农民纠纷：影响农村稳定的重大隐患 ——对全国31个省236个村的调查与研究

作者：李 敏等  责任编辑：admin  信息来源：中国农村研究网  发布时间：2016-09-25  浏览次数： 878次

    【报告要点】农民之间的纠纷是影响农村稳定的重要因素。当前我国农民之间的纠纷事件发生范围较广，频率较高，主要发生在村庄内部、土地纠纷所占比重最高，多民族地区的农民纠纷问题则显得更为严重。农民纠纷受村庄内部经济问题、农村基层民主状况、村庄人口流动及管理水平、农村土地征用的规范程度以及村庄干部调解纠纷的能力等因素的影响，如不能妥善处理，农民纠纷势必严重地影响乡村秩序和农村和谐，甚至引发农民上访、农村群体性事件的发生，成为农村稳定的重大隐患。对此我们建议，应从发展村庄民主、规范土地流转、提高调解能力等方面入手，减少、预防、化解农民纠纷。

当前农民纠纷事件是影响农村稳定的一大重要因素，如何减少农民纠纷事件的发生，提高化解农民纠纷事件的能力，关键是要先了解目前农民纠纷的现状、影响农民纠纷发生的因素。2012年7月至9月，华中师范大学中国农村研究院调查咨询中心依托“百村观察”平台，组织300多名师生对全国31个省236个村庄就“农民纠纷”进行问卷调查和深入访谈。调查表明：当前我国农民纠纷事件发生范围较广，频率较高，主要发生在村庄内部，土地纠纷所占比重最高，多民族地区纠纷问题更为严重。农民纠纷受村内经济问题、农村基层民主状况、村庄人口流动及管理水平、农村土地征用的规范程度以及村庄干部调解纠纷的能力等因素的影响，如不能妥善处理，农民纠纷可能会影响乡村秩序和农村和谐，甚至引发农民上访、农村群体性事件的发生，成为影响农村稳定的重要隐患。对此我们建议，应从发展村庄民主、规范土地流转、提高调解能力等方面入手，减少、预防、化解农民纠纷。

一、农民纠纷的基本特点

（一）纠纷范围较广、频率较高

在236个有效样本村庄中，2011年每村平均发生8.39次农民纠纷事件，也就是大约一个半月发生一次农民纠纷事件。其中有181个村庄发生过农民纠纷事件，占比76.69%。在这些样本中，又有51.93%的村庄发生纠纷的次数在5次以上，18.79%的村庄在15次以上。总体来看，样本村庄农民纠纷事件的发生范围较广、频率较高。

（二）农民纠纷主要发生在村庄内部

从村庄的角度来分析，有71.19%的村庄中发生过村民与村民间纠纷事件，而村民与企业、村民与政府之间发生纠纷的比重较低，分别为10.17%、5.51%。进一步分析村庄中纠纷事件的主体，2011年所有样本村中发生了1980次纠纷事件，其中87.68%的纠纷主体为“村民与村民”，4.75%为“村民与企业”，3.89%为“村民与政府”，另有3.68%为“村民与其它”。可见，村民间的纠纷是农民纠纷的主体，且发生村民间纠纷事件的现象较为普遍。

（三）土地纠纷所占比重最高

在181个发生过农民纠纷事件的样本村中，51.38%的村庄主要为土地纠纷，家族纠纷、水源纠纷、拆迁纠纷、劳资纠纷相对较少，占比分别为29.84%、7.18%、1.66%、1.10%，土地纠纷最为突出。同时，东部地区土地纠纷的占比为58.82%，高于中部和西部的51.39%、43.33%；平原地区的比重为54.24%，高于山地、高原地区的53.49%、45.45%。总之，土地问题是引发纠纷的最主要因素，土地纠纷主要集中于东部地区和平原地区。

（四）多民族聚居村庄的农民纠纷更为严重

一是比率较高，2011年多民族聚居村庄发生农民纠纷的村庄占比为87.80%，远高于单一民族村庄的74.18%；二是频率较大，多民族聚居村庄平均发生农民纠纷事件9.27次，远高于单一民族村庄的7.92次；三是村民与政企纠纷更严重，多民族聚居村庄的纠纷事件主体为“村民与政府”、“村民与企业”、“村民之间”、“村民与其它”的占比分别为13.42%、10.26%、73.95%、2.37%，而单一民族则分别为1.11%、3.81%、90.64%、4.44%。比较而言，多民族聚居村庄“村民与政府”、“村民与企业”发生纠纷的比重更高，单一民族“村民之间”的纠纷比重相对更高。

二、农民纠纷的影响因素

农民纠纷事件主要受村民与村集体的经济债务、农村基层民主的运行状况、农村土地征用的规范程度、村庄干部调解纠纷的能力、村庄人口流动及管理水平这五个方面的因素影响。

（一）村民与村集体的经济债务

2011年有债务的村庄中发生农民纠纷的比重为81.43%，远高于没有债务村庄的69.64%。进一步对负债数额进行分析，负债为0~15万、15万~30万、30万元以上的样本村，发生农民纠纷的占比分别为78.38%、81.82%、86.36%，并且平均纠纷次数分别为6.51次、9.36次、11.95次。可见，有债务的村庄更容易发生纠纷事件，且随着负债数额的增多，发生纠纷的村庄比重升高，同时发生纠纷的频率也较高。

（二）农村基层民主的运行状况

农村基层民主的运行状况对农民纠纷具有显著性影响。2011年召开民主评议会议的次数为1次、2次、3次及以上的样本村中，发生农民纠纷事件的占比分别为82.61%、81.90%、63.49%，逐渐呈下降趋势。可见，农村基层民主良好运行对于农民纠纷具有一定的缓解作用：基层民主运行较好、农民意见得到表达的村庄，其发生农民纠纷的情况较少。

（三）农村土地征用的规范程度

在耕地被占用的样本村中，80%的村庄发生过农民纠纷事件；而在没有耕地被占用的样本村中，这一比重为71.15%；进一步分析表明，耕地用于宅基地的样本村中，发生过纠纷的村庄比重为83.33%，其他村庄比重为72.26%。在调查中发现，有的乡村借农业结构调整、农业产业化基地建设、引进项目之名，强行征用农户承包地，甚至私下卖掉土地使用权，随着土地预期收益的提高，农民不满情绪激增，农民与基层政府之间便不可避免地发生纠纷。

（四）村庄干部调解纠纷的能力

村庄干部对纠纷事件的处理能力对农民纠纷事件具有显著影响。在完全没有能力、能力适中、完全有能力的3类样本村中，2011年发生农民纠纷事件的次数分别为20.16次、8.69次、5.86次。可见，村干部调解纠纷能力愈强的村庄，其发生农民纠纷的次数愈少。因此，规范基层干部的群众工作方式，提高基层干部调解纠纷的能力，应成为预防和减少农民纠纷的重要手段。

（五）村庄人口流动及管理水平

一方面，村庄人口流动率为0~10%、10%~20%、20%~30%、30%以上的样本村中，2011年发生农民纠纷事件的次数分别为6.16次、7.83次、9.78次、11.50次，纠纷发生率随人口流动率增加上升。另一方面，有流动人口管理服务机构和制度的村庄，发生农民纠纷事件的均值为8.21次，低于没有流动人口管理服务机构和制度村庄的8.67次。总之，村庄人口流动及管理水平对于农民纠纷具有显著影响。村庄人口流动水平较高的村庄，发生农民纠纷的次数较高；村庄人口管理水平较高的村庄，发生农民纠纷的次数则较少。

三、农民纠纷严重影响农村稳定

农民纠纷事件“可大可小”，如处理得当，则可“大事化小”；如处理不当，则可能导致村庄治安混乱，甚至可能演变成为农民上访和群体性事件，变成农村稳定的“重大隐患”。

（一）农民纠纷与村庄涉案事件呈正相关

一是发生过农民纠纷的村庄，发生涉案事件的概率较大。2011年发生农民纠纷的村庄中，有涉案事件的村庄占比为37.95%，而在没有发生农民纠纷的村庄中，这一比重为9.09%。可见，有农民纠纷的村庄，发生涉案事件的比重比较高。

二是农民纠纷次数较多的村庄，发生涉案事件的次数也较多。在2011年发生过1~5次、6~10次、10次以上农民纠纷事件的村庄中，分别发生了0.79次、1.42次、1.92次涉案事件，逐渐呈上升趋势。可见，农民纠纷较多的村庄，其涉案事件的次数也较多。

（二）农民纠纷与农民上访呈正相关

发生过农民纠纷的村庄，农民上访的概率较高。2011年发生过农民纠纷的村庄中，有30.12%的村庄发生过农民上访事件，远高于没有发生农民纠纷的9.26%的比重。可见，发生过农民纠纷的村庄中，农民上访的比重更高。

发生过农民纠纷的村庄，农民上访的层级更广。发生过农民纠纷的村庄中，农民在县、省、中央上访的占比分别为90.42%、5.35%、4.23%；而没有发生农民纠纷的占比分别为77.78%、22.22%、0%。进一步分析，纠纷次数为1~5次、6~10次、10次以上的村庄，农民在县里上访的占比分别为22.50%、29.73%、36.25%，在中央上访的比重为2.50%、2.70%、8.16%。可见，发生过纠纷的村庄中，农民上访的层级更广泛，更易到中央上访；并且纠纷次数越多，到中央上访的比重也明显越高。

发生过农民纠纷的村庄，上访的原因更多样化。在发生过农民纠纷的村庄中，40.69%的村庄因土地纠纷而上访，5.08%、5.08%、3.39%、45.76%因水源纠纷、拆迁纠纷、劳资纠纷、其它纠纷而上访；而在没有发生农民纠纷的村庄中，这一比重分别为57.14%、0、14.29%、0、28.57%。可见，发生过纠纷的村庄，水源纠纷、劳资纠纷对上访事件的影响更大。

（三）农民纠纷与群体性事件呈正相关

发生过农民纠纷的村庄，更容易发生群体性事件。在发生农民纠纷的村庄中，有8.81%的村庄发生过群体性事件，而没有发生农民纠纷的村庄的这一比重为3.77%。可见，发生过农民纠纷的村庄，发生群体事件的比重更高。

发生过农民纠纷的村庄，发生群体事件的原因更多样化。在发生过农民纠纷的村庄中，35.14%的村庄因土地纠纷而发生群体事件，5.41%、8.11%、2.70%、48.64%因水源纠纷、拆迁纠纷、劳资纠纷、、其它纠纷而发生群体事件；而在没有农民纠纷的村庄中，这一比重分别为20%、0、0、20%、60%。可见，发生过纠纷的村中，水源纠纷、拆迁纠纷事件对群体事件的影响更大。

四、减少纠纷是农村维稳的突破口

（一）发展村庄民主，减少农民纠纷

由于村庄民主发展不完善，农民利益表达渠道不顺畅，导致村民之间、村民与政府、村民与企业间的矛盾不断升级。因此，可从强化民主协商机制、加强农民组织建设、疏通民意上传渠道等方面着手，以减少纠纷事件的发生。

一是强化民主协商机制，增强村民与村民之间的沟通渠道。成立“民主协商小组”，定期召开村民交流会议，鼓励村民积极参与，对于村民反映的意见或问题以民主协商的方式来解决；针对村庄突发性事件，“民主协商小组”要及时的组织当事人协商交流，使农民的意愿和想法充分的表达，以协调各方利益，达成共识。

二是加强农民组织建设，强化农民与企业间的博弈力量。通过加强农民合作组织、监督组织、维权组织等的建设，壮大人员队伍，增强农民群众力量。农民组织可以成为农民与政府、企业的沟通中介，农民可以进行正当的利益和要求的表达，通过组织的力量和政府、企业等平等对话，维护自己的话语权。

三是疏通民意上传渠道，及时表达村民对政府的诉求。组建村民理事会或组民理事会，让农民参与村庄社会管理，协助化解村庄纠纷矛盾，并且允许理事会主要成员参与县乡工作会议，反映群众的意见或建议；也可以鼓励乡镇领导向村庄干部及农民发放名片、开通热线电话，以便及时互通上下消息，使群众和政府形成良性互动。

(二) 规范土地流转，预防农民纠纷

土地问题是当前引发农民纠纷的主要原因，土地纠纷也是当前农民纠纷的主要类型。农民土地流转市场不健全、土地流转程序不规范，部分地方政府和企业征用农民土地时没有充分尊重农民的合法权益，都导致农民纠纷的发生。

一是设立流转服务机构。在村一级或镇一级设立土地流转服务中心，主要负责收集市场信息、流转登记、合同签订、咨询服务等工作；建立土地流转信息网，分享收集的市场信息、流转方式、土地法等资料。做好土地流转的准备工作，确保农民获知准确的流转知识，避免流转发生纠纷。

二是严控土地流转程序。政府、企业征用农地时，应该先征求被征地村民的意见；同时建立民主决策制度，让被征地村民参与征地补偿、征地方式确定的商议中，被征地村民有权利表达其想法和利益需求；建立回转制度，被征土地达到一定年限后，被征地村民可以向土地主管部门申请恢复土地使用权。

三是健全流转仲裁机构。建立县、乡、村三级土地流转仲裁机构，形成土地流转调解仲裁网络，使农村土地流转管理有载体。由村一级调解小组调解简单的流转纠纷事件，乡镇一级调解村级难以解决的土地纠纷事件，而县级调解乡镇难以裁决的纠纷事件。

（三）提高调解能力，化解农民纠纷

村庄调解纠纷的能力大小是化解农民纠纷的关键，可以通过充实调解队伍、强化调解队伍的调解技能、完善调解机制来提升村庄对纠纷事件的调解能力，把农民纠纷消灭在“萌芽”状态。

一是强化调解技能。组织村级干部、调解员定期集中到县、乡党校学习法律知识，侧重结合村庄实例讲解纠纷调解方法；设立交流平台，每期培训安排不同村庄的干部、调解员结合村庄案例分享经验；通过远程控制教学，通过网上教学方式组织各村村干部、调解员观看法制节目并且协助各村解决发生的纠纷事件。

二是充实调解队伍。成立县、乡、村三级调解队伍，由村干部、调解员组成，担任村庄维稳调解员；同时组建护村队、党员干部义务巡逻队和治安巡逻志愿者队伍，与村干部共同负责疏导、调处农村小纠纷事件。

三是完善调解机制。由村工作站负责收集信息，逐级汇总上报镇中心，镇中心根据各村工作站反馈情况汇总排查，向县一级实行每日一报；建立“以效定奖、调停必奖、以奖代补”的激励机制，且将调解工作列入干部岗位目标考核和年度考核评比的内容范围，力求发挥各级工作站干部的维稳作用，将各类矛盾化解在基层。