基层视角下惠农政策的决策评价——基于全国31个省260个村3648个农户的调查

作者：雷　杨等  责任编辑：admin  信息来源：中国农村研究网  发布时间：2016-09-25  浏览次数： 461次

    【报告要点】当前基层对惠农政策决策的评价呈现总体评价高，价值评价低；生产类评价高，生活类评价低；补贴类评价两极化的特点。同时，惠农政策决策存在政策不合民意、方案脱离实践、价值偏离目标的问题。为此，课题组建议通过健全机制、完善配套、发展组织、强化评估等措施促使惠农政策决策科学化、民主化、系统化。

近年来，中央先后出台了一系列惠农政策，基层政府和农民是评价惠农政策决策的重要主体。为了解基层干群对惠农政策决策的评价情况，2012年暑假，华中师范大学中国农村研究院依托“百村观察”项目组就“惠农政策的决策评价”对全国260个村、3648户农户进行了问卷调查和深度访谈，并深入调查了其中的36个县、87个乡。我们发现：基层对惠农政策决策的评价呈现总体评价高，价值评价低；生产类评价高，生活类评价低；补贴类评价两极化的特点。同时，惠农政策决策存在政策不合民意、方案脱离实践、价值偏离目标的问题。为此，课题组建议通过健全机制、完善配套、发展组织、强化评估等措施促使惠农政策决策科学化、民主化、系统化。

一、当前惠农政策决策的基层评价

（一）总体评价高，价值评价一般

通过调查发现：农民对惠农政策总体评价较高，基本接近比较满意。在2342个有效样本中，农民对惠农政策总评分均值为3.84分，中位值为3.83分；中部地区农民对惠农政策总评分为3.93分，高于东部的3.86分和西部的3.71分。农户对惠农政策的价值评价一般，在全国3430个有效样本中，农民对惠农政策作用的评分均值为3.31分，中位值和众数均为3分；中部对惠农政策作用的评分均值相对较高，为3.37分，西部次之，为3.34分，东部最低，为3.19分，各地农民对惠农政策价值评分的中位值和众数均为3分。在255个有效样本村庄中，72.16%的村干部认为惠农政策最大作用是减轻农民负担，占比最高； 1.57%的村干部评价惠农政策无成效。

（二）生产类评价高，生活类评价低

调研数据显示，从各类政策综合评价来看，生产类政策评分均值最高，为3.97分，保障类次之，为3.90分；生活发展类次低，为3.73分。从中位值来看，除生活类政策得分为3.67分外，各类政策得分均为4分。具体考察各项政策评分情况，粮食直补、良种补贴、农资综合补贴的评分均值均在4分以上；农机具购置补贴和退耕还林补贴政策评分均值为3.88分和3.82分。家电下乡和汽摩下乡政策得分为3.92分和3.79分；小额信贷政策得分最低，为3.51分。从价值评价来看，在37个有效样本县中，75.67%的县干部认为生产类惠农政策对农民增收作用最大，发展类惠农政策占比为5.41%。在103个有效样本乡中，认为产业类惠农政策对农民增收作用最大的乡干部占比最高，为59.22%，发展类政策最低，为2.91%。

（三）补贴类政策评价呈两极化态势

补贴类政策评价两极化指基层对其综合评价与改善评价双高的状况。调研数据显示，补贴类各项政策评分均值均较高：粮食直补政策评分均值最高，为4.26分，良种补贴、农资综合补贴的评分均值均在4分以上；农机具购置补贴和退耕还林补贴政策评分均值高于3.80分。在关于惠农政策的完善评价中，补贴类政策也是县、乡干部和农民评价的最需要完善的政策。具体来说，黑龙江海宁市某镇长和湖北钟祥市某镇党委书记提出要“加大农业补贴力度”，湖北长兴县某镇镇长、河南老河乡干部也提出“增加补贴额度”；云南某县县长助理提出“补贴政策普及面更宽”的建议。考察农民对惠农政策完善对策的评价，在全国3563个有效样本中，51.02%的农户选择了扩大补贴范围和提高补贴额度，占比高于其他选项；东部地区农户该项占比达56.97%，高于中、西部地区。

二、困扰惠农政策决策的三大问题

（一）政策不合民意

调查数据显示，在2280个有效样本中，17.50%的农户认为惠农政策落实不好的原因是政策不符合自身意愿，即逾六分之一的农户认为当前的惠农政策不符合其实际需求，说明惠农政策决策与农户需求不一致。农户对惠农政策补贴金额存在不满，在关于新农保政策存在的问题调查中，50.64%的农户认为新农保政策补助金额少，占比最高。调研过程中，许多农民表示“新农合门诊费用不报销，大病在地方也治不了，去市里、省里治疗报销比率降低，到头来还是看不起病。”在关于农民对新农合政策不满的调查中，393位农户表示对新农合政策不满，其中44.53%的农户不满原因是只有住院费用才能报销，18.07%的农户则对报销手续不满，对定点医疗的做法不满的农户占比为13.23%。

（二）方案脱离实践

按照粮食直补政策规定，补贴资金发放应以实际种粮面积为依据，但在实践中由于核实种粮面积工作难度较大，操作成本过高，许多地方直接依据土地面积或人口数量发放农业补贴。调研数据显示，在4201个有效样本中，73.84%的农户获得粮食补贴的依据是土地面积，1.36%的农户的补贴依据为人口数量；依据种粮面积发放补贴的农户占比为23.42%。部分政策执行方案由于标准低、入选对象多，资金总额有限，附加遴选和竞争机制，造成执行结果的不确定性。以农村低保为例，在255个有效样本中，18.04%的村庄低保人员的评定权掌握在村干部手中。此外，有些政策的参与程序较为繁琐，以新农合为例， 31.66%的农户认为新农合报销程序便捷性一般，表示不太方便和很不方便的农户占比为11.84%和3.63%。

（三）价值偏离目标

特惠型政策如粮食直补政策的目标是激励种粮农户，调动其种粮积极性。但在实际执行中，真正种粮的农户却因为各种原因拿不到该得的补贴。调研数据显示，13.48%的农户表示因为承包土地而未获得粮食补贴。江西的一名县官认为“过多的行政干预往往导致农民普惠式惠农政策具有演变成部门‘特惠’的趋势。”在关于农民对定点医疗机构不满原因的调查中，20.43%的农户表示其医疗收费较高，9.94%的农户认为定点医疗机构存小病大医现象。此外，由于农资价格的大幅上涨，农业补贴的效用十分微弱。访谈中，不少农民表示：“虽然每年会增加农业补贴，但远不能抵消农资上涨的幅度，成效不大”、“牺牲了粮价，但没有绑住物价”。广西柳城县的一名乡镇党委书记就说：“物价上涨过快导致惠农政策成效不大”。

三、完善惠农政策决策的四项举措

（一）健全机制，保障决策科学

确立决策调研制度，惠农政策决策部门可成立决策情报小组深入基层调研，通过问卷调查，农民座谈访问、相关农村资料部门的统计资料搜集的形式，深入基层，了解农民对各类惠农政策的评价、愿望与要求，在撰写调研报告的基础上获取有价值的决策信息。落实决策咨询制度。在惠农政策决策中可积极咨询各类专家和学者，充分发挥其智囊团作用，选择性地采纳其意见和建议；邀请各阶层人士如基层人大代表、普通民众等参与惠农政策决策听证会，并确保代表意见和建议得到明确答复。健全决策民主制度。在惠农政策制定过程中，发动各部门施行集体议事制度，确保部门民主决策常态化；推行惠农政策决策的项目预告制度和重大事项公示制度，保证政策制定过程的公开透明。此外，应尽快构建农民代表参与惠农政策决策的机制。

（二）完善配套，确保决策顺利

一是完善决策立法。必须尽快将惠农政策纳入法律框架内，推行政策决策的法制化，促使惠农政策决策有法可依。制定政务公开的法律制度，定期或不定期地向社会公众发布有关的惠农政策决策信息。二是落实决策资金。成立惠农政策决策专项基金，纳入财政预算，用于决策前的论证活动。在决策方案中，明确方案执行和落实所需的资金，划分中央投入和地方配套比例，并配套相应的工作经费，拨付一定资金用于获取决策评价信息，可通过聘请第三方评估机构来完成。三是确定责任主体。明确规定惠农政策决策的责任单位、责任部门、责任人及其决策失误的责任追究，一旦出现决策错误，必须追究相关政策决策人员的责任。积极构建决策主体绩效考核机制，并推行相应的奖惩制度。健全决策内部监督机制，确保决策的科学性。

（三）发展组织，推动决策民主

强化基层决策建言力量。适当扩大全国人民代表大会中基层代表的数量，提升基层决策力量；进一步强化信访制度等反馈渠道，保障人民群众依法对惠农政策决策提出建议、意见和申诉的权利。通过开通热线电话、设立代表邮箱或信箱和确定固定接访日等方式促进与广大农民群众的联系。培养基层民意代表组织。依托基层政协、工会、妇联、行业协会等社会团体，成立民意代表组织，共同参与惠农政策决策的制定与完善过程。以农村合作组织为载体，鼓励农村精英组成农村合作联合会，共同商讨会惠农政策需求并向基层人大代表提出议案。充分发挥电视、报刊、网络等大众传媒的舆论监督作用，健全惠农政治决策信息网络共享机制，积极搭建如政策决策论坛等新型互动交流平台，畅通惠农政策决策信息反馈渠道。

（四）强化评估，优化决策体系

进一步规范官方的政策评估组织，积极落实地方对惠农政策决策的评估和完善机制。省、市级政府可抽派政策咨询工作人员成立评估委员会，并通过报告形式向上级汇报评估结果。由县党委牵头，从相关单位部门抽调人员组成联合评估小组，对基层惠农政策决策评估情况开展专项调查。可聘请专业学术评估机构对惠农政策决策落实情况进行实地调研，客观公正地评估惠农政策的决策方案。惠农政策决策机构与专业评估机构可定期通过座谈会、视讯会议、电话或邮件交流等形式讨论决策落实中的问题和可考虑对策的利弊，共同修改和完善相关政策。发动社会力量参与评估，建立公众问询制度，被问询的机构须依据有关法律和程序作出回应，并对提供信息负责。依托村民大会及“一事一议”制度鼓励农民表达自己的政策需求和意见。