农村垃圾问题的解决刻不容缓 ——对全国31个省212个村3184个农户的跟踪调查

作者：陈钰垚等  责任编辑：admin  信息来源：中国农村研究网  发布时间：2016-09-25  浏览次数： 977次

    【报告要点】 近几年随着农村经济的迅速发展,农民生产、生活水平有了较大提高,农村垃圾产量逐年加大,然而由于我国农村公共服务的供给失衡与失序，农民自身由于生产生活压力以及传统的生活习惯等因素，不能适应现代生活方式，加之基层政府本身的行动乏力，导致农村垃圾问题十分突出。因此，课题组建议通过统筹城乡，建立有效的垃圾处理系统来破解农村垃圾治理难题，又好又快地推进农村生态文明建设。

随着农村经济发展、农民生活水平的日益提高，农村垃圾也随之逐年增加，远远超过了农村环境的自净能力，垃圾问题治理问题日益突显。究竟垃圾处理现状如何，问题在哪儿，如何改进完善？这些问题均值得我们加以关注。为此，华中师范大学中国农村研究院依托“百村观察”项目组，对全国31个省212个村3184个农户的调查，基于调研数据与农户访谈，课题组发现，由于基层政府功能弱化、农村公共服务的缺失和农民自身生活压力、传统习惯等因素导致农村垃圾处理问题突显：一是技术落后、设施缺乏、管理缺位和法规欠完善导致管理失序；二是地区差异、城乡差异和村庄差异导致治理失衡。因此课题组认为，需通过统筹城乡，建立环卫一体化网络、深化环保意识、积极政策引导、完善运行机制和设施建设等措施破解农村垃圾治理难题。

一、农村垃圾的“失序”与“失衡”

（一）农村垃圾管理“失序”

技术落后。处于垃圾管理“ 无序” 状态的乡村大量存在,据调查，33.33%的村庄垃圾不作处理，可以随处可见任意堆积的垃圾；而有42.46%的村庄垃圾由村庄内部处理，但大都采取填埋处理，或者焚烧、沤肥等方式来处理农村垃圾特别是农村的产业垃圾，技术水平低，处理并不彻底。

设施缺乏。44.31%的村庄没有垃圾固定投放点，有固定投放点的村庄中59.4%的村庄投放点不超过3个；而没有垃圾箱的村庄超过五成，达到56.4%，有垃圾箱的村庄中53.7%的村庄垃圾箱个数不超过15个；有统一污水处理的村庄占比为13.73%，44.67%的村庄没有沼气建设。垃圾处理简单、随意，缺乏完善的垃圾处理系统和运作机制，处理主体个体化、分散化现象突出。

管理缺位。目前,大多数农村的生活垃圾无专人管理。仅24.21%的村庄垃圾由外部统一处理；49%的村庄没有专人清扫村庄垃圾；大多数村庄都未将垃圾治理纳入村支两委的管理范围，也没有成立相应的管理机构进行管理，29.34%的村庄没有任何村庄规划；有集中社区的村庄仅占三成，为30.33%。

法规欠完善。近年来,我国先后制定和出台了一系列环保法律法规和政策,但大都原则性过强或大而统,且刚性不足弹性有余,难适于农村和农业,明显缺乏科学、具体、明细的,可操作性强、约束力强的细则或条款。一些部门间的法规或标准协调性差,甚至不相一致,乃至相冲突。同时,由于我国农村地域辽阔、人口庞大、居住分散,加之农业经营规模小而分散,农民组织化程度低,农村基础设施不完善,农村社会经济、科技发展滞后,农民经济收入偏低等诸多原因,继而导致相关的环保法规和政策执行贯彻难、效果差,垃圾源头治理和收集清运成本高、过程长、难度大。

（二）农村垃圾处理“失衡”

地区差异。就村庄垃圾处理设施情况来看，东中西部三个地区拥有垃圾箱的村庄占比分别为59.7%、42.3%和28.4%，三个地区有固定垃圾投放点的占比分别为69.62%、57.14%和39.47%，均呈现递减趋势；垃圾处理方面，东部地区垃圾不做处理的村庄占比为23.08%，由外部统一处理的占比为41.02%，而西部地区两者的占比分别43.42%和10.53%；东部地区69.74%的村庄垃圾有专人清扫，而西部地区村庄占比为32%。东部相对经济较发达，基础设施建设好，环保意识强,比较容易提供足量的垃圾治理服务。在我国中西部落后或偏远的农村地区,情况相对较差。

城乡差异。长期以来,我国在垃圾治理上,对农村的重视和投入都远远落后于城市，农村垃圾治理服务的量不足、质不高，状况远差于城市。城市社区拥有垃圾箱和固定垃圾投放点的占比分别为94.51%和93.12%，均远高于农村的43.6%和55.69%；93.1%的城市社区有卫生环境管理职能，97.66%的社区有专人清扫垃圾，且每天垃圾清扫两次及以上的占比达到68.42%，只有51%的农村有专人清扫垃圾；相对于24.21%的村庄垃圾由外部统一处理，城市垃圾统一处理的社区达到98.82%，且47.34%的社区每天垃圾处理两次及以上。

村庄差异。 不同情况的村庄，其垃圾处理情况也不尽相同。拥有垃圾箱的城中村、城郊村和农村的占比分别为66.7%、50%和42%，垃圾由外部统一处理的占比分别为66.67%、38.46%和21.15%；就不同农业类型村庄而言，有固定垃圾投放点的农业区、牧区和林区村庄分别为55.4%、60%和47.37%；而就地形来看，相对于29.55%的平原村庄垃圾不作处理，高原、山地和丘陵区村庄垃圾不作处理的占比分别为35.29%、38.18%和36.47%。拥有10个以上企业的村庄垃圾外部处理的比重为52%，高于没有企业的村庄35.96个百分点；19.05%的没有集市村庄其垃圾外部处理，而有1个以上集市且垃圾外部统一处理的村庄占比为40%。

二、农村垃圾问题突显的成因

（一）社会环境影响

垃圾膨胀，构成复杂。随着农村经济快速增长，农村居民的物质生活水平得到提高，农民现代生活方式逐渐确立，消费品种类和数量明显增加，垃圾问题日益凸显。目前我国农村平均每人每天产生生活垃圾在0.8到1公斤左右，农村人均垃圾产生量已增加到0.4吨/年，约为城镇的70%到80%，我国农村每年产生的生活垃圾量近750万吨，而且还呈现出增长趋势。而在垃圾数量倍增的同时，成分也发生明显变化，包装废弃物、一次性用品废弃物等难降解有机物质占很大的比例，由生活垃圾为主发展为包括有机垃圾、建筑垃圾、工业垃圾、畜禽垃圾、有毒有害垃圾成分复杂的综合性垃圾。

清理简单，方式落后。传统农村条件下，农村垃圾的循环利用和农村环境的自净相结合，完全可以解决农村自身产生的垃圾。随着社会发展，农村垃圾的处理方式仍然落后，并没有跟上垃圾数量和成分的变化。目前，垃圾处理仍主要采取单纯填埋，临时堆放焚烧，随意倾倒等传统处理方式，垃圾收集后送往堆填区，或是用焚化炉焚化是常见的做法。调查中，没有垃圾投放点和垃圾箱的村庄占比分别为44.31%和56.4%，33.33%的村庄垃圾基本不做处理。

（二）农民自身困境

货币压力。随着时代变迁，农民已经逐渐向社会化小农转变，他们的需求也由初始的追求生存最大化演变为追求货币的最大化，致使现代农民对自身货币最大化的追求高于一切， 而忽视了自己周围生活环境的恶化。从不同村庄收入其垃圾处理状况这个侧面来看，收入在10万以下、10-50万及50万以上的村庄其有专人清扫服务的占比分别为36.36%、59.62%和70.18%，垃圾由外部统一处理的占比分别为11.11%、28.85%和41.38%，均呈现出增长趋势。可推断出，村庄收入越高，村民对村庄环境的要求越高。

传统习惯。从家庭主要能源上看，40.98%的农户家庭以柴草为主，而以沼气和太阳能这种无污染的新能源的家庭占比分别为3.55%和0.19%，不足一成；19.07%的农户家庭水源与厕所、猪牛羊圈等污染源距离小于10米；农村中仍使用旱厕的家庭占比为67.8%，还有4.99%的农户家庭没有厕所。可见，在传统农业社会，习惯于传统生活方式的农民通常按照以往的生活模式生活，没有意识到存在的环境污染问题，这必然会导致农村环境污染的加重。

（三）公共服务缺失

体制障碍，政府失灵。长期以来，供给农村公共品的权限划分不明，责任不清，造成农村公共品供给主体的缺位和错位。而我国在政府角色定位方面一直处于错位状态，即政府在农村经济建设中代替市场发挥了主体作用，却忽视了对农村公共品的提供。重视生产性建设服务，而在农村公共品支出和农村公共服务方面认识不足，对农村公共环境卫生等方面的服务几乎没有。

投入不足，行动乏力。近几年来,我国用于环保的政府财政投入的数量已有显著增长,但面对于日趋恶化和严峻的生态环境形势依然捉襟见肘，且农村地区环保投入的数量和份额仍停留在极低水平,农村垃圾污染治理和人居环境整治方面投入更少或严重缺位。2008年,中央财政首度设立了农村环保专项资金( 5 亿元) ,但不到当年同级财政环保总投入430亿元的1. 5% ，惠及村镇仅700个左右。而“十二五”时期用于环保投入仅占GDP的1.6%-1.8%左右，2010年用于农村新能源建设的投入资金为村均10318.21元。资金的短缺致使全国大部分村镇最基本的垃圾收集、清运、处理等环卫配套设施难以建立完善,或十分简陋乃至普遍缺位。

利益导向，服务欠缺。一直以来我国以GDP 的增长来衡量经济发展的绩效理念导致许多基层政府为了保证当地GDP 的增长，将财力转向修建一些政绩工程，或者将大量的财力、人力投入了经济建设而不顾环境保护的重要性。2012年村均企业数量已达到4.24个，其中某些规模比较大、污染严重的企业被引入乡镇或村庄，导致农村垃圾不断增多，农村环境急剧恶化。29.34%的村庄没有村庄规划，69.67%的村庄没有建设集中社区，垃圾的收集、中转、处置缺少规范和统一管理，问题日益突出。

三、统筹城乡，保障垃圾有序处理

（一）建立健全一体化网络

推进城乡环卫一体化，建立健全的工作网络。由县、镇两级带头领导，成立相应的组织机构，专门负责该项工作的组织、协调，把推进城乡环卫一体化工作纳入议事日程、工作目标和考核内容。理顺城乡管理体制，实行县、镇、村三位一体的三级环卫管理体制，分级负责城乡生活垃圾的清扫、收集、运输、处理，打破城乡环卫管理二元结构，走村收集、镇中转、县集中处理的一体化之路，逐步形成横向到边、纵向到底的管理网络，实现长效管理。

（二）加强宣传引导

一方面，各级政府、有关部门以及领导干部亟须转变观念,切实将农村垃圾污染治理作为当前新农村建设、生态文明建设和环境保护工作的重要内容,纳入重要的议事日程；另一方面，让村民认识到环境污染的严重性及危险性。可以利用各种宣传媒体和宣传工具, 通过悬挂宣传横幅、张贴宣传标语、分发倡议书、印发宣传材料等多种方式, 提高农民的环保意识。同时可以对学生加强环保教育,从幼儿园起, 在学生的课程设置中强化环境保护的教育, 让环保教育从小就植入人心,使农村地区居民逐渐养成良好的卫生习惯。还可以在电视台及报纸开设专栏, 及时报道农村整治环境, 创建生态示范区、环境优美乡镇、生态示范村和绿色学校，调动农民的积极性,并在群众中形成一种保护环境的氛围，改善村庄的整体环境。

（三）建立健全各项机制

一是投入保障机制。农村垃圾收集处理经费可以按照“谁受益、谁负责”的原则，通过“县里补一点、镇里贴一点、村（户）和企事业单位出一点”的办法筹集。各村委会负责垃圾收集点建设和垃圾收集清运，各镇负责辖区内垃圾中转站建设，设备、配套车辆以及生活垃圾运到中转站后的清运、处理等运行、维护经费由县级保障。县财政每年安排一定的经费用于城乡环卫一体化工作，对建成村级垃圾收集点的行政村，经验收合格后，县、镇实行以奖代补。二是运行管理机制。各镇可以制订出台环境卫生管理办法，建立垃圾清扫、收集、转运保洁管理责任制，以村为单位，做到定人员、定任务、定报酬，不留空白。三是督查考核机制。制订城乡环卫一体化考核办法，分解落实工作任务，并将其纳入年度考核内容。充分发挥各级组织、舆论监督、群众监督的作用，使督查呈现上下联动、齐抓共管的特点。针对重点部位、薄弱环节开展经常性的督查，及时通报工作开展情况。各新闻媒体在加强动态报道、典型宣传的同时，对各地存在的问题进行曝光，从而营造强大的舆论氛围。

（四）加快完善设施建设

一是建设垃圾处理设施。按照“垃圾处理无害化、减量化和资源化”的要求，走填埋与焚烧相结合之路。做好防渗漏、污水预处理等无害化设施建设。积极利用焚烧处理这一较为先进的处理技术，启动焚烧工程建设，进行特殊垃圾无害化处理，减轻垃圾填埋场压力。二是建设垃圾中转站点。合理布局规划城市垃圾中转站，加快乡镇压缩式垃圾中转站的建设，完善垃圾中转网络。三是建设村级垃圾收集点。按照人口分布状况，根据有关标准统一设计，每个行政村至少建设2座以上垃圾收集点，镇、村两级给予资金补助。

（五）政府引导，多方支持

一方面，政府可以建立专项转移支付制度并按照多级政府职能分工,县以上政府应根据农村各地的特点确定农村垃圾处理的经费标准, 再依据各地财政和税收能力,弥补农村垃圾处理过程中的资金不足。对经济发展水平不同的地区采用不同的助标准，特别是对贫困地区的垃圾处理应该以县以上政府的财政转移支付为主。必须将资金分配使用与应负的责任及资金使用效率结合起来，解决外部不经济和保证农村公共品供给的公平等问题。另一方面，政府需多渠道筹措资金, 构建新的农村垃圾品处理供给机制。对较为富裕的地区, 政府可以考虑开征农村垃圾处理费。通过对企业和村民征收适量的农村垃圾处理费, 以补充政府在垃圾清运、处置过程中的费用不足,以减轻政府财政压力, 落实“污染者付费”的原则。对市场经济较为发达的农村地区, 应加快农村垃圾处理的企业化和市场化进程。建立适应我国市场经济的农村环卫运行机制, 将环境卫生的清扫权、垃圾处置权等向社会公开招标, 充分引入市场竞争机制。放开投资市场, 引导并鼓励各类社会资本参与农村垃圾处理设施的建设和运营, 实现投资主体多元化、运营主体企业化、运行管理市场化。