警惕农村群体性事件的治安风险——对31省256个村3656农户的调查与研究

作者：任　路等  责任编辑：admin  信息来源：中国农村研究网  发布时间：2016-09-25  浏览次数： 519次

    【报告要点】农村稳则社会稳，农村安则天下安。近年来，由于农村基层社会管理功能弱化、基层民主发育程度滞后、干群利益纠纷等因素频发，我国群体性事件呈上升趋势，成为影响农村社会治安的突出问题。现阶段，农村群体性事件有三个动向：一是增加社会治安风险；二是存在着收入扩散危险；三是导源于土地纠纷问题。有鉴于农村群体性事件的新动向，本报告建议基层政府有关部门要加强基层组织建设，拓宽政治参与渠道；优化社会管理方式，增强基层治安力量；完善村务公开制度，化解基层干群矛盾；发挥民事调解作用，缓解村民间利益冲突。

农村稳则社会安，农村安则天下安。农村安定与否是影响经济社会发展的全局性问题。2012年7月至9月，华中师范大学中国农村研究院调查咨询中心依托“百村观察”平台，组织300多名师生对全国31个省256个村庄就“农村治安问题”进行了第三年的跟踪观察和专题调查。调查发现：近年来，由于农村基层社会管理功能弱化、基层民主发育程度滞后、干群利益纠纷等因素频发，农村群体性事件呈上升趋势，成为影响农村社会治安的突出问题。为此，我们建议基层政府有关部门要加强基层组织建设，拓宽政治参与渠道，优化社会管理，增强基层治安力量；在此基础上，完善村务公开，化解基层干群矛盾，同时发挥民事调解作用，缓解利益冲突从而达到强化农村社会治安“制衡器”的目的。

一、农村群体性事件风险：“火药桶”的隐患

（一）农村群体性事件的社会治安风险

从东中西部地区村庄群体性事件的发生率来看，从2010年到2012年全国村庄的群体性事件发生率呈现出逐年上升的趋势。首先，从全国来看，在2010年调查的171个村庄中，共发生16件群体性事件，全国村均发生的件数为0.09件；2011年，221个样本村庄共发生群体性事件21件，均值为0.10件，同比2010年增长了0.01件；2012年，在190个有效样本中，全国村均发生的群体性事件数量为0.14件，相较于2011年，增长了0.04件。可见，在全国范围内，群体性事件村均数量虽小，但却呈现逐年上升的趋势。其次，从不同区域来看，在2010-2012年间，西部和东部地区村庄的群体性事件发生率呈下降趋势。其中，西部地区村庄群体性事件发生率降幅最为明显。从2010年的发生率12.8%降到2012年的3.1%。而2010-2012年东部地区发生群体性事件的村庄占比依次为7%、5%和4.3%。与东西部地区相比，中部地区村庄群体性事件的发生率却在增高，且增速迅猛。该地区2010年到2012年村庄群体性事件的发生率分别为1.5%、4.8%和9.9%，三年间涨幅达8.4%。可见，群体性事件在部分地区虽然得到了有效缓解，但它仍是威胁农村社会治安的重要因素。

（二）农村群体性事件的收入扩散趋势

从发生群体性事件在全国不同收入村庄的变化分析，2010年，在188个有效样本中，次高20%收入村庄发生群体性事件的比重最高，占比为12%，中间20%收入村庄发生群体性事件的比重最低，为3.45%，最高20%、次低20%收入村庄发生群体性事件的比重相对较少，均为3.57%，最低20%收入村庄发生群体性事件的比重处于中间位置，为5.26%。2011年，在219个有效样本中，中间20%收入村庄发生群体性事件的比重最高，为8.89%，其后分别为最高20%、次高20%收入村庄，二者发生群体性事件的比重分别为8.16%、6.82%，中等收入村庄发生群体性事件的比重开始大于高收入村庄。2012年，在160个有效样本中，次低20%、中间20%收入村庄发生群体性事件的比重相对较大，其中次低20%收入村庄发生群体性事件的比重为15.79%，中间20%收入村庄发生群体性事件的比重为11.43%，二者皆高于最高、次高20%收入的村庄的比重7.69%与5.13%。值得注意的是，2012年，最低20%收入村庄没有发生群体性事件。由此可知，从2010-2012年，发生群体性事件比重较大的分别集中在次高20%、中间20%、次低20%。可见，发生群体性事件的村庄存在由高收入向中低收入村庄扩散的危险。

（三）农村群体性事件的土地纠纷诱因

近年来，由于农村地区城市化进程的加快，土地租金价格偏低、土地流转合同的法律效力、土地流转服务的缺乏等原因导致耕地占用引发群体性事件频发。在2010年发生的14件群体性事件中，有53.85%的群体性事件是由于土地纠纷引致。2011年，七成群群体性事件由土地纠纷引发，一成是拆迁纠纷导致。2012年，由土地纠纷引致的群体性事件比重有所下降，相较于2011年下降了近16个百分点，但是比其他原因引发的群体性事件比重更高。可见，三年来，土地纠纷始终是引发群体性事件的重要原因。因此，有效保障农民的土地权益，规范土地交易、征用等行为，是减少农村群体性事件的重要途径。

二、农村社会管理的短板：“安全阀”的失衡

（一）基层社会治安力量弱化

从2010年的村庄治安力量配置来看，村庄警察数量为0、1、2、3个及以上的发生群体性事件的村庄比重分别为20%、30%、20%、30%，可见，警察数量为0和1个的，发生群体性事件的村庄比重共达50%。2011年，在警察数量为0的村庄中，有近八成发生了群体性事件，而警察数量为1个、2个、3个及以上的发生群体性事件的村庄比重分别为11.11%、0、11.11%。2012年与2011年类似，警察数量为0个，发生群体性事件的村庄比重高达82.35%。综上所述，大部分群体性事件均发生在警察数量较少的村庄，警察数量较少，无法有效处理社会纠纷和维持社会治安，增加了群体性事件的发生几率，因此，加强村庄治安力量是缓解群体性事件的重要方面。

（二）基层民主发育程度滞后

村务公开是村民行使参与、知情、监督权利的基础，是农民利益表达的主要渠道。鉴于农民维权意识的增强，利益表达渠道不畅，农民必然会另辟非正常或非法途径进行维权活动，进一步增大群体性事件发生的风险。从村务公开次数与发生群体性事件比重高低来看，在2009年发生的群体性事件的村庄中，村务公开次数为5次以下的村庄发生群体性事件的比重为71.42%，村务公开在6-10次、11次以上的村庄发生群体性事件的比重均为14.29%。2010年发生群体性事件的村庄中，78.57%的群体性事件是发生在村务公开次数在5次以下的，其中分别有14.29%、7.14%的群体性事件发生在村务公开在6-10次、11次以上的村庄。同样，2011年，发生群体性事件比重大的仍旧在村务公开次数较低的村庄，82.35%群体性事件发生在村务公开次数在5次以下村庄。可见，村庄村务公开次数越少，发生群体性事件的比率越大。

（三）村庄民事调解能力不足

在民事调解制度中，作为调解者的村庄干部发挥着至关重要的作用。而村干部民事调解能力的强弱与村庄发生群体性事件数量有很大的关系。在2010年发生群体性事件的村庄中，民事调解次数为5次以下的有16.67%的村庄发生群体性事件，民事调解次数为6-10次的有50%的村庄发生群体性事件，民事调解次数在11-15次、15-20次、20次以上的发生群体性事件的村庄比重分别为8.33%、8.33%、16.67%，也就是说，村庄民事调解次数越少，发生群体性事件的概率越高。在2011年发生群体性事件的村庄中，民事调解次数在5次以下，发生群体性事件的比率为46.16%，民事调解次数为6-10次之间的，发生群体性事件的概率为38.46%，民事调解次数在11-15次、15-20次、20次以上的发生群体性事件的概率逐渐减少，其比率分别为7.69%、0、7.69%。2012年，在发生群体性事件的村庄中，民事调解次数为5次以下的，发生群体性事件的比率为53.33%，调解次数在6-10次之间的，发生群体性事件的概率为20%，民事调解次数在11次以上村庄发生群体性事件的总比重为26.67%。纵观三年来看，发生群体性事件比重大的大多集中在民事调解次数低的村庄。值得注意的是，2010-2012年，民事调解次数在5次以下的，发生群体性事件的比重分别为16.67%、46.16%、53.33%。民事调解次数在5次以下发生群体性事件的村庄逐步增加。可见，基层干部的协调纠错能力较低，是引发群体性事件的一大诱因。

三、农村社会稳定的巩固：“稳定器”的修复

（一）完善农民利益表达机制，鼓励农民的制度化参与

预防和化解农村群体性事件冲突最根本的途径是完善农村不同利益群体的利益诉求机制，拓宽利益表达渠道和途径。

一是要大力发展农民组织，培养农民利益诉求的代言人。我国农民的组织化程度一直很低。在国外，美国有农民协会、农民联盟、农场局三大农民组织；法国有农民工协会、农民协会、农会等，日本有全国农协联盟。目前，我国还没有具体部门对农民直接负责，也没有一个组织专门代表农民参与政策法规的制定，以维护农民的合法权益。随着广大农民民主意识的增强，政治参与热情度的提高，积极探索建立专门化的全国性农民组织。健康和谐的组织能使农民利益表达渠道化、有序化，增强农民的组织性和自我保护能力。

二是要完善农村村民自治制度，维护农民合法权益。作为改革开放后我国政府提升国家政治文明举措的村民自治制度，是具有中国特色的基层民主形式，对于推动农村基层民主、维护农村社会稳定具有重要作用。但我国的村民自治尚停留在法律和制度的层面。在实践中，乡镇政府常凌驾于村民自治权之上，村委会成为省、市、县、乡外的又一级政府或乡镇政府的派出机构，导致村委会不能正常行使自己的职权。因此，要着力改革和完善村级民主决策和民主监督制度，使村民委员会真正成为村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，真正体现自治的性质。

（二）优化社会管理方式，增强基层治安力量

面对农村基层社会管理薄弱的现状，必须从社会管理创新的高度出发，优化社会管理方式，增强基层社会治安力量。

一是优化农村基层社会管理，变被动为主动，促进矛盾事先化解。建立矛盾纠纷排查新机制，做好矛盾排查预警。 农村各基层部门和基层干部要对各种不安定因素进行分析排查，落实矛盾预警，化解矛盾于萌芽状态；要健全信访制度，积极控制矛盾苗头。建立和完善处理矛盾的应急机制，迅速控制事态发展。 农村各基层部门和基层干部要有应对群体事件的组织机构和应急预案，当发生事件时，要迅速有效调动各方力量，及早控制事态发展。加强农村社会矛盾源头治理，切实找准最大多数人的共同利益和不同方面群众具体利益的切入点，统筹兼顾各方面利益，这是有效预防农村社会问题和群众矛盾积累激化、促进农村社会运行动态优化的重要措施。

二是增强治安力量，强化治安管理，让基层维稳有保障。强化农村公安派出所的建设。要增加公安编制，充实战斗在第一线的派出所警力，使农村派出所的警力达到千分之五以上。同时，在财、物方面向农村派出所倾斜，改善装备和办公条件。提高基层派出所、法庭、司法所、维稳办工作人员的政治、业务素质。增强公仆意识，改进工作作风，提高自身的政策、法律水平，以维护人民群众利益，以确保一方平安为己任，加强同人民群众的血肉联系，及时搜集和掌握民事纠纷信息，对发生的民事纠纷、治安纠纷、司法、法庭、派出所要做到既分工、又合作，积极主动地做好教育疏导和调解工作，防微杜渐，未雨绸缪。对分属不明，业务交叉的，要主动接待受理，或者及时报告当地党委政府，由当地党委牵头，协调工作，共同调查处理，决不能互相推诿、扯皮。

总之，要强化农村社会矛盾的调处和农村社会治安力量，通过建立和延伸有效的社会管理网络，从矛盾预警到调处做到快速反应，努力做到关口前移，把矛盾纠纷控制在初始阶段，解决在萌芽状态，使农村社会矛盾得到有效处理，避免矛盾激化，最终演化为群体性事件。

（三）完善村务公开制度，化解基层干群矛盾

干群矛盾是诱发群体性事件的重要原因，为此要通过制度建设，着力化解基层干部与群众之间的矛盾。

一是建立健全村务公开和民主管理制度，实现村务公开和民主管理的规范化、制度化，使工作有序，办事有据，真正做到“有章理事”，这是做好预防群体性事件工作的治本之策，也是使村干部适应新形势的需要、切实改进工作方法的重要措施。因此，要以法律、法规和政策为依据，以实际、实用、实效为原则，建立健全村民会议、村民代表会议和党员议事会制度；村党支部、村民委员会按期换届选举制度；村党支部、村民委员会年终总结报告制度；民主评议党员、干部制度；财务管理、财务审计制度；财务公开、财务监督制度；村干部任期、离任审计制度等等，做到依法建制，有制可依，按制办事。

二是各项制度建立以后，要严格按制度办事，不得随意更改，更不允许违反制度规定。为此，各地可根据实际情况，建立村务公开、民主管理的监督评议组织并授予必要的监督权和评议权，定期或不定期地对有关村务公开和民主管理的各项制度的执行情况进行评议，评议结果要张榜公布。需要改进的，党支部和村委会应及时提出改进意见，公布于众并认真执行，使各项工作过程透明化，从源头上化解干群矛盾。

（四）发挥基层民事调解作用，缓解农民利益冲突

民事调解一直以来是维护农村基层稳定的重要手段，对于调解村民冲突和村庄内部矛盾有突出作用，因此，必须创新基层民事调解制度，以适应农村社会发展新形势。

一是要切实加大矛盾纠纷排查调处工作力度。充分发挥自然村、村委会、基层调处部门调解网络作用，及时捕捉、掌握各种纠纷的层级动态。同时向同级党委、政府报告，为及早预防、有效控制、及时处理各种群体性事件提出工作建议和依据作充分准备，使人民调解工作成为党委、政府了解社情民意的窗口和渠道。对在排查中发现的问题，不论大小，都要分门别类，归口处理，有关部门和人员要高度重视，及时化解基层利益冲突，构筑预防群体性事件发生的“第一道防线”。

二是认真制定和完善化解群体性事件的工作预案，严格落实维护社会稳定领导责任制度。一旦发生群体性事件，可确保按预案有准备的予以化解。对苗头性矛盾纠纷，要把工作做在前面，做到“以防为主，调防结合”，从根本上预防群体性事件的发生。

三是在调解中工作中广泛开展法制宣传教育。调解的过程又是法制宣传教育的过程，要充分发挥人民调解人员分布广、贴近群众的优势，坚持在调解过程中深入开展法制宣传和道德教育，使广大群众了解到制造群体性事件的违法性及危害性，做到不参与、不支持、不闹事，使群众懂得如何依法保护个人和集体的利益不受侵害，如何通过合法途径解决所出现的问题。