农村计划生育政策迎来调整契机 ——对全国31省260村3468位农户的调查

作者：陶　珍等  责任编辑：admin  信息来源：中国农村研究网  发布时间：2016-09-25  浏览次数： 453次

    【报告要点】计划生育政策对于改善人口结构、提高人口素质发挥了不可忽视的作用。目前我国农村生育率得到有效控制、农户生育观念及行为趋于理性、农民生育需求也得到基本满足。但同时超生地区差异大、男女性别比例失衡、生育需求群体分化等问题逐渐突显。为此，在当前政策转变条件具备，政策调整环境较好，政策放开压力不大的良好契机下，我们建议鼓励一胎、放开二胎、严控三胎，多管齐发培育新型生育文化，科学建构计生管理和服务体系。

人口和计划生育工作，关系经济社会发展全局、关系国家和民族的未来，始终是我国发展过程中的重大问题。计划生育政策效果如何，农民反映如何，是否有调整和完善的需要？对此，2011年华中师范大学中国农村研究院调查咨询中心依托“百村观察”平台，对全国31个省（市、自治区）260个村3468位农户就计划生育问题进行专题调查和深入访谈，得出以下几个判断：其一，生育政策执行效果良好，政策调整环境较好；其二，生育观念和行为较理性，政策转变条件具备；其三，实际与预期生育数相当，政策放开压力不大。与此同时，农村计划生育存在超生地区差距明显、男女性别比例失衡严重、生育需求群体分化等问题，对此，我们建议鼓励一胎、放开二胎、严控三胎，在多管齐发培育新型生育文化、科学建构计生管理和服务体系的基础上适度调整农村计划生育政策。

一、农村计划生育政策的几点判断

（一）生育政策执行效果良好，政策调整环境较好

近年来，计划生育政策对农村生育水平及人口出生的控制起到了重要作用，为计划生育政策的调整创造了有利的外部条件。一是计划生育率高。2009年到2011年，样本村庄计划生育率分别为92.05%、92.20%、92.36%，即计划生育比重均在90%以上，计划执行尚可。相应的，超生率呈现逐年下降的趋势。二是出生率低。2009年至2011年，样本村庄出生率分别为1.04%、1.02%、1.03%，远远低于1.5%的国际出生率水平分界点。良好的生育政策执行效果为可能的政策调整提供了基础。

（二）生育观念和行为较理性，政策转变条件具备

计划生育政策能否真正放宽，关键在于农户传统的“多子多福、养儿防老”等传统的生育观念的转变。近年来，农户生育观念和生育行为的转变，为计划生育政策的调整提供了强大的助推力。主要表现在两方面：一是生育偏好逆传统化。在被问及只能生育一个孩子时，表示偏爱男孩、偏爱女孩、生男生女无所谓的农户比重分别为36%、6%、58%，无性别偏好农户比重最高，与传统的生男偏好相佐。二是生育行为理性化。从初育年龄来看，13.70%的女性初育年龄早于20周岁，17.76%的男性初育年龄少于22周岁。可见，早育男女性比重较低，不足两成。另外，男女性平均初育年龄分别为25.42岁、23.52岁，二者均在国家婚姻法规定的范围内。从超生人口数来看，2009年至2011年，村均超生人口分别为2.29个、2.29个、2.28个，超生人数有所减少。

（三）实际与预期生育数相当，政策放开压力不大

计划生育政策放开与否，同农户实际生育个数与预期生育个数差距大小息息相关。实际与预期生育个数差距越小，政策调整越有利，反之则不利。从农户的预期生育数来看，预期生育0个、1个、2个、3个及以上孩子的农户比重分别为3.92%、13.96%、69.98%、12.14%，可见，近七成农户预期生育2个孩子。这意味着，放开二胎政策存在较为强烈的民意基础和内在需求。从农户预期与实际生育数的值来看，户均实际、预期生育孩子个数分别为1.94个、1.95个，两者基本相当。这意味着，即使农村计划生育政策适当放开，也不会对当前农村人口产生较大的波动。

二、农村计划生育政策调整需注意问题

（一）超生地区和收入差异明显

在计划生育政策的号召下，农村超生现象虽有所好转，但地区和收入差异仍较为明显。从超生率来看，南方和北方地区超生率分别为0.09、0.06，南方的超生率比北方高。由此可见，不同地区村庄超生率差距较为明显。从不同收入村庄的超生率来看，最低收入、较低收入、中间收入、较高收入、最高收入村庄超生率分别为0.07、0.06、0.10、0.10、0.05，中等收入村庄超生率最高。

（二）男女性别比例失衡加剧

近年来，农村男女性别比率持续拉大，且不同收入村庄男女性别比例分化严重。从农村新生儿男女性别比例来看，2009年至2011年，农村新生儿男女性别比例分别为140:100、144:100、151:100，性别比率逐年上升。远高于2007年国家计生委公布的新生儿男女性别比（127:100)。从不同收入调查村庄男女性别比例来看（非新生儿），最低收入、较低收入、中等收入、较高收入、最高收入村庄男女性别比例分别为115:100、120：100、111:100、112:100、107:100。低收入村庄性别比例失衡严重。

（三）生育需求群体分化严重

当前户均实际生育个数与预期生育个数基本相当，由于农户自身的年龄、文化程度、职业的差别，其生育需求存在较大的内部分化。从不同年龄农户来看，30岁以下、30-39岁、40-49岁、50-59岁、60岁及以上农户实际与预期生育个数的差分别为0.30个、0.27个、0.17、0.22个、0.37个。可见，30岁以下和60岁以上农户实际生育个数与预期生育个数差距较大。从不同职业阶层来看，务工、务农、做生意、教师及其他农户预期与实际生育个数差距分别为0.14个、0.21个、0.28个、0.19个，做生意农户实际生育个数与预期生育个数差距较大。从不同学历农户来看，文盲、小学、初中、高中、大专及以上学历农户实际生育个数与预期生育个数差距分别为0.57个、0.25个、0.19个、0.07、0.37个，文盲学历农户实际生育个数与预期生育个数差距最大。这说明，政策一旦放开，青年、做生意、文盲学历农户生育数量或将成为促使农村低生育率反弹的重要因素。

三、调整农村计划生育政策的几点建议

（一）一胎奖二胎不罚三胎罚，为政策转变创造制度环境

一是建立科学一胎奖励机制，适当调控农村生育率水平。提高农村独生子女父母每月的奖励标准。减免独生子女家庭缴纳的社会保障费用，并提社会保障等级。让独生子女家庭可以优先或是无偿享受公共服务资源，独生子女在本地升学给予加分政策，减免学杂费，同时适当提高生活补助。以及在就业、创业方面给予更多照顾；对于丧失劳动能力、独生子女死亡的家庭要优先享受高标准的五保待遇。独生子女死亡或伤、病残后未再生育或收养子女的夫妻，政府要在现行的标准下提高扶助金力度，直至亡故或子女康复为止；组建从村委会到镇镇府到县（市）政府，三位一体的监督奖励体系。明确各级职责，统筹规划，全面掌握真实情况，科学制定决策下拨奖励经费，村委会收集独生人口数据，镇政府上报资料，县（市）政府制定相关政策，然后逐级落实。

二是分区分省放开二胎，稳步推进政策调整。首先，综合考虑国际和国内生育率实际，制定相应的符合我国人口可持续发展的生育率标准，并以此作为衡量农村计划生育的新标准。其次，分区放开二胎政策。鉴于东部地区农户预期与实际生育个数持平（均为1.88个）、西部地区实际生育个数（1.96个）低于预期生育个数（2.12）、中部地区实际生育个数（1.98个）高于预期生育个数（1.85个）的实际，东部地区应全面放开二胎政策，西部地区则分县市逐步放开，中部地区应该严格控制二胎。最后，对于像河南、山东等人口大省，应进行试点实验，并观察政策放开后人口增长率等情况。

三是加大政策执行力度，严防农户生育三胎。首先，整合各种资源组建“三胎”防控体系。村委会依法加强管理，在超生严重的地区建立“预防三胎协管”组织，招募“计生协管员”辅助村委会的工作，同时设立奖励机制，有偿鼓励举报生育三胎村民，从而构建一个村委会管理、协管员辅助和村民监督的“防三胎”新机制。其次，各级政府加强联系，建立“生育人员信息网”，扩大对“三胎”的监控方式。最后，加大“三胎”家庭的惩罚力度。提高社会抚养费的处罚额度，取消三胎家庭各种福利待遇（如集体经济分红等），严重者，处以收回“承包地”的惩罚。

（二）多管齐发转变生育观念，为政策调整创造外部环境

一是整体普及。大力繁荣文化事业，促进男女平等新型生育文化普及。深入持久的开展“婚育新风进万家活动”、“关爱女孩行动”,反对性别歧视, 推动农村男女性别比平衡发展, 促进新型婚育文化建设和群众婚育观念的转变；将男女都一样的计生文化融入到农村社区文化当中，开展农民喜闻乐见、文明健康、丰富多彩的生育文化活动，寓教于乐，使农民在高雅、健康、文明、科学、活泼的生育文化氛围中，达到益智、娱乐、健康的目的。根据当地情况，可以不定期的开展一些生育文化或者子女教育方面的讲座，转变农户传统生育观念。

二是个性推动。发动视觉攻势，提升育龄群众生育认知。改变以往标语、口号式宣传，从人文和审美的角度，利用炫丽和温馨的画面并融入生活情趣与艺术等元素冲击浏览者视觉。耳濡目染的影响群众生育认知，从而缔造新型生育文化。比如在公共场所、居民区、工作区等人群集中地区建立宣传橱窗、图版、图文知识宣传单、漫画小册等方式，扩大计划生育宣传面。

三是典型示范。全国评比“生育文明县城、村庄、家庭”分别予以精神和物质奖励。对于生育文明县城，给予项目优先审批权以及招商引资优待；对于生育文明村庄，划拨一定数额的资金，加强其基础设施建设；对于生育文明家庭，在子女入学和就业方面予以优待。同时可以邀请文明家庭成员进行现身说法等。

（三）科学构建计生服务管理体系，为政策调整营造氛围

一是要加强计生干部队伍建设。首先，定期组织农村计生队伍培训。定期邀请计生专家亲自授课，传授计生服务知识；定期组织计生人员去医院进行计生知识普及。其次，推进农村计生队伍职业化。提高计生人员工作补助金，鼓励计生队伍成员实行轮班制。

二是完善三方管理体系。完善计划生育目标管理责任制的考评体系。以“重点突出、注重实效、简便易行”为基础，把干部工作重点引导到加强基层基础建设，规范基层管理服务上来。其次，多方配合，齐抓共管。县、乡、村及各计生委密切合作，信息互通，扎实做好人口与计生工作。最后，完善监督体系。以数据结果、服务过程、群众满意度三方作为考核标准，加强计划生育宣传教育、技术药具以及生殖健康服务等各方面的监督，不断提升人口和计划生育工作水平。

三是提升计生服务。在广大农村地区，不仅服务人员配备不齐，而且服务意识也非常薄弱，通过构建完善的计生服务体系，不仅可以服务大众，提高办事效率，而且还可以起到对生育人员的监管作用。首先，要完善农村计生服务。对于生育家庭的生育状况进行登记，建立“计生服务小组”对需要做结扎手术的农村家庭提供一站式上门服务，同时对于结扎户给予更多优惠政策，比如，免费体检，免费做结扎手术，鼓励更多的农村居民少生、优生。其次，定期向适婚人士、已婚人士免费发放计生用品，传授紧急避孕知识，在有条件的农村，可以根据人口分布情况，适当增设安全套自动发放机。再次，提升农村医疗设备，提高医疗人员的水平。条件落后的农村地区需要增加病床数量，条件较好的地区，最好配备小型医疗车辆。