农村社区建设应稳健推进 ——基于全国31个省273个村庄的4年连续调查与研究

作者：刘建功等  责任编辑：admin  信息来源：中国农村研究网  发布时间：2016-09-25  浏览次数： 668次

    【报告要点】近年来，我国农村社区建设步伐较快，成效较为显著。但由于执行者对农村社区建设认识不清、管理不善，加之外部配套保障机制无法及时跟进，导致农村社区建设出现有了“速度”，缺了“规划”；抓了“硬件”，丢了“软件”；得了“效益”，难得“满意”等问题，不仅自身建设显得“力不从心”，更无法有力推动新型城镇化建设。因此，农村社区建设需纳入到城镇化建设的轨道上来，更加注重社区管理、公共服务等“软件”建设，做到“软硬兼施”、“质效合一”，真正把农村社区建设为“政府得意、农民满意”的惠民工程。

我国农村社区建设作为统筹城乡发展，推进城镇化建设的有效途径，已走过了近10年的摸索和建设时期，随着新农村建设的深入和新型城镇化建设的全面起步，农村社区建设再次成为各界关注的焦点，那么农村社区建设现状如何，农民受益状况怎样，今后又该如何与城镇化建设统筹发展？为此，华中师范大学中国农村研究院依托“百村观察”平台，连续四年对全国200多个村庄开展了“农村社区建设”的专题调研。调查发现：近年来农村社区建设步伐不断加快，正呈现由初步试点到大范围铺开之势，在取得一定经济和社会效益的同时，也很好的带动了城镇化的发展。但是农村社区建设还面临着诸多困境，一是政策本身定位不明，缺乏法律支撑；二是建设资金筹措困难，后期建设乏力；三是社区管理薄弱，管理人才匮乏；四是农民参与性低，社区活力不够。因此，课题组认为，今后农村社区建设应着力于社区管理和公共服务等“软件”建设，把质量和效益放在更加突出的位置，以新型农村社区建设为引领，开创城镇化建设新局面。

一、有了“速度”，缺了“规划”

农村社区建设速度加快。一方面，农村社区数量增多。2008年到2011年，在200多个有效样本村庄中，开展农村社区建设的村庄个数依次是59、90、106和131个；另一方面，农村社区覆盖率扩大。四年间，农村社区建设覆盖概率分别是28.92%、36.59%、39.26%和50.38%，年均增长20.32%，照此推进速度，四年后该项政策即可在全国范围内铺开执行。

农村社区建设缺乏统筹与规划。一是政策不明。相关政策在国家层面尚未形成体系，“顶层设计”的不完善使得建设中缺乏理论指导和法律保障；二是缺乏统筹。地方农村社区建设各自为政，建设规划与建设标准相去甚远，缺乏统筹与协调；三是规划缺失。2009年到2011年，有村庄建设规划的农村社区所占比重分别是91.01%、83.02%、87.80%，说明社区规划滞后于社区建设推进步伐；四是规划缺乏科学性。2010年和2011年，分别有38.38%和42.40%的农村社区调整了自己的建设规划，规划使用期不到三年。

二、 抓了“硬件”，丢了“软件”

基础设施显著改善。一方面，生活类基础设施显著改善。截至到2011年，样本社区的“村村通”和“组组通”建设率分别为95.42%和79.38%。农户家庭通电率、自来水入户率、有线电视入户率、互联网入户率分别是99.71%、94.43%、69.71%和19.54%，且在逐年增长；另一方面，生产类基础设施快速发展。2008年到2011年，农村社区村均电排数量依次是3.83、4.54、4.79和8.69个，每个社区年均增加1.21个。2009年到2011年，村均沟渠硬化长度分别是3445.38米、3201.03米、4815.09米，每个社区年均增加456.57米。

管理组织建设缓慢。一是社区管理薄弱。在有效农村社区样本中，有确切管理机构的社区占56.56%，社区管理机构设置率不到六成。管理人员专业技能普遍较低，专业的社区管理人员仅占2.31%；二是社区组织较少。当前的社区服务中心建设率是74.81%，建设率年均增长17.83%，低于农村社区建设的推进速度。村均经济组织和文化组织数量分别是2.49个和3.68个，近四年没有显著增加。

公共服务建设滞后。教育方面，调查显示，每新增一个农村社区的同时，就有0.81个幼儿园和0.99个小学被撤并。医疗方面，2011年，农村社区村均诊所数量、千人均医务人员数量和千人均床位数分别是1.43个、1.45人、3.58张，其中村均诊所数量还出现下滑现象。环卫方面，当前农村社区中，仍有三成多的村庄没有定点垃圾投放点和安排专人清扫垃圾。治安方面，2008年到2011年，农村社区的村均警务人员数量分别是2.10、2.15、3.23人和1.98人，无增加趋势，另外还有四成多的农村社区没有设立社区警务室。

三、得了“效益”，难得 “满意”

农村社区建设效益显著。经济效益方面，2008年到2011年，样本农村社区的村均企业数量分别是3.74个、3.25个、4.29个和4.41个，村均个体户数量分别是17.19家、20.04家、22.51家和25.58家，逐年递增。2009年到2011年，农户家庭年均收入分别是38319.76元、42480.07元、48532.51元，年均增长12.54%，明显快于普通村庄8.62%的年均增长率；社会效益方面。2008年到2011年，农村社区的村均涉案人次分别是1.75、1.06、0.92、0.78人次，稳步下降。村均农民上访人次分别是4.20、3.18、3.54和3.07人次，波动下降。村均拥有民间文化活动场地数量依次是2.21、3.03、3.77、5.44个，逐年增加，村均开展公益文化活动次数分别是5.59、8.01、7.83和10.05次，波动增加。

社区农民受益不显著。一方面，享受到政策实惠的农民不到两成。2010年，农村社区建设的覆盖率已达72.60%，但在有效受访农民样本中，认为自己“享受过”该项政策的农民仅占17.47%，还不到两成；认为自己“没有享受过”和“不清楚”的分别占到75.91%和6.62%；另一方面，社区农民对农村社区建设的满意度较低。2010年和2011年，农民的政策满意度权重指数分别是2.29和2.33，满意度仍未达到2.50的一般水平，更未达到3.00的满意度及格水平。

四、统筹协调，稳步推进农村社区建设

一要“社城统筹”。一方面，完善政策法规。一要完善政策，就是不仅要将现有的零碎政策系统化、规范化，还要着眼未来，将农村社区建设纳入到新型城镇化建设的轨道上来，出台有关农村社区建设与城镇化建设互动、统筹发展的新政策；二要完善立法，主要涉及到土地征用、补偿、房屋产权、户籍制度、社会保障等与农民切身利益相关的方面，使农村社区建设有章可循，有法可依，也为新型城镇化建设做好制度保障；另一方面，统筹规划。一是规划必须先行，做到无规划不动工。二是在具体制定规划时，须因地制宜，不搞“一刀切”。三是规划要将农村社区建设与城镇化建设相统筹，避免“二次规划”。

二要“软硬兼施”。当前农村社区的短板在于社区管理、社区公共服务、社会保障等方面，这些不足之处也正是城镇化建设中的重点和难点。因此在加快农村社区房屋、道路、广场等“硬件”建设的同时，须着重加强“软件”建设：社区管理方面，一是要理顺社区、村委会和政府的管理关系，明确各级管理权责。二是要注重引进社区管理人才和培训现有管理人员，提高管理人员专业素质。三是要实施社区管理制度化建设，制定工作章程、规范管理行为。公共服务方面，社区公共服务并不是原有公共服务的简单整合，而应扩大社区公共服务的半径和服水平，如社区学校应加大校车投放，服务较远地区的农村学生。社区医院应建立驻村卫生所，方便居民就近问诊等。社会保障方面，一是要着重解决集中居住后社区居民的就业问题，建议可通过招商引资，发展社区产业和乡镇企业，这样在增加集体收入，保障建设资金的同时，还可以就近吸收社区剩余劳动力。二是要完善社会保险，一方面做到新农合、新农保的应保尽保，另一方面就是要做好各类农村社保与城镇职工社保的统筹工作，为新型城镇化建设做好准备。

三要“质效合一”。一是注重规划质量。农村社区建设规划的质量不仅体现在规划的统筹性和前瞻性，还要注重以人为本，因此农村社区建设规划必需公开征求社区居民的意见，多调研走访，把群众的主要困难和实际需要纳入规划，杜绝“闭门造车”；二是要严把工程质量。农村社区的建设规格、标准应与城镇化建设标准相统一。此外，还应加强工程质量监督，可组织专职人员，不间断地对建设工程开展巡查，杜绝“豆腐渣工程”；三是提高综合效益。农村社区的建设，不仅要有高质量，还要有高效益。一方面可充分利用行政资源，把社区基层党委和政府部署的工作、有关部门指导的工作、以及社区自身的各项工作进行整合，群策群力，做到人尽其才。另一方面可整合建设资源，把农村社区建设资源同新农村建和城镇化建设相结合，与村村通公路、村村通广播电视、移民扶贫等惠农政策相结合，发挥现有建设资源的最大效益，做到物尽其用。