农村基础设施建设任重而道远——基于2009-2011年全国跟踪调查与比较研究

作者：陈钰垚等  责任编辑：admin  信息来源：中国农村研究网   发布时间：2016-09-25  浏览次数： 465次

    【报告要点】近年来，国家对农村基础设施建设的关注度日益加大，建设步伐也逐渐加快，一定程度上优化了农业生产条件，改善了农村面貌，丰富了农民的生活，也得到了农民的普遍认可。但农村基础设施在建设过程中仍存在投入不足、缺乏规划、程度失衡、管理缺位等一系列问题亟待解决。为此，课题组建议通过进行科学的发展规划、建立健全投融资机制、均衡资源配置、加强建设后的维护管理等措施破解农村基础设施建设难题，推进农村基础设施建设和发展。

近年来，国家加大农村基础设施建设投入力度，农村基础设施建设进入快速发展的时期。当前农村基础设施建设水平、建设成效如何，在基础建设过程中还存在哪些问题，这些均值得我们加以关注。为此，华中师范大学中国农村研究院依托“百村观察”项目组，从2009年至2011年连续三年对农村基础设施专题进行跟踪调研。基于调研数据与农户访谈，课题组发现：农村基础设施建设不仅优化了农业生产条件，也在一定程度上改善了农村的面貌，丰富了农民的生活。但另一方面，农村基础设施在发展过程中也存在一定的问题，一是建设缺乏统筹规划；二是建设资金投入不足；三是建设程度失衡；四是维护管理缺位。鉴于此，课题组建议以统筹规划为前提，加强建设的科学性与系统性；以政府投入为主导，建立多元的投资机制；以共建共享为目标，促进资源的均衡配置；以市场化改革为方向，确保建设后的维护管理。以此来破解农村基础设施建设难题，推进和完善农村基础建设发展。

一、农村基础设施建设成效显著

（一）农业生产条件有所优化

生产条件改善。2009年至2011年间，村庄电排拥有率分别为48.28%、56.68%和58.44%，呈现不断增长趋势；电站拥有量从2009年的12.88%增长为2011年的14.29%；村均灌溉沟渠硬化长度也呈现倍增态势，从2009年的3451.18米增长为2011年的6442.07米。

经营方式转变。基础设施的改善，为农民的生产创造了便利条件，也一定程度上影响了农民的经营方式。2011年有公路、电力、自来水和公交建设的村庄其有种植大户的占比分别为51.83%、52.77%、52.15%和51.57%，没有种植大户的占比则分别为48.17%、47.23%、47.85%和48.42%；且2009年有公路和电力建设的村庄其种植大户人数在50人以上的占比分别为1.74%和1.65%，到2011年分别增长为2.29%和2.13%。

（二）农村面貌有所改善

村庄秩序好转。有公路、自来水、通讯和公交建设的村庄没有发生涉案情况的比重则分别为68.57%、69.02%、72.22%和70.21%，均在七成左右；有公路、电力、自来水、通讯和公交建设的村庄2011年没有发生群体性事件的占比均在九成左右，分别为94.42%、94.95%、92.64%和94.26%，且占比从2009年到2011年呈现增长趋势，特别是有公路和电力建设的村庄其增长幅度相对较大，分别从2009年的92.9%、93.45%增长为2011年的94.42%和94.95%。

环境卫生改善。2009年拥有定点垃圾投放点、垃圾箱和专人清扫卫生的村庄占比分别为50.83%、35.56%和45.8%；到2011年占比分别增长了4.86、8.04和5.2个百分点，达到55.69%和43.6%和51%，村庄的环卫设施有所发展，卫生状况有所改善。

（三）农民生活有所突破

精神文化活动丰富。村庄对村民的文化精神生活重视度提高，三年来，村均开展公益文化活动次数分别是9.97、6.21和11.56次，2011年相对于2010年增长了15.95%；2009年有文化设施建设的村庄仅有56个，占比为33.53%；到2011年有文化设施建设的村庄达到93个，占比增长为46.08%，村民有更多的平台丰富自身的精神文化生活。

沟通交往态势积极。农户家庭的手机、电视拥有率分别为96.26%和98.2%，四成农户家庭已经拥有电脑，农民同外界的接触也相对增多，也更加了解外面的世界；公路、公交的建设也使他们的外出和交往态势更加积极，29.06%的农户外出次数较频繁，2010年到2011年村民外出频繁地点为乡里（镇上）的占比分别为59.06%和57.5%，有所下降，而地点为县里的占比分别为28.38%和30.36%，增长了1.98个百分点；外出频繁地点为省里的占比也从2010年的1.16%增长为2011年的1.98%。

（四）农民满意度普遍较高

2011年，村民认为饮用水工程建设、路网建设和电网建设落实情况较好的村庄占比分别为65.27%、70.08%和76.95%，且对这三项工程的建设效果评价中，表示满意的比重也在七成左右，分别为66.14%、73.67%和78.33%。

二、农村基础设施建设问题突出

（一）资金投入不足

基础设施建设离不开资金支持。从全国情况来看，2011年地方支持农村基础设施建设支出为7161.4亿元，仅占全国地方财政支出的11.81%；国家农村基础设施建设投资占同期国民经济各行业基建投资的比重仅为2.7%，中央财政在农业生产建设和农村社会事业建设方面共支出5335.4亿元，仅占中央财政总支出的10.69%，远远滞后于农业农村发展的需要[[[1]引自：国家发展改革委员会《十二五时期农村基础设施建设总体思路》。]1]。从村庄调查情况来看，2012年村庄总支出均值为40.69万元，而建设性支出均值为17.22万元，占总支出的42.32%。

（二）缺乏统筹规划

从总体范围来看，由于行政体制条块分割严重，各地的农村基础设施并没有形成互补、开放的子系统，而是各自封闭运行的。各种基础设施之间不仅协调性较差，而且功能运作上互相制约，互相矛盾。降低了基础设施的使用效率，无法形成整体效应；而就单个村庄自身而言，2009年到2011年，没有建设规划的村庄所占比重分别是32.34%、33.46%和29.34%，三成左右村庄没有规划建设；三年来分别有31.22%、30.12%和32.67%的村庄调整了建设规划，即三成村庄规划使用期不足三年。

（三）建设程度失衡

地区失衡。平原地区地形较平坦，对于高原和山地等复杂地形地区，基础设施建设较容易，建设情况也较好。就路、水、电网建设来看，平原地区2011年公路建设里程均值为17.21公里，而高原地区村庄2011年公路建设里程仅为5.73公里；平原地区达到水网、电网全覆盖的村庄占比分别为36.63%和35.14%，而高原地区占比均不足一成，分别为5.94%和6.56%；不同地区建设情况也不一， 2011年华中地区公路建设里程为17.23公里，而西北地区为9.07公里；华东地区电网、水网全覆盖的村庄占比为35.14%和26.11%，东北地区则分别为5.81%和5.42%。

村庄失衡。不同经济条件的村庄其基础设施建设情况也不尽相同。2011年收入为10万以下、10-50万、50万以上的村庄其通有限电视的村庄占比分别为48.35%、26.37%和25.28%，通互联网的村庄占比分别为46.29%、26.29%和27.42%；有集中社区的村庄其基础设施建设情况不断改善，2010年其路网、电网和公交建设占比分别为27.14%、28.17%和20.45%，2011年其占比分别为31.39%、30.04%和33.33%，呈现明显上升趋势。

结构失衡。基础设施各个组成部分发展结构不合理，相较之生活设施，更侧重生产性设施。到2011年，道路建设实现“村村通”的占比为90.38%，已通电的村庄占比为99.63%，基本实现电网全覆盖，通自来水的村庄也达到82.59%；但与农民生活息息相关的公交建设差强人意，通公交的村庄仅四成，为41.09%；仍有12.15%和16.26%的村庄没有有线电视和互联网。

（四）维护管理缺位

基础设施前期建设跟不上，建后管护机制不健全，“重建轻管”的现象严重。基础设施因失修、损坏而不能正常运行的现象时有发生。2011年已建的208个水库中，50个水库存在因失修而废弃的现象，占比为24.03%；2011年，公路硬化率为67.11%，即近三分之一的村庄公路未硬化，许多村庄依然是“砂石路”、“泥巴路”，部分已修建的沥青公路基脚不扎实、路面薄、缺乏养护管理，使用时间短；且存在集中社区和社区服务中心进行维护管理的村庄仅占三成。基础设施的使用率低，效用难发挥问题突出。

三、改善农村基础设施建设的四项建议

（一）以统筹规划为前提，加强建设的科学性与系统性

我国的资源是有限，必须要走选择性发展道路，确定合理的投资规划。一是因地制宜。首先，应根据不同区域的基础条件合理确定不同地区农村基础设施的建设力度，实现农村基础设施供给的区域协调；其次,必须根据各地的不同特色、不同优势，结合本地产业经济区别对待；再次，从村庄地理位置出发，城郊农村、边远农村和介于二者之间的农村的不同类别的农村基础设施建设要根据实际情况区别对待。二是以人为本。从农民、农村的实际需要出发, 要从改善农村最迫切需要解决的基本生产生活条件入手,充分考虑广大农民对基础设施的消费需求,使基础设施建设确实满足农民的生活需要。三是量力而行。农村基础设施建设是一个庞大、复杂且长期的系统工程，集中力量优先解决基层设施的重点难题,根据农村基础设施建设的不同阶段不同的重点,不同区域不同的重点项目，循序渐进,扎实推进,不可能一蹴而就。

（二）以政府投入为主导，建立多元的投资机制

基础设施的投资规模大、资本系数高、回收周期长等自身的局限性，导致其投资过分依赖政府投入, 投资主体过于单一而出现资金严重匮乏的局面。一是政府投入为主。要进一步增加政府投入，逐步加大各级政府的建设投入力度, 在确保投入稳定增长机制的前提下, 各市、县可根据实际情况调整农业和农村的财政投资和支持方向,建立政府专项基金，确保农村基础设施建设的稳定持续推进。二是广泛吸纳社会资金。可以在明确产权的前提下,按照“谁投资,谁受益”的原则,吸引投资和加快建设一些基础设施。对于不存在收费困难的基础设施,可以完全由私人组织提供。对于政府无力包揽而单靠私人提供代价太大的那部分基础设施,可以通过政府财政补贴和政策优惠,提供低息甚至无息贷款等措施来鼓励和帮助私人或企业提供农村基础设施，政府可以合同外包给民间,同时提供补贴,积极引导民间资金和外资。另外,政府还可以鼓励农民,在其内部通过集体投资的方式提供自己所必需的生产性基础设施。三是加强金融服务。银行等金融机构可进行业务创新,对经济效益好的农村基础设施可开展项目收益权或收费权的质押贷款业务,如农村电网、灌溉和水利设施、交通运输设施、供水等收费权的质押贷款业务，并按照商业可持续的理念发展多种形式、多种所有制的农村金融组织。

（三）以共建共享为目标，促进资源的均衡配置

改善农村基础设施供给不足，结构失衡问题，一方面要明确职责。明确中央政府、省级政府与县、乡基层政府基础设施供给的职责,重新界定其事权范围。根据受益范围的大小,合理划分全国性、区域性、地方性农村基础设施的界限,并由相应层级的政府予以提供。按照财权与事权相对称的原则合理划分中央政府与地方政府的财政收入级次和规模，既保证中央政府有足够的财力来平衡区域发展差异，又保证地方政府具备基础设施等地方公共产品的投资能力。在此基础上，尽快建立健全规范的财政转移支付制度，通过转移支付来平衡地区财力，弥补地方政府财力上的不足，调节各区域在基础设施发展上的差距。另一方面要建立机制。我们应将上级政府偏好基础上的决策机制转变为能够真实显示农民意愿的“自下而上”的决策机制,避免现行自上而下决策机制造成的农村基础设施供给结构不合理现象。可以以村委会为载体,定期召开村民代表大会,通过村民代表大会或村民代表会议对所需要的农村基础设施进行表决,再由村集体组织代表和选举出的监督员参加乡镇一级代表大会,讨论乡镇政府在财政许可范围内应供给的基础设施的种类和数量，建立起政府与乡村社会之间沟通的桥梁,实行农村基础设施社区内居民民主决策。同时还需要规范农村的“一事一议”制度。对于直接关系到本社区农民生产、生活的基础设施的供给要由全体农民或农民代表进行投票表决,充分发挥农民自治组织的作用,鼓励广大农民参与到农村基础设施供给决策的制定与执行的过程中去,保证农村基础设施供给的有效性。

（四）以市场化改革为方向，确保建设后的维护管理

构建农村基础设施市场化管理的新机制, 推行市场化管理, 确保其使用效率, 延长使用年限。对已建农村基础设施的产权进行卖断, 所变卖资产由村委会集中起来就地专门用于农村公益基础设施建设, 使其滚动发展。变卖后的农村基础设施, 由产权人使用、管护、补偿、受益。道路、河道、水渠等都要落实管护责任制,从而解决有人建无人管、坏了无人修的问题。对容易管护和维修的基础设施实行有偿承包, 由承包人定期对管护的基础设施进行维修, 村委会按照目标责任管理合同书的规定定期支付其劳动报酬。