离土不离乡 就地城镇化——河南省舞钢市新型农村社区建设的调查与思考

作者：任　路等  责任编辑：admin  信息来源：中国农村研究网  发布时间：2016-09-25  浏览次数： 3658次

    【报告要点】 在农村城镇化进程中始终存在农民“离土又离乡，进厂难入城”的困境，如何实现有序城镇化，如何统筹城乡发展，如何走出一条中国特色的城镇化道路等，关系着全面建设小康社会的目标。基于此，河南省舞钢市在科学发展观的指导下，以多元就业为主线，通过立家业、扶创业、兴产业、保就业多管齐下，走出一条“离土不离乡，就地城镇化”的路子。不仅实现了人口聚居、服务延伸和城镇发展，而且取得了耕地增加、粮食增产和农民增收的效果。

作为全面建设小康社会的重要组成部分，农村城镇化进程逐渐加快，河南省舞钢市立足于本地实际情况，构建了以新型农村社区为引领的城镇化体系，以多元就业为主线，通过立家业、兴产业、扶创业和保就业等办法，着力推进新型农村社区建设，取得了一系列效果，其做法和经验值得借鉴。为此，我们专程前往河南省舞钢市调研新型农村社区建设，现提出有关建议，供中央决策参考。

一、新型农村社区建设的主要做法

1、立家业，激发就业动力。

新建中心社区。在充分征求群众意见、听取专家论证的基础上，依据核心带动、轴带发展、节点提升、对接周边的原则，将全市190个行政村、834个自然村、1421个村民小组规划为“一城四镇十七个中心社区”，就近集中建社区，并配套完善公共基础设施和社区公共服务机构，让新型社区生活更便捷，服务更优质，环境更美好。

实施购房奖补。农户在社区购房可以享受每户5000-20000元的奖补。对困难农户购房实行3万元3年期政府贴息贷款。在开工建设的13个中心社区中，农民购房均价维持在800元/平方米左右。目前，已经有 1460户农民搬入新居。

推进确权颁证。积极为入住社区的居民进行住宅用地审批，办理集体建设用地使用权证。按照“地随房走”的原则，对入住社区的居民在取得集体建设用地使用权证的前提下，办理房产证，允许房屋所有权在一定范围内转让、出租，从而明确了房屋的产权归属，保护农民的财产性权利。

2、扶创业，夯实就业基础。

支持居民创业。鼓励和支持社区各类组织和个人开展社区服务业，鼓励相关企业通过连锁经营等市场化方式提供购物、餐饮、洗衣、维修、中介、物资供应和回收等社区服务。积极创设保洁、管护、家政服务、物业管理等服务性岗位，为社区居民提供创业和就业的机会。

设立创业园区。在社区规划时预留出部分商业用地划作社区创业园，设立社区居民自主创业基金，鼓励社区居民发展文体娱乐、家政服务或其它工商业生产经营，对从事自主创业的社区居民，工商税务等部门免收办证费用，并将前3年上缴税金的地方留成部分奖补给自主创业的社区居民。

发放创业贷款。积极探索土地承包经营权质押贷款和新型农村社区住房抵押贷款，开展“兴万家”社区居民特色贷款业务，贷款额度原则上不超过抵押物评估价值的60%，贷款期限为1至3年。在贷款利率上，农村信用联社给予新型农村社区居民4个百分点的优惠，同时市财政还给予70%的贴息，为居民创业提供金融支持。

3、兴产业，扩展就业空间。

以农兴业。在农业基础较好的社区，积极推动土地向规模经营集中，依靠高效农业示范园区、大型农牧公司、专业合作社、种养大户等多元化的农业经营主体，发展现代畜牧业和高效种植业，农民既可以获得土地分红收入，又可以就地转移为农业产业工人。

以商造业。在商业基础较好的社区，鼓励社区规划建设特色专业市场，发展连锁经营，引导社区居民进驻社区专业市场，从事商贸经营或服务。

以游联业。在旅游业基础较好的社区，支持社区居民发展以 “农家乐”、土特农副产品加工销售、观光果园和农业生产体验园等特色旅游业，农民就地转化为服务业者。

以工建业。在工业基础较好的社区，依托工业聚集区的优势，引导企业集中布局、产业集聚发展、资源集约利用，发展劳动密集型产业，并对社区居民进行一定的技能培训，农民就地转化为产业工人。

4、保就业，增强就业后劲。

开展技能培训。以“阳光工程”、“雨露计划”等为载体，对农民进行培训，并根据农户收入情况、增收意向、增收渠道和技能状况等分户调查，建档立卡，制定居民具体的增收计划，增强居民自身的就业能力。

完善就业安置。设立就业安置区，实现水、电、路等基础设施配套，免收各项行政事业性费用，对安置社区居民就业50人以上的企业，将前3年的上缴税金地方留成部分奖补给企业，并对企业扩大再生产的贷款，给予70%的贷款贴息。

健全社会保障。积极探索户籍改革，对入住新型农村社区的居民，根据本人自愿，可以转为非农业户口，按照就高不就低的原则，享受城镇居民相应的医疗、低保、养老和就业保障等，同时推进“城保”和“农保”的互转，将新型农村社区居民纳入到城乡基本养老保险体系，构建城乡一体的基本医疗体系，多渠道保障社区居民的基本生活。

二、新型农村社区建设的杠杆效应

小社区，大杠杆。新型农村社区建设不仅保护了耕地，而且促进粮食增产、农民增收，更撬动了新型城镇化的发展。

1、保证耕地供应，解决人地冲突。2010年以来，全市退宅还耕面积1213亩，根据全市农村宅基地7.11万亩的总量，按照现有新型农村社区建设用地标准计算，再预留5万人的居住空间，还可节约用地3.5万多亩，节约的用地指标用于城市扩容和产业集聚区建设后，仍能保证建设用地总量不增加，耕地面积略有增长。

2、农业规模经营，促进粮食增产。舞钢市在保证全年粮食作物种植面积32万亩的基础上，土地流转面积达13万亩，占该市土地面积的40.6%，农户参与土地流转的比例为41.8%，并逐步培育出地市级以上涉农龙头企业15家、各类农民专业合作组织68家，带动农户1.86万户。2012年，全市小麦总产量达到8.02万吨，玉米总产量达到7.52万吨，同比增长4.3%和5%。

3、打破内需困境，消费投资良性互动。三年来，全市新型农村社区建设累计完成投资15.8亿元，成为拉动内需增长的“黑马”。至2012年，城镇居民人均可支配收入达到17979元，比2008年增长52.9%。农民人均纯收入达8328元，比2008年增长77.6%。城镇化率达到50.9%，高于河南省平均水平8.5个百分点，新型农村社区建设成为撬动新型城镇化的重要杠杆。

4、改善居住环境，优化公共服务。新型农村社区的人口适度集中打破人口分散对公共服务供给带来的成本高、效率低的困境，以舞钢尹集中心镇为例，经过多年的社区建设，全镇农村生活污水处理率达63%，生活垃圾无害化处理率达89%，人均公共绿地面积达9.46平方米，新型农村社区让服务下乡有了制度平台。

三、新型农村社区建设的经验启示

舞钢市的新型农村社区建设之所以能够取得这些阶段性成效，关键在于坚持科学发展观，统筹兼顾，走就地城镇化的道路。

1、以人为本，协调好农民受益和经济发展的关系。新型农村社区必须坚持持续推进农村繁荣、农业发展、农民增收，这是农村城镇化稳步推进和经济发展的内在驱动。舞钢在推动新型农村社区建设中，积极扶持农民多元就业，健全社区公共服务和社会保障，解决农民的前瞻后顾，让农民在社区建设中受益，为土地有序流转、农业规模经营、产业聚集发展和农民转产致富奠定基础。

2、突出就业，协调好产业培育和居民就业的关系。新型农村社区建设不是简单的人口聚集，更重要的是改变农民的生产方式。舞钢依靠社区原有的产业基础，多方培育特色产业，大力发展社会服务业、鼓励农民自主创业，把产业发展与社区居民转产就业协调起来，让居民住得进、能就业、可致富，形成新型城镇化的良性循环。

3、尊重群众，协调好群众主体和政府引导的关系。新型农村社区建设中始终离不开群众的参与和政府的引导。舞钢在社区规划、土地占用、户型选择、房屋建设、农户搬迁、拆旧复耕等方面，充分听取群众意见，保护群众利益，积极引导农民群众参与社区建设。同时又因势利导，顺势而为，在城乡土地政策、投资融资和基础设施建设等方面大胆创新，将市场力量和社会资本引入新型农村社区建设，发挥市场在资源配置中的基础性作用。

4、因地制宜，协调好粮食安全与新型城镇化的关系。新型农村社区建设必须因地制宜，不能搞一刀切。舞钢市从农业大市的实际出发，在保证耕地面积不减少、确保粮食安全的前提下，把新型农村社区建设作为新型城镇化的切入点，走就地城镇化的路子，既推进了城镇化，又保障了粮食安全。

四、新型农村社区建设的探索方向

新型农村社区建设是一项复杂的系统工程，随着这项工作的深入开展，还需要在“建得成”、“住得起”、“管得好”等方面进一步探索。

1、探索 “建得成”的问题。一是调动群众积极性,细化奖补政策，既要搞好社区基础设施、公共服务设施配套，又要对农民入住新社区给予合理奖补。二是积极探索运用现行土地政策的新途径，特别是土地增减挂钩、人地挂钩政策，破解新型农村社区建设动力不足的难题。三是发挥服务引领，加快基础设施向社区延伸、公共服务向社区配套、管理职能向社区下移，真正让农民就地享受到城乡均等的公共服务。

2、探索“住得起”的问题。一是要促进农村生产发展，加快农业生产方式转变，积极发展适合本地实际的特色产业。二是要增加集体和农民收入，要充分利用闲置土地等资源发展规模经营和二三产业，实现集体资产保值增值。三是要继续完善农村社会保障体系。根据新型农村社区建设的新形势、新情况和新要求，加快健全农村社会保障，切实解决农民的后顾之忧。

3、探索“管得好”的问题。一是社区化管理，探索出台相关政策和措施，使社区组织真正成为对接政府服务管理职能与社区居民自治职能的平台。二是社会化服务，采取市场化运作的方式，提高社区社会化服务水平。三是常态化教育，把社区精神文明建设作为常态化的工作来抓，大力倡树文明新风，建设社会主义和谐社区。