是区级权力下到乡镇。近年来，顺德区按照行政许可、非许可类审批、便民服务类对区一级审批事项进行分类清理，并重点将便民服务类事项下放到镇村，实现行政审批的服务便民。据统计，通过对存量的清理，近两年顺德区已经下放3197项执行和管理类事项到乡镇，而区一级审批事项减少30%以上。与此同时，顺德区还将一部分行政服务事项下放到村，提供便民服务。目前，在顺德区试点的杏坛镇，已经有桑麻、逢简、南朗、麦村、新联等五个村建立村级社会综合服务站，能够为村民办理供水、供电、社保、电信、医疗报销以及户政等19项便民事项。

二是乡镇权力下到中心。即在乡镇设立行政审批服务中心，实现行政审批的一站式解决和独立化运作。由行政服务中心实行审批业务的独立运作，审批事项的受理、承办、批准、办结、告知、救济、监督、投诉等环节均在服务中心完成，实现了行政服务中心与业务主管部门的关系从隶属与被隶属到指导与接受指导的转变。以杏坛镇行政服务中心为例，该镇大部制改革后将41个部门合并为11个部门，其中该镇行政服务中心就全面受理有9个部门的行政审批业务，而每天到该服务中心办理业务的群众平均可达650人次以上。

三是中心权力下到窗口。行政服务中心根据审批事项的性质、特点将审批事项分为即时办结类、限时办结类、特定办结类。其中，即时办结类和限时办结类都在具体窗口办理完成，特定办结类由行政服务中心与业务主管部门审批办结。同时，为避免窗口工作人员推诿工作的情况，行政服务中心还按照部门内原来分散在各个科室的行政审批权向一个科室集中，已经集中的行政审批权向首席代表集中的原则，在窗口设立首席代表，全责处理部门的行政审批业务，从而有效提高了窗口业务的办结率。

2、权力协同，激活服务资源。

为保障政府服务的正常运行，顺德区还特别注重部门之间、政府与社会之间的协同合作，以此撬动政府与社会的资源。

一是区镇协同。在区镇关系上，按照“宏观决策权上移、微观管理权下移”的原则，顺德区将区一级政府定位为决策层，主要负责经济社会发展规划、宏观政策的制定，将乡镇一级政府定位为服务层，从而将社会管理、公共服务、民生事业等具体管理事项下放到基层镇街，夯实乡镇政府的服务基础。以治理社会黑网吧为例，以往是区以及成立一个专门领导小组来组织协调各乡镇部门，权力下放后，现在乡镇一个部门就能履行好原来一个领导小组的职能。对此，该区梁维东书记要求，“事务性的、具体操作性的、镇街能办好的事情，要解决思想，大胆放权。”

二是部门协同。顺德区前期“大部制”改革优化了区级政府和乡镇政府的组织架构、整合了各部门职能分工。在此基础上，顺德将“大部制”的改革红利延伸到行政审批改革过程中。如通过并联、协同审批的方式，对原属于多个科室或者环节重复交叉的事项进行取消和归并，对涉及多部门审批的事项进行跨部门协同审批。目前，行政服务中心设立有并联审批受理窗口，统一接收和转送审批。如要办理土地交易登记，则由国土部门统一受理并转送到其他部门。对此，某村民表示，以前是拿着文件一个一个部门跑，现在是进门有专门的人找。

三是政社协同。顺德区在改革过程中，还将一部分行业管理与协调职能、技术服务与市场监督职能等社会组织能够承接的事项转移给社会组织，由社会组织提供审批服务。据统计，在2012年，顺德区各部门已经向社会转移政府职能事项55项，并准备再将118项政府职能向社会转移，如部分工商行政审批权就委托给总商会来行使。对此，该区区委书记梁维东表示，“此次改革就是把政府从繁重的行政事务中解放出来，改变政府大包大揽的形象，藉此提高政府的引领能力，形成“大部门-小政府-大社会”的顺德模式。

3、权力分离，保障服务质量。

通过给予行政服务中心相对的独立性，实现与业务主管部门的行政分类与业务协调，有力的保障了乡镇政府的服务质量。

其一，人员聘任。行政服务中心通过采用聘员制方式，打破了公务员“铁饭碗”问题。以杏坛镇行政服务中心为例，该中心32名工作人员中，除4名主任和副主任由政府工作人员兼任外，其他28名工作人员均由行政服务中心单独聘请，使其定位为服务员而非公务员。对此，该行政服务中心白主任表示，工作人员改为聘员制，避免了公务员队伍的扩大问题和工作人员的考核提拔难题，从而使中心对职员管得到，管得着。

其二，管理独立。区别于传统行政服务中心工作人员由业务主管部门管理的做法，顺德区将进驻行政服务中心工作人员的管理、考核、监督归口到行政服务中心统一管理，避免了多头管理问题。如杏坛镇行政服务中心的一位副主任表示，以前行政服务中心的工作人员都由业务部门抽调，业务主管领导不喜欢的职员就临时派到服务中心来，业务主管部门忙时又把工作人员调回去，导致行政服务中心服务始终提不高。

其三，审管分离。首先，行政服务中心对每一项政审批事项编制唯一对应的流程标准和操作规范，实现“无差别审批”。也就是不管是张三审批还是李四审批，都遵循同样的流程，以此避免下级揽权或滥用权力。其次，行政服务中心依托行政审批电子网络一体化平台进行并联审批，让业务主管部门、行政服务中心和业务窗口在审批过程中实现审批信息共享。如在杏坛镇行政服务中心，工作人员所办理的每一项审批业务，所属的业务主管部门，行政服务中心的主任都能同时看到其操作情况。

二、“实心化”改革落实权力下放成效

顺德区通过权力、资源向乡镇倾斜，推进乡镇的“实心化”改革，为乡镇的服务转型注入了强有力的保障，取得了良好的社会成效。

1、整合了政府服务资源。传统乡镇的条块分隔，使权力不断遭到肢解影响了乡镇政府的协调行动，也影响到社会服务与社会建设的能力与效率。顺德的大部制改革虽然对乡镇政府进行了一定程度的整合，但部门分隔现象依然存在。而行政服务中心通过行政审批业务的协同并联，既促进了区镇村的上下协同，也打通了部门之间的阻隔。以该区杏坛镇为例，过去，杏坛行政服务中心有9个职能部门42个窗口，但通过部门并联，使多个部门整合成为国土城建和水利审批业务、市场安全监管审批业务以及综合审批业务三大窗口，实现了审批业务的有效统筹。

2、提高了行政服务水平。传统的行政审批，往往由各业务主管部门独立负责，由此造成了多部门管理，责任划分不清的问题。顺德区通过将传统只提供服务的行政服务中心平台转变为服务、审批、监督集于一身的“实心化”机构，实现了行政审批的统一管理和专业服务。目前，在在顺德区一个乡镇基本享有一个区的行政审批权，而行政服务中心又承接了大半个乡镇的行政审批权。对此，家住杏坛镇的杨女士深有感触。以前办理港澳通行证，她只能到区公安局的出入境管理部门申请，而且要7到15个工作日才能办理完毕。但近两年，在行政服务中心办理同一证件却只要不到半小时。

3、落实了权力下放效果。传统的行政审批下放到行政服务中心后，往往陷入“空壳化”运转的困境，导致权力“白下放”。一是人员不固定，其人员由业务主管部门临时抽调到行政服务中心，导致人业务不熟悉，服务质量低。二是权力下放不到位，由于业务部门与行政服务中心业务没有进行明确划分，导致行政服务中心往往是只能接收业务，但难以办结业务，大部分审批事项都要交回原业务主管部门审批，使审批效率大受影响。而实心化的行政服务中心有了独立的审批权，审批事项的受理、承办、批准、办结、告知、监督等环节均在中心完成，实现了从“部门房东”到“职能管家”的角色转变。

4、避免了权力滥用问题。传统的行政审批下放到基层过程中，可能出现基层政府借机揽权和滥用权力问题。而行政服务中心通过自身的社会化，有效避免了这一“一放就乱”的难题。一是采用工作人员聘员制，避免了公务员队伍的盲目扩大。二是通过标准化操作，使行政服务中心成为一种政府行政服务的外包承接者。三是通过一体化审批，实现了对审批工作的实时监督。对此，该区一位干部总结到，由于审管分离，审批程序更加公开透明，有效遏制了政府既当运动员，又当裁判员以及权力寻租、审批腐败等问题，有利于更好地为社会公众提供优质服务。

三、顺德审批下乡的改革启示

顺德区行政审批下乡的改革探索，对于我们当前加强服务型政府建设具有有益的启示。

1、基层政府是政府服务转型的重点。当前，乡镇政府作为最基层的一级政权机构，普遍存在着定位不准、职能不清的问题，导致基层政府面临着做不了事，不知道做什么事的困境。在当前加强农村基层政权建设过程中，尤其应注意乡镇政府的职能转变，将服务性权力下放，实现服务下沉，使乡镇政府从管理者转变为服务者。顺德区在行政体制改革过程中，将决策权力上移，将行政服务型权力下移，使乡镇政府能够专注于提供服务，实现了乡镇政府的服务转型。如该区容桂镇一位乡镇干部表示，现在不是不知道做什么事，而是事情忙不过来。现在不仅面临上级的考核压力，更重要的是群众眼睛盯着你的服务。

2、权责一致是政府服务转型的保障。权力下放成为行政改革的总趋势，但在权力下放的过程中，应避免只给基层政府加事加责，而忽视相关资源的配套。顺德区的行政审批下放，之所以能下得去、落得实，关键在于其在改革过程中始终能坚持“人随事调、权随责转、钱随事转”的改革原则，将行政服务中心分足权、配足人，从而有效避免了行政服务的“空壳化”问题。在行政服务中心的运转过程中，顺德也鼓励各镇街将更多的财政资金和公共资源投向公共服务。以容桂街道为例，该街道就实现了行政服务中心的管理费用、行工资待遇、行政经费、环境卫生和绿化等的全覆盖。

3、放权社会是政府转型的重要途径。建设服务型政府是政府职能转型的总方向，但与此同时，也应该避免政府大包大揽。对于部分社会能提供的服务，可以尝试放权社会，提高服务效率。顺德区在进行行政服务中心“实心化”改革过程中，其实质是打造一个政府行政服务的社会化服务供给载体，而非重设一个新的政府部门。对此，顺德区的主政者们也有清醒认识，如该区副区长邓永强表示，以前政府做了大量的事情，但很多事情是政府做不好的，因此就引来了群众的一片骂声，顺德区未来的改革就是将更多的服务职能放权社会，激发社会的活力。而在该区容桂镇，目前培育形成并完成注册的社会组织就有117家，其中每一年镇政府还将一部分公共服务外包给社会组织承担。