农村稳定：如何破解持续高压的困境？ ——对全国31个省270个村连续4年的跟踪调查

作者：刘　思等  责任编辑：admin  信息来源：中国农村研究网  发布时间：2016-09-25  浏览次数： 465次

    【报告要点】稳定是福，动乱是祸。社会稳定是发展的前提与保证，也是新农村建设的重要内容。但当前，在基层土地纠纷多发，警力配备不足、纠纷矛盾上基层化解能力有限、基层社会组织不给力等情况下，农村不稳定事件频发，且出现矛盾类型多元化、影响范围扩大化、利益纠纷复杂化的特点。为此，我们建议，提高干群法律意识，提升农民参与水平，发挥社会组织协调润化作用，提高干部矛盾处理能力，完善社会管理机制。

农村稳，则天下稳；农村安，则天下安。华中师范大学中国农村研究院对农村稳定问题进行了持续关注。至2012年10月，华中师范大学中国农村研究“调查咨询中心”对全国31个省270个村庄就“农村稳定问题”已进行了四年的跟踪观察和专题调查。调查发现：农村社会稳定依然严峻，尤其是土地问题带来的矛盾纠纷频发。而基层警力配备不足，基层干部维护稳定乏力，社会组织维稳功效难发挥均影响着农村维稳的能力。

一、严峻复杂：农村稳定的现状

（一）农村稳定呈现持续高压状态

发生过不稳定事件的村庄占比均在2011年出现反弹。2008年至2010年，存在村民涉案的村庄比重连续下降，从36.30%降至26.22%，但在2011年占比回升到31%。上访事件的村庄占比亦是如此，从2008年的34.06%降至2010年的21.33%，2011年增为25.66%。同时，2011年发生群体性事件村庄比重上升为8.26%；纠纷事件比重上升到77.41%。近四年来，每年发生涉案事件、上访的村庄占比维持在三成左右，发生群体性事件的村庄占比均在一成以上，七成左右的村庄发生了纠纷事件。

（二）矛盾类型日趋多样化

2009年-2011年，分别有16.67%、63.15%、53.55%的群体性事件发生在村内村民间；2010年与2011年分别发生过95.95%、89.35%的村内村民纠纷事件。2009年-2010年样本村庄之间没有爆发过群体性事件，2011年此占比增长为13.33%。村民与政府间的群体性事件占比2009年-2011年依次为16.67%、26.32%、16.67%；村民与政府间的纠纷占比2010年-2011年依次是1.71%、3.96%。可见，村内村民间矛盾一直是农村的主要矛盾类型，村村矛盾、村民与政府间的矛盾也成为了社会不稳定的重要因素。农村不稳定事件涉及的主体多元化、矛盾类型日趋多样化。

（三）影响范围日益扩大

2008年-2011年在村外县内和打工地点的涉案占比和依次为29.23%、35.93%、43.30%、46.49%。整体上，村民在村外县内和打工地点的涉案占比呈上升趋势。同样，农民上访的目的地向上转移，涉及到的范围更广。2009年-2011年到县城的上访比重有所下降，到省里和中央的上访比重波动上涨。到省里的上访从2009年的4.50%升至2010年的19.31%，2011年回落到6.37%；到中央的上访比重2009年为1.80%，2010年为5.01%，2011年是4.24%。由此可知，农村不稳定事件虽然多发生在农村基层，但其影响范围已经超越农村，逐渐波及到省里、中央。

（四）利益纠纷日趋凸显

2010年土地纠纷、家庭内部纠纷、拆迁纠纷、水源纠纷、劳资纠纷、其他纠纷的占比分别为51.03%、35.17%、0.69%、4.83%、0.69%、7.59%，2011年各类矛盾纠纷的占比对应为52.30%、30.46%、1.72%、7.47%、1.15%、6.90%。土地纠纷是农村最多发的矛盾，家庭内部矛盾次之。拆迁纠纷、水源纠纷、劳资纠纷也成为影响农村稳定的重要因素，分别比2010年增长了1.03%、2.64%、0.46%。对其他纠纷分析发现，2010年、2011年环境问题引发的纠纷占比分别为0.69%与1.15%，环境问题引发的纠纷不可忽视；2011年因村干部选举产生的纠纷为0.57%。由此可见，诱发纠纷的利益矛盾越来越复杂。

二、多方乏力：农村不稳定的诱因

（一）土地纠纷化解不力

2009年-2011年分别有57.14%、58.33%、50%的群体性事件是由土地纠纷引起的。2010年土地纠纷引起的上访事件为44.90%，2011增加了3.31%。2010年与2011年的土地纠纷分别占当年总纠纷事件的51.03%、52.30%。调查结果表明，土地纠纷依然是农村不稳定的主要诱因。随着我国城镇化的发展，土地流转与征用会越来越多。而由此引起的纠纷矛盾在相当长一段内可能会继续增多，这特别需要引起我们注意。

（二）基层警力作用有限

2008年有警力配备的村庄发生涉案、上访的占比分别为38.71%、40%，无警力配备村庄对应为23.64%、14.81%。2009年有警力配备村庄的涉案比为29.82%，无警力配备村庄这一占比为33.78%；发生群体性事件、上访的有警力配备村庄占比分别为9.43%、38.93%，分别比无警力配备村庄高了2.08%、13.98%。2010年有警力的村庄发生村民涉案、群体性事件、纠纷、上访上的占比分别比没有警力配备的村庄多了14.04%、3.20%、16.43%、11.11%。农村警力的维稳能力不足，维稳效能未能充分发挥。

（三）纠纷矛盾处置不力

2010年有效处理过上访的村庄占比为70.83%，纠纷成功解决过的村庄占比为61.11%。2011年有效处理过上访的村庄占比为61.11%，纠纷成功解决过的村庄占比为73.21%。可见，两年来，有三成左右的村庄没有有效解决过上访与纠纷，这些未及时化解的矛盾可能积聚为形式和性质更为剧烈的群体性事件等爆发，从而影响乡村秩序。可见，基层干部化解矛盾的能力还有待加强。

三、克难攻坚：维护农村稳定的建议

（一）提高干群法律意识

一是干部要依法办事。严格依照法律政策办事是预防和处理各种矛盾的治本之策。政府应改变对维稳的妖魔化态度和压制态度，应视不稳定事件为农民表达利益诉求的渠道之一。要定期对基层干部进行集中的法律培训，提高法律知识，逐步树立依法办事的意识。可编制符合农村的依法办事指导手册，为干部依法办事提供更具体的指导。可以将能否依法办事纳入干部政绩考核评价机制，作为选拔和评选优秀干部的重要条件。二是引导群众依法维权。通过举办预防职务犯罪法制讲座、建立预防职务犯罪宣传教育宣传栏、组织法律咨询活动、发放法制教育宣传片等形式向农民群众进行经常性的法制宣传。组织司法下乡活动，把法庭搬到农村，将运用法律处理案件的全过程直接展现给农民，使其更直观地了解什么是依法维权、如何依法维权。可以在乡镇政府开设咨询窗口，告诉群众发生矛盾纠纷“怎么办”、“找谁办”， 为农民指明解决实际困难的合法途径。

（二）提升农民参与水平

一是保障农民的知情权。利用手机短信群发、黑板报、广播、手机报等形式向农民宣传国家政策、法律法规、涉农信息等；通过热线、QQ群、意见箱等形式接受村民的建议与意见为农民答惑解疑；实施“干群对话制”，每月召开问答会，由村民提问，干部必须予以明确回答。二是要扩大群众参与范围。可以通过组建村（社）民理事会等社会组织，由社会组织协助村庄社会管理，参与村庄社会建设。可以通过申请、抽签等形式，由农民自愿申请，列席乡镇党政联系会议等。对于征地拆迁等涉农项目开发，可以由农民自己组织本村的项目实施，政府予以资金奖励。三是保障农民的决策权。建立村民召集会议机制，由村民选举村内有威望的村民为村民大会召集人，将村民大会的召集权由村委会转移给村民召集人。对于大会议题要提前数天告知，使村民在参会之前做好准备；会议结果采用会议纪要形式，在会议结束后的三天内进行全村张贴公示。

（三）发挥社会组织协调和润化作用

首先，培育和发展社会组织。降低社会组织的准入门槛，对尚不具备注册条件的组织报由民政局实行“登记备案”。省、市、镇各级成立协调和服务社会组织的机构，为社会组织提供必要的技术和信息支持。其次，建立社会组织培育孵化机制。将村委活动中心等场地和设施向社会组织开放，对于组织活动达到一定次数的社会组织予以免除租金或场地使用费。定期开展优秀社会组织评比，对于化解社会矛盾、促进村庄社会和谐稳定等表现突出的社会组织给予表彰奖励。再次，搭建协同维稳机制。挖掘农村传统组织资源，发挥农村乡贤、族老、经济能人等乡贤能人资源，成立由村民海选产生的“乡贤理事会”作为政府与社会组织的中间者。可以发挥“两代表一委员”作用，通过两代表一委员来搜集群众意见，并通过两代表一委员来监督一府两院的工作，协调官民矛盾。

（四）提高干部矛盾处理能力

其一，加强矛盾预防排查。建立“干部走访制度”， 组织县乡干部定期或不定期地入户访谈，定期召开会议共同对家访内容定期予以研判，主动发现问题，变“上访”为“下访”。定期组织省市县联合工作小组，对“问题村”、“利益复杂村”、“矛盾多发村”进行矛盾排查和化解。其二，加强干部监督考核。可以建立县乡村三级维稳网络，并通过“以奖代补”方式，对干部每化解一定矛盾纠纷予以一定奖励，实现小事不出村，大事不出镇，难事不出县。将纠纷调解纳入日常工作考核制度，做到矛盾纠纷调解进入领导日常工作议程、将矛盾纠纷调解纳入和谐社会建设制度。加强应急反应能力。其三，及时化解矛盾。组织基层干部进行危机管理培训，做到危机管理合理、合法化解。成立县乡村应急反应领导小组，由各部门派出专门负责人作为应急反应小组成员，确保第一时间联系到人，第一时间赶到现场。建立突发事件维稳预案，由各部门共同协商，根据事件可能发生的时间、面临的问题制定应急方案，由应急反应领导小组保存使用。

（五）完善社会管理机制

一是要明确政府定位。对于基层开发和招商引资，应明确限定政府行为，可以以招标形式来实现基础设施建设的市场化运作，政府只需负责处理和协调农民与企业矛盾，以此避免政府既当裁判员又当运动员。二是保障农民利益。加大财政资金向农村、弱势群体的投入力度，做好城乡统筹，均衡城乡医疗、教育资源，改革农村土地产权，保障农民财产权利，实现基本公共服务均等化和市民农民的权利平等化，并将此纳入国家与地方的战略发展规划中，在国家、地方的“五年规划”“中长期发展规划”等发展战略中予以突出强调。三是促进成果共享。十八大报告提出，要让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。为此，通过省市范围内的区域间财税共享机制的建立来使发展成果在地区间共享；通过建立财税增量转移支付机制使经济发展成果惠及普通农民。