乡村振兴视域下农地“三权分置”与农村集体经济组织发展

作者：王留鑫 姚慧琴  责任编辑：网络部  信息来源：《宁夏社会科学》2019年第4期，第109—113页  发布时间：2019-10-14  浏览次数： 3089次

【摘　要】虽然土地确权以及“三权分置”在实施中产生了矛盾和悖论，但不能因此否定农地“三权分置”在激活农村要素市场、实现农业适度规模经营和推动农村金融发展等方面的作用。虽然农村集体经济组织存在着集体所有权的“虚化”、成员资格（权）的难以确立、法人地位不明确等问题，但农地的集体所有制性质、村集体经济组织在村庄治理上的作用先天性地注解了农村集体经济组织作为农地产权细分操作主体、交易秩序的维护者和利益再分配者的角色。因此，实施乡村振兴战略应围绕农村土地制度改革和农村集体产权制度改革两个抓手，实现二者有机统一。作为改革的对象和实施者，农村集体经济组织的发展是重要一环，为此，应在实化集体所有权、进行土地合作机制下的股份制改造、确立村集体经济组织的法人主体地位等方面完善农村集体经济组织运行机制。

【关键词】土地确权；“三权分置”；农村集体经济组织；乡村振兴

一、引言

为更好地改造传统农业，实现与现代市场经济的对接，提升农业的全要素生产率和市场竞争力，就必须解除土地等农业生产要素产权不清晰的现实束缚。为顺应农业生产力发展的现实需要，理论界逐渐形成土地的“三权分置”理论，并在实践中进行农地的土地确权颁证，试图变革农业生产资料的产权关系，促进农业生产力发展。但解决“三农”问题，土地确权只是迈出了重要一步，确权的初衷是为了便于进行市场流转，推进农业生产要素的市场化交易，实现农业的适度规模经营，增加村民的财产性收入，并尽可能为农户提供融资担保等金融属性功能。但确权强化了农地的占有期望，未改变一家一户的土地格局，在土地确权促进流转的过程中，如何实现科学、合理、有序的流转集中？而且因为农地承担着经济功能和社会保障功能的双重属性未改变，确权后在固化的土地利益格局下新成员的生存权益谁来保障、如何保障？在土地确权、实现“三权分置”的过程中，农村集体经济组织的地位和角色是什么？如何借此实现农村集体经济组织的发展，进而实现乡村振兴？这些都是在土地确权过程中值得深入思考和解决的问题。

二、文献综述

李宁等（2017）通过分析我国农地产权结构细分的变迁，认为实现当前的“三权分置”，保障农地产权结构细分的有效性，需要保证农户家庭在农地要素使用中的主体经营地位，也需注意农地要素不同市场类别间的相互关联，尤其是农地流转中的债权与物权的差异对农地抵押的影响[1]。张广辉等（2018）研究认为，应放活农村土地经营权，实行“三权分置”的本质在于吸引资金进入农业经营领域，解决农业资金缺乏和使用效率不高的问题，同时也可为新农经营主体的培育提供制度支持[2]。李宁等（2018）认为，实现农地适度规模经营，关键在于如何通过“三权分置”将集体成员权加在农地实际经营和处置中的交易成本进行剥离[3]。刘远风等（2018）针对土地确权存在的悖论和矛盾，认为需要依托三权分置的制度改革，增强集体土地处置能力，强化集体对于农民的社会保障、生存安全[4]。刘超（2018）针对农村土地承包经营权退出的实践与目标间出现的偏离，从政府、农户、工商资本三方分析其偏离的逻辑成因，并指出产生的社会保障问题、农地的非农化与土地利用效率低下问题等种种矛盾，认为应强化集体所有权，恢复集体配置土地权利[5]。高帆（2018）从我国经济发展的战略和约束的前置条件下的政府和市场结构间的调整，解释农地产权制度的演变轨迹，分析“三权分置”的形成逻辑，土地产权方的相互嵌套使得解决土地相关利益者的激励相容问题成为农地产权制度变迁的关键[6]。杨继瑞（2018）认为“三权分置”既创新了我国集体农地产权制度，又避免了改革发展中农民的“两极分化”[7]。申始占（2018）从西方产权理论、现有学界研究路径等角度指出我国“三权分置”的改革困境，认为“三权分置”应遵循成员权的研究逻辑起点[8]。

既有研究都指出了土地确权、“三权分置”改革中存在的矛盾和悖论，主要涉及农户的社会保障问题，尤其是新生成员的权利问题。在提出的对策建议中多数学者指出应强化集体对土地的处置能力，保障集体成员的利益。但当前农民分化较大，生计模式不同，利益诉求不同，单纯地把目光都放在土地上，在当下土地作为一项重要的稀缺资源情况下，只会加重农民对土地的占有，提升对土地的利益预期，既违背了土地确权的初衷，也加剧成员间的矛盾，尤其是新生成员的生存权利保障问题。从这个角度来说，既有研究很少有从发展集体经济的角度去研究土地确权、“三权分置”，即如何通过土地确权、“三权分置”发展集体经济，做大蛋糕的同时，进行蛋糕的分配，从而保障村民的利益。为此，本文通过分析土地确权、“三权分置”如何实现农村集体经济的发展，研究两者间的发展机制，进而探究如何保障农村成员的利益。

三、土地确权对于发展农村集体经济的作用

（一）产权结构细分促进农村要素的市场交易

由于城乡之间发展的不平衡、农村发展的不充分，城乡要素的单向流动问题极为严重，国家虽然提出“以工补农、以城带乡”的政策，但政府政策的引导作用有时不及市场利益导向下的自发行为。从流出农村要素的特点来看，单向流动的大多是人才、资本，而土地作为农村最重要的要素资源因其不可移动性、产权的集体所有性质，加上国家制定的禁止“资本下乡圈地”的禁令，土地这一重要生产要素仍留在农村，由农民承包经营。除了城乡要素的单向流动，农村资源要素因产权的不明确而导致的不可交易问题也制约农村发展。我国农地实行集体所有，而承包经营权又在农户，土地的权属较为复杂。土地集体所有因农村集体经济组织职能的弱化而“虚置”，农村集体经济组织对集体所有的土地的相应权利（力）也被淡化、稀释。农地又兼具经济属性和社会属性，集体成员享有农地的承包经营权，农地除了为农民带来经济收入外，又是一项重要的社会保障公共品，对农地的相应处置权力更是复杂艰难，也使得农地产权不明晰的问题难以短期解决，进而致使土地很难市场化交易。虽然土地作为重要的资源也具有资本属性，但不能进行市场交易，土地的资本属性就难以发挥出来。党中央、国务院当前制定的很多政策也直指这一问题的解决，实践农地的“三权分置”理论，对农村土地进行土地确权，颁发土地确权证，放活农村土地承包权，激活农村生产要素市场。

（二）产权结构细分有助于实现农业的适度规模经营

农地确权从法律权属上明确了农户的土地承包权，土地四至清晰，有助于实现农户间的定争止纷，农户可以放心地把土地流转给别人，而不至于担心自己所属土地权益被侵占，有助于推动农地流转，破解了农地适度规模经营的瓶颈，增加了农户财产性收入。我国人多地少，且在改革开放后进行的农村经济体制改革时实行的“分田到户”，大多数村是以土地优劣进行搭配分配，又进一步造成地块的过度分散，每家农户地少、地块又较为分散，极大地制约了大型农业机械的使用作业。黄宗智（2000）据此认为中国农业因人多地少的矛盾使农业的发展一直处于“内卷化”的状态，极大地依靠投入过多的劳动进行农业生产，而不愿投入其他生产要素，这使得农业生产技术停滞，农业的全要素生产率难以得到提高[9]。伴随着工业化、城镇化的推进，农村剩余劳动力转移到城镇的二、三产业就业，人均耕地面积有所提高，而且也出现了土地耕种意愿与职业选择上的不匹配，即有些农民想多种地，有些农民不想种地而做别的营生，这就为土地流转创造了市场。通过土地确权、“三权分置”，也为农地的适度规模经营创造了有利条件。

（三）产权结构细分有助于推动农村金融的发展

土地作为一项重要的资源和生产资料，在赋予它相应的权利后，其实它也是一项重要的资产，既然是资产，也就具有了一定的金融属性。金融作为虚拟经济的重要组成部分，是对实体经济的重要补充和衍生，可以促进实体经济的发展。农村的发展很大程度上受资金的制约，而农地产权的细分为农村金融的盘活提供了可以市场交易的抵押担保物，农户可以以其一定期限内的土地所属权利进行抵押贷款，解决农村、农户发展过程中对于资金的渴求。产权结构的细分推动了农地相应权利的市场化交易，赋予农地权属下的资本金融属性，以抵押担保物的形式或流转的途径充当市场交易的一般等价物，破解了农村金融发展的重要瓶颈约束，释放了农村金融的活力。

四、“三权分置”实施主体——农村集体经济组织

（一）产权细分操作主体：农村集体经济组织

改革开放实行的农村经济体制改革，尤其是农业税、三提五统等的取消，农村集体经济组织职能弱化，村民对于村集体的认同逐渐下降。农村集体经济组织作为产权细分的操作主体，比如土地的四至确定、每户土地面积的登记造册等一系列的事情都落实到村集体去操作实施。而且在集体土地的使用、土地流转对象的选择上，农村集体经济组织都有义务进行审核把关，以保障农村集体经济组织的健康发展。农村集体经济组织作为农地确权的具体实施者，在农村村情等信息方面的掌握更有优势，避免了在村级治理上的信息不对称，而且依托地缘、亲缘关系，使得农村集体经济组织的治理更加完善。

（二）产权交易秩序的维护者：农村集体经济组织

产权细分后的市场交易需要市场交易秩序的维护者、协调者，这个角色是农村集体经济组织需要承担的。在农地确权的过程中，可以根据实际情况，建立农村生产要素的交易平台，这样可以维护好农村要素市场的正常交易秩序，代表村集体成员共同利益的农村集体经济组织更有优势、也更合适。产权细分后，更重要的目的还是进行产权的相关市场交易，村集体拥有农地所有权，所以产权的相关市场交易最后还是绕不开村集体。村集体由此可在对接外部市场中提供中介和协调作用，如与引进的农业龙头公司、合作社等新型农业经营主体在流转土地、发展产业等方面代表村民进行商谈，提升谈判中的话语权。虽然产权交易依靠市场的自发秩序进行，但市场这只“看不见的手”也有其弊端和不足，需要村集体这只“看得见的手”去校正和维护。产权细分后仍是以家庭经营为主，产权的市场交易也仍是以一家一户为主体，如果没有集体经济组织介入，仍是一家一户去对接市场，农户在土地流转各方面的议价能力依然很弱，在市场交易中仍处于下方。土地确权虽为农户的贷款提供了抵押担保物，但在农户信用不可衡量的情况下，金融机构出于对金融风险的管控，农户仍是难以贷到款。所以，农村金融的发展，农户的信用背书相较村集体仍较弱，也需要村集体组织担保。

（三）产权利益的再分配者：农村集体经济组织

发展农村集体经济也是社会主义初级阶段基本国情的重要体现，目的是通过集体内部的互助共济保障农村集体成员的生存权和发展权。农村集体经济组织通过对农地等重要生产资料的户间调整维护农村集体内部成员的公平与正义。随着农村实行“增人不增地、减人不减地”的政策，农村土地的调整分配已经取消，土地的承包经营权长期不作变动，导致农地相应权利的固化。而随着土地确权农地的权利会进一步加剧固化，土地权利不能随着农村成员的变动而变动，而新增成员的权利如何保障仍是一个待解的问题。土地事关农民的生存和社会保障，虽然土地产权细分可以进行市场交易，但市场交易也有一定风险，如何化解风险，保障农民的利益，就需要一个集体和组织去保障、分配村民的利益，兼顾公平与效率。因此，农村集体中新生成员的权利保障和可持续发展问题需要农村集体经济组织介入。

五、新的产权制度安排之于农村集体经济组织发展的作用机制

（一）土地确权强化农村集体经济组织的领导作用

根据现行经济体制，农村实行生产资料的集体所有制，涉及农地的流转、要素的市场交易，产权交易背后都少不了农村集体经济组织。土地确权将再次强化农村集体经济组织的作用，使农村集体经济组织回到农村经济发展的中心，为农村集体经济的发展提供强有力的领导力。同时，农地的集体所有制性质使得农村集体经济组织成为产权细分中不可回避的重要主体，农村集体经济组织拥有农地的所有权，依托所有权，村集体有权组织农地的确权和相关产权细分，及其农地产权相关市场交易，而且产权细分的操作实施主体是农村集体经济组织，农村集体经济组织作为村庄事务的实际管理者，涉及村集体所有成员共同利益的事情最后都要由村集体进行协调，借土地确权契机，更是凸显农村集体经济组织的地位和作用。

（二）土地确权作为“三变改革”的基础为农村集体经济组织发展提供原始积累

农地确权为“三变改革”提供了有益实践，产权的明晰也为“三变改革”提供了有利支撑。按照产权经济学理论的解释，产权是一束权利集合，是由若干权利组合而成，这就为农地的“三权分置”提供了理论基础，在我国清代农地已有“田底权”与“田面权”之分，这也为农地的“三权分置”提供了现实依据和经验借鉴。制约农村发展的一个重要原因就是农村要素产权不明晰所导致的难以市场交易的问题，而农地确权就盘活了农村生产要素，通过资源变资产，为农村经济社会发展提供资本积累，由此也使农村集体经济组织得到发展。农村集体经济组织发展壮大起来，能够为村集体成员提供足够的社会保障、公共服务，也能对农地提供的社会保障功能有所替换，使农民从对农地的依赖中解脱出来。

六、当前农村集体经济组织发展存在的几个问题

（一）农地集体所有权的虚化问题

长期以来，集体土地所有权的虚化问题成为解决“三农”问题的瓶颈，2014年以来，党中央、国务院的历次农村政策文件都指出要落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权，但多年来集体经济组织弱化，尤其是农地在地方政策，农村集体、农户、土地经营者间的利益嵌套，如何解决土地利益相关方的激励相容成为推进农地“三权分置”的关键，如何落实集体所有权也随之困难重重。落实关于实化农村集体经济组织的相关政策，实化农地集体所有权对于促进市场交易、维护市场秩序、保护村民利益都有着极大作用。如在市场主体对接上，集体所有权的虚化不利于农地相应权利的市场化交易；集体所有权的虚化也不利于对于市场利益的争取和维护；集体所有权虚化，没有成员愿意为其负责，都想“搭便车”，从而形成集体行动的困境。

（二）农村集体成员权的确立问题

土地确权虽然有助于产权的明晰，但也强化了农户对于农地的禀赋期望，增加了农户对于农地的感情投入，使土地成为人格化的财产，强化了农户对土地的占有，不利于农地集体所有权的发展。虽然随着城镇化和农民工市民化的推进，农民分化（尤其是职业分化）形成了进城农民与土地的分离问题，但在目前的土地产权制度安排下，即便是在城市已有稳定职业、不以农地为生的农户也不愿退出农地承包经营权，甚至还有户籍迁入城市的农户想把户籍迁回农村，这多是因为土地的收益预期所致，最终也使得农村的集体成员资格的确立问题显现出来。农村集体经济组织的成员构成是随着农户人口代际传递的动态过程而变化的，而确权的一次性显然不能适应成员资格的动态调整（王留鑫等，2017）[10]。土地作为经济和社会保障的双重属性，如何保障新增人口的生存权是对农村集体经济组织成员权的极大挑战。

（三）农村集体经济组织的法人地位问题

市场主体要具备法人地位，而农村集体经济组织作为基层群众自治组织，不具备市场交易所需的法人主体地位，不能更好地实现与现代市场经济的对接，从而利用市场机制和市场的力量发展农村集体经济组织，所以应建立村集体经济公司或合作社等组织形式确立农村集体经济组织发展的法人主体地位。现有农村集体经济组织既承担着经济职能又承担着公共职能，这种职能的混合交叉不利于农村集体经济组织的发展，因为与市场对接，发展产业难免有一定的风险。农村集体经济组织公共职能和经济职能不分离，难以确保农村集体经济安全健康发展。

七、产权制度变革下农村集体经济组织的发展方向

（一）实化农村集体所有权

解决农地集体所有权的“虚化”问题，关键在于实化农村集体经济组织，通过发展壮大农村集体经济组织，把村集体打造成带动村集体发展的“动力航母”，建立村集体与成员间的利益共同体关系，提升村集体对集体成员的向心力、凝聚力。具体来讲，可成立具有法人资格的集体资产运营公司或股份合作社，运营集体资产，或承接农户流转的土地；资质审核把关，承接农业龙头企业或外来新型经营主体找村集体对资质发展进行审核把关，也是为了保护村民利益。另外，村集体也可为流转的土地资产价格进行限定，避免农户对占有土地的预期太大，侵蚀农业龙头企业等新型经营主体利益。在实化农地集体所有权上，应广泛宣传相关的法律法规，包括在土地确权中做好宣传解释工作，在村民心中形成土地是集体所有的认知，确立村集体在农民心中的生产资料分配者的角色。努力提高村集体在农户心中的认同感，提高农户在村集体事务上的代表性，使村集体成为一个有代表性的组织。发展产业，依靠村集体在农村经济、社会发展中的主导性、引领性，壮大农村集体经济组织，使农村集体经济组织成为一个实体，在公共职能部分，为村民提供基本公共产品供给，满足村民的基本公共服务需要；在经济职能部分，大力发展村级产业，促进村级经济的发展，实现农业增效、农民增收、农村振兴。而且还可以以经济职能部分的发展为公共职能部分的公共服务进行“输血”，两者相互促进。

（二）实现农村集体经济组织成员权的股权化改造

如前所述，土地确权到户，形成了土地确权的一次性与成员动态调整间的矛盾。其实也可以理解为成员权的确立已经下沉到农户。但对于农地权利是否可在家庭内部继承，村集体是否认可继承权还存在制度上的模糊。为此，可以借鉴公司股份制的特点，实行农村集体经济组织成员权股份化改造，在农村集体经济组织内部根据土地等生产资料进行股份合作制，赵翠萍等（2018）的研究也认为，土地股份合作社可以解决农村农业生产和村庄治理的双重矛盾[11]。根据农户的土地等生产资料进行配股量化，实现确权确股不确地，股份可以在村集体内部和家庭内部进行转让流通。从家庭内部来说，股份可以在家庭内部流转、继承，如果农户进入城镇定居，愿意退出农地承包经营权，村集体有根据村集体市场价值优先回购股份的权利，同时，也有一定的反悔机制，一旦原进城村民在放弃农地后，又想回到农村，并需要原有农地股份后，可以按照市场价值购回，保障生存权。股份可以分为优先股（有投票权）和普通股（无投票权），体现差异化权利。另外，逐步探索农地承包经营权退出机制的实施，2015年《国务院办公厅关于加快转变农业发展方式的意见》和2016年的《全国农业现代规划（2016—2020年）》中都指出有条件的地方可稳妥推进进城农民土地承包经营权有偿退出试点。

（三）建立农村集体经济组织的法人地位

进行市场活动，必须有市场法人主体地位，在当前农村集体经济组织中可以成立相应的公司制或合作社机构。一方面可以实现农村集体经济组织的经济职能和公共职能的分离，农村集体经济组织负责村中公共事务和村庄发展规划等，成立的公司或合作社等机构，负责村庄经济发展事务，类似于公司中的董事会和经理层的关系，这样在农村集体经济组织的发展、应对市场风险、保护村民利益等方面，建立了一道“安全网”。国有企业的改制可以为我国当前农业的发展提供有益借鉴。村集体的党支部类似于国企的董事会，负责村庄战略发展规划，村委会类似于国企的经理层，负责村中具体经济事务的发展，或者是现有的村两委会之外，另外设合作社或公司形式的股份化经济机构，负责村中具体经济事务的发展，赋予其市场法人主体地位，可以聘请村中能人贤达进行管理，或者可以聘请职业经理人进行管理。这样建立的法人主体地位的村级经济组织，既实现了经济职能和公共职能的分离，又规避了市场风险可能对村集体造成的冲击。

八、结论

从农村实行生产资料所有制的现实出发，农村的产权制度改革（核心是农地产权制度改革）绕不开农村集体经济组织，在实行家庭联产承包责任制后（尤其是农业税的取消等农村税费改革），农村集体组织功能虚化、弱化、边缘化。为了实现农业的提质增效，提高农业全要素生产率、增强农业的竞争力、增加农民收入，就必须实现农业、农村、农民的组织化改造，使其能更好地与社会主义市场经济进行有效对接。当前全国范围内进行土地确权、“三权分置”，而农村集体经济组织作为推进产权改革的实施主体和重要平台，可借助这拨农地产权制度改革的有利契机，抓住农村集体经济组织这一制度建设的主线，对农村集体经济组织进行制度化、组织化改造，实现农村土地制度改革和农村集体产权制度改革的有机结合，实现乡村振兴。

参考文献：

[1]李宁，张然，仇童伟，等.农地产权变迁中的结构细分与“三权分置”改革[J].经济学家，2017（1）：62-69.

[2]张广辉，方达.农村土地“三权分置”与新型农业经营主体培育[J].经济学家，2018（2）：80-87.

[3]李宁，汪险生.“三权分置”改革下的农地集体所有权落实：基于集体经济组织治理案例的理论思考[J].经济学家，2018（8）：86-93.

[4]刘远风，伍飘宇.三权分置下“确权悖论”的制度破解[J].经济学家，2018（5）：89-97.

[5]刘超.土地承包经营权退出的实践逻辑与目标偏离[J].经济学家，2018（1）：97-103.

[6]高帆.中国农地“三权分置”的形成逻辑与实施政策[J].经济学家，2018（4）：84-95.

[7]杨继瑞.“三权分置”：我国农村集体土地产权制度创新的探析[J].经济学家，2018（11）：83-89.

[8]申始占.农地三权“分置”的困境辨析与理论建构[J].农业经济问题，2018（7）：46-57.

[9]黄宗智.长江三角洲小农家庭与乡村发展[M].北京：中华书局，2000.

[10]王留鑫，何炼成.农村集体经济组织的制度困境与治理之道：基于制度经济学分析视角[J].西北民族大学学报：哲学社会科学版，2017（3）：59-63.

[11]赵翠萍，侯鹏，刘阳，等.传统农耕村的土地股份合作社实践：豫省L村案例[J].农业经济问题，2018（12）：86-94.