惠农政策的成效：类型分析——对全国31个省200多个村庄3000多位农户连续4年的 跟踪调查与研究

作者：侯江华等  责任编辑：admin  信息来源：中国农村研究网  发布时间：2016-09-25  浏览次数： 741次

    【报告要点】近年来，惠农政策的惠及面、受益率及满意度都逐年增加，成效颇为显著。从政策的类型来看，基础设施类政策成效最好，社会保障类政策较好，农业生产类政策较差，生活发展类政策最差；从具体政策来看，粮食直补、新农合、新农保等普惠性政策的成效较差，且呈现效益递减的态势。对此我们建议，应转变三农发展观念，提高惠农政策地位；加大资金投入力度，构建多元投入体系；科学制定政策体系，确保政策真正落地；规范政策操作程序，提高政策执行效率。

“三农”问题一直备受学术界的关注，对于惠农政策的研究，当前学界的探讨主要集中在具体某项惠农政策的研究上，而关于整体惠农政策的研究较为薄弱，尤其是对整体惠农政策实施效果的评估尚未深入。凸显系列惠农政策中哪些政策实施的效果比较好，哪些政策需要调整、完善，哪些领域出现政策空白，进而为政府制定惠农政策提供针对性的建议，这正是本报告的研究目标指向。2009年至2012年暑假，华中师范大学中国农村研究院调查咨询中心依托“百村观察”平台，组织300多名师生对全国31个省200多个村庄300多位农户就“惠农政策”进行问卷调查和深入访谈。调查表明：近年来，惠农政策的惠及面、受益率及满意度都逐年增加，成效颇为显著。从政策的类型来看，基础设施类政策成效最好，社会保障类政策较好，农业生产类政策较差，生活发展类政策最差。从具体政策来看，粮食直补、新农合、新农保等普惠性政策的成效较差，且呈现效益递减的态势。对此我们建议，应转变三农发展观念，提高惠农政策地位；加大资金投入力度，构建多元投入体系；科学制定政策体系，确保政策真正落地；规范政策操作程序，提高政策执行效率。

一、惠农政策的成效较为显著

一是政策的惠及面大幅增加。数据显示，新农保、农业保险、家电下乡、粮食直补、路网建设等惠农政策的惠及面，2011年比2008年分别同比增加34.26%、22.14%、20.92%、12.68%以及6.35%，年均增长率分别为111.62%、47.04%、60.95%、4.95%、4.14%。由此可见，近年来我国惠农政策的推行速度较快，惠及面大幅增加。

二是农民的满意度逐步增加。电网建设、路网建设、新农保、农业保险、家电下乡等政策2011年比2008年增长0.44%、0.22%、0.31%、0.12%、0.02%，年均增长率分别为5.6%、2.84%、4.07%、1.68%、0.26%。由此可见，农民对惠农政策的满意度在逐步增加，其中电网建设和路网建设在内的基础设施类政策的满意度增长最大。

二、各类政策成效有较大差异

一是政策惠及面有差异。电网建设、路网建设、新农合、新农保、粮食直补、农业保险、家电下乡、小额信贷的惠及面分别为99.11%、54.99%、91.14%、44.11%、93.91%、32.30%、27.50%、18.69%。

二是农民满意度有差异。电网建设、路网建设、新农合、新农保、粮食直补、农业保险、家电下乡、小额信贷的满意度分别为4.26分、4.04分、3.98分、4.04分、4.26分、3.66分、3.92分、3.62分。

由此可见，各类惠农政策的成效存在较大差异。基础设施类政策（电网建设、路网建设）的成效最为显著，社会保障类政策（新农合和新农保）次之，农业生产类政策（粮食直补和农业保险）较低，生活发展类政策（家电下乡和小额信贷）成效最低。

三、部分政策的效益正在递减

一是粮食直补政策的效益正在递减。2008年至2011年，样本农户平均领取的粮补金额逐年递增，分别为105.42元、112.98元、124.76元、142.58元，但粮补政策的受益率和满意度逐年递减，前者分别为1.28%、1.25%、1.22%、1.21%，后者分别为4.44分、4.39分、4.35分、4.26分。这在很大程度上是由于农资产品价格上涨过快，消解了粮补政策的效益。

二是新农保政策的受益率逐年减小。2009年到2011年，参保的样本农户领取养老金的总额逐年递增，分别为296588元、477304元、796029元。然而，样本农户领取的养老金占其家庭总收入的比重却不断减少，依次为3.61%、2.84%、1.91%。由此可见，养老金的增长速度跟不上农民收入的增长速度，导致其变相贬值，成效递减。

三是新农合政策的满意度有所下降。在参合的样本农户中，其2008年至2011年的报销比例逐年增高，分别为17.36%、17.50%、22.90%、29.66%。然而，农户对于新农合的满意度逐渐递减，分别为5.11分、4.29分、4.04分、3.98分。部分定点医院特别是农村诊所对参合农户差别对待，人为抬高药品价格，导致农民对新农合政策持怀疑态度，调查中不少农民反映，“合作医疗搞活了乡镇医院，搞坏了服务态度”。

四、惠农政策优化的对策建议

（一）转变三农发展观念，提高惠农政策地位

一是树立农业国家战略产业的地位。从现代产业理念来看，农业不单纯是一个产业，而是作为一个特殊的产业。必须确立农业作为国家战略产业的地位，加大农业生产惠农政策的力度。

二是树立农村传统文明传承的地位。农村不简单地是农民居住地，还是文明的保护区，也是未来适宜人居的生活集聚地。公共资源要按照这个目标来配置，大力推动公共服务下乡。

三是树立农民现代国民权利的意识。从现代国民权利看，当下农民的弱势还包括农民权利的缺失。因此，要加大对农民社会保障权、经济发展权发展有益的惠农政策力度。

四是要把保护农业生产者的利益作为惠农政策的出发点。这就要有意识地把农业劳动者与农民中的其他群体区分开来，制定针对农业劳动者特点的扶持政策。只有这样，惠农政策才会目标明确，重点突出。

（二）加大资金投入力度，构建多元投入体系

一是建立多元化的投入体系。不能仅靠国家财政投入或补助，要更多地依靠国家和省两级财税部门以对县乡减税或税收返还的方式予以注入，建立政府主导、市场协同的多元化的农村基础设施投入体系。

二是适当转变政策补贴方式。对直补政策作适当调整，不以粮食种植面积为核算单位直接补贴农民，而是以确定农村规模经营和合作经济发展的速度和质量为标准，将直接补贴给农民的资金集中用于补贴农村规模经济和合作经济发展及农村基础设施建设。

三是加大对农村弱势群体的支持力度。加大对农村弱势群体的关注力度，在调整农民直补政策的同时，由国家财政从这部分资金中单独列支一部分，专项用于提高农村医保和低保水平，扩大农村弱势群体救助范围。

（三）科学制定政策体系，确保政策真正落地

一是完善惠农政策结构。对于农民深受其利的现有惠农政策，如新农村建设等基础制度性政策应该以巩固为主、调适为辅，根据经济发展形势的变化，相应提高政策水平，完善政策体系，及时调整不合时宜的政策措施；对于农民迫切需求的但尚未出台的惠农政策，如农资下乡等生产激励性惠农政策，应该尽快深入调研，预测政策需求，设计政策路径，有针对有次序地出台惠农政策。

二是成立惠农政策管理机构。要改变惠农政策“多而不惠”的状况，成立统一的惠农政策管理部门。改变当前惠农政策普遍实行的政策与农民结合的供给方式，并赋予该部门评估和考核政策绩效的职能和权力，考核惠农政策的执行效率，考核政策的实际成效。

三是加强政策配套性和连续性。惠农政策的有效执行需要一系列涉农政策的支持和辅助。加大对基础教育、卫生医疗、社会保障的投入力度，改变农村基础教育落后的现状，改善农村卫生医疗资源的贫瘠状况；大力推进现代农业建设，实施大型商品粮基地、种养业良种工程、动物防疫体系等项目建设。

四是调整惠农政策出台时间。惠农政策的前期、中期与后期有不同政策方向，间断性政策与长期性政策有不同的政策调整，短周期与长周期政策有不同的政策见效期，因此在尊重惠农宗旨的前提下，着力于不同时期的政策窗口，以及相异的政策情势，坚持因时而动的政策导向，分时段地推进惠农政策。

（四）规范政策操作程序，提高政策执行效率

一是整合项目，提高使用效益。着眼于惠农政策的普惠性和农村的长远发展，按照“同类项目形成规模，异类项目形成互补”的思路，在不改变惠农资金性质、用途的前提下，将各种支农项目、资金进行整合，统筹安排，重点用于加强农业基础设施建设、培育壮大富民产业、发展农村公益事业，提高惠农资金使用效益。

二是增大透明度，实行“阳光操作”。遵循公开、公平、公正的原则，规范管理，阳光操作，及时公开项目申报、批复、资金安排、受益对象及具体受益情况，保障群众的知情权，接受群众监督，以有效杜绝“暗箱操作”和虚报冒领等违纪违规现象发生。

三是健全制度，规范运作。在惠农政策执行上，要突出责任落实和日常管理方面的制度建设，重点建立健全责任追究制，完善项目法人负责、招投标、政府采购和项目建设、资金发放公示以及检查督办、情况反馈等制度，用制度保证各项惠农政策落到实处。