中国农地制度：历史、现实与未来——“三权分置”政策背景下的新审视

作者：董　欢  责任编辑：于佳佳  信息来源：《四川大学学报（哲学社会科学版）》2019年第4期  发布时间：2019-09-25  浏览次数： 5131次

【摘　要】农地制度是整个社会的基础性制度安排。新中国成立以来，农地制度几经变迁，不断在“不适应—调整—改革—适应—不适应”之间循环往复。在中国农业、农村、农户发生的巨大变化面前，农地“三权分置”改革也日渐呈现不适应性，突出表现为：稳定农户承包权在实现农户权益公平保护方面的制度效应存在争议；稳定农户承包权对激发农地长期投资的制度效应已不断减弱；农地“三权分置”改革在促进农地资源优化配置方面尚需实质性突破；农地经营权流转对推动农业转型和可持续发展的成效不尽理想。因此，进一步深层次改革农地制度仍十分迫切。在新一轮农地制度改革中，改革的基础依然是坚持集体所有性质，坚持对农户农地权益的保护，改革的重点和难点在于跳出过分强调农地带动农户增收的传统思路，在充分尊重承包农户分化、农业经营主体多元的客观事实基础上重构农地制度功能，改革的核心目标应是矫正稀缺农地资源的误配格局，优化配置效率，提升农业产业的市场竞争力。

【关键词】农地制度；三权分置；制度改革；农地经营；农地流转

世界经验表明，一个国家的政治稳定在很大程度上受农村改革情况影响。^[1]农地制度^[2]作为整个社会的基础性制度安排，无疑是农村改革中的关键内容。追溯中国发展历史，农村改革也是以调整农民和农地的关系为发端的，并且，每一次农地制度变迁都是对农业和农村现实的回应，继而又深刻影响农业和农村的发展。

考察中国现实，农业发展面临的种种挑战也可从农地制度中探寻根源。虽然国家近年试图将农地“三权分置”实践上升为国家宏观政策以破解农业发展困境，然而农业发展转型的进展仍较缓慢。因此，在“三权分置”政策背景下对中国农地制度改革进行再审视，关注改革的遗留问题及可能面临的新的发展不适应问题，具有重要的理论意义和现实价值。

应当承认，学界、政界都已对农地制度变迁及当前的“三权分置”改革展开了较丰富探讨，对本文具有重要借鉴价值。但遗憾的是，现有研究缺乏具有历史贯通性的解释框架。鉴于此，本文将农地制度改革置于国家、社会、农业发展变迁历史当中，立足于提供一个尽可能完整的制度变迁分析框架，在宏观视野下剖析当前农地制度的形成路径，再以农地“三权分置”改革为背景，审视农地制度的现实困境及未来改革方向。

一、农地制度变迁：从新中国成立以来的基本勾勒

正确的选择取决于对历史和现实的正确认识。^[3]新中国成立以来，农地制度几经变迁，不断在“不适应—调整—改革—适应—不适应”之间循环往复。制度改革的初衷都在于引进新的制度安排，以获取原有制度安排下无法获取的外部利润，达到新的制度平衡。^[4]任何一次改革都是一场改革收益与成本之间的博弈，都是相关利益者之间的较量。在描述农地制度变迁过程的同时，笔者也试图找到影响变迁过程的潜在力量，并以此回推历史发展之因果关系。

（一）从“农户私有、分散经营”开始，沿着集体化、合作化运行轨迹，逐渐形成“人民公社统一经营、统一分配”的农地公有制度

解放战争获取胜利的艰难曲折，让中国共产党深刻认识到解决土地问题的重要性。于是，新中国成立之初，中央政府便颁布了《中华人民共和国土地改革法》。这一时期的农地制度改革带有强烈的政治目的，意在实现“耕者有其田”，变“地主私有、农户租佃经营”为“农户私有、分散经营”。^[5]该制度付诸实践之初，极大激发了农户生产积极性，促进了农业生产的快速恢复。

然而，在既定生产力水平下，该农地改革的积极效应不久便趋于殆尽，其制度弊端开始突显。一是小农经营的零散化、脆弱性问题日益明显，及由此带来的生产工具不足、农田水利建设无法推进等问题频现。二是农村中的两极分化现象日渐突出，新富农不断涌现。因而，中央于1952年通过了《关于农业生产互助的决议》，提倡发展农民互助合作。此后，由于国家工业化的加速，要求农业以更快速度发展，中央又颁布了《关于发展农业生产合作社的决议》（1953），强调加快合作化速度。但总体来看，这一时期的改革并未从本质上改变农民私有的农地制度安排。

直到党内集体化主张者的政治获胜，合作化改革才付诸实践，全国也迅速进入高级农业生产合作社发展阶段，农地被无偿转为合作社公有，并实行统一经营、统一分配。随着“大跃进”的推进，各地农村也相继掀起“并大社”高潮。1958年的中央政治局扩大会议进一步通过了《关于在农村建立人民公社的决议》，人民公社化运动将集体化发展推向极端，彻底否定了农地家庭经营。

（二）从“人民公社公有、集体统一经营”开始，沿着分散化运行轨迹，逐渐形成农户承包经营的农地集体所有制度

互助合作的改革进程在初始阶段是较成功的，但由于后期的人民公社化运动实行高度统一的集体经营，严重挫伤了农户的生产积极性，更引发了严重的农业危机。面临这些现实困境，中央、地方、农户寻求改革的动力都非常大。

1962年，中央决定从组织形式上缩小人民公社，实行“三级所有，队为基础”的农地集体所有制。该制度安排虽然在一定程度上重新调动了农户生产积极性，但本质而言，并未改变“一大二公”的弊端。现实中，农户搭便车现象仍然十分严重。生产积极性较高的农户的改革动机日渐高涨，以安徽、四川、广东等省不断涌现的包工到组和包产到组最为突出。但由于争议较大，相关探索进展较慢。直到1978年，中共十一届三中全会对“包工到组”的生产责任制予以充分肯定，改革僵局才逐渐被打破。不过，包产到组或包工到组的改革也未能实质性改变“三级所有”的人民公社体制。

1980年5月，邓小平对安徽省包产到户所引起的积极变化予以高度赞扬后，包产到户改革迅速遍及全国。随后，1982年《中华人民共和国宪法》中明确提出“实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”。至此，全新的农地制度基本形成，并进入不断规范的发展阶段。慢镜头观察，这一时期的制度变迁依然是渐进展开。只不过，由于人民公社体制挫伤劳动积极性的弊端过于严重，而家庭承包经营提高生产积极性的效果的确明显，才使农地制度在较短时间内发生了根本性转变。^[6]

在这一轮农地制度变迁中，虽然人民公社体制被废除，但并未改变农地集体所有的性质。改革的核心是分离农地所有权和承包经营权，由农户取代生产队的经营主体地位，调整农地权属及其利益在国家、集体、农户之间的分配。

（三）从“集体所有、农户承包经营”开始，沿着适度规模运行轨迹，逐渐形成集体土地所有权、农地承包经营权、农地经营权的农地“三权分置”制度

应当承认，家庭联产承包责任制在很长时期内的确表现出了旺盛生命力。不过，随着中国经济持续发展和全球化程度不断提高，小规模家庭经营的弊端日渐突出，使得中国农业在国内产业竞争和国际农业竞争中都面临严峻挑战。^[7]于是，人们便从上一轮改革成果的喜悦中冷静下来，新一轮农地制度改革也由此展开。

1.关于农地流转：从禁止到允许，再到鼓励，进而规范

1984年的中央一号文件提出“社员在承包期内，因无力耕种或转营他业而要求不包或少包土地的，可以经集体同意后进行转包”，成为率先打破农地流转禁区的政策文件。随后，在《中共中央国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》中，又明确提出“经发包方同意，允许土地使用权依法有偿转让”，不过，此时的农地流转并不涉及“出租”。1998年修订后的《中华人民共和国土地管理法》不仅从法律层面肯定了农地承包经营权有偿流转的合法性规定，还使更大范围内流转农地成为可能。2003年的《中华人民共和国农村土地承包法》正式规定“国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转”。

之后，农地流转速度不断加快。不过，由于工商资本流转农地的过程可能引发粮食安全问题和挤压农户利益，^[8]中央政策在鼓励发展多种形式规模经营的同时，也对工商资本流转农地的情况予以高度警惕。如《中共中央国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》（2013）就明确要求探索建立严格的工商资本准入和监管制度。之后，还专门出台《关于加强对工商资本租赁农地监管和风险防范的意见》（2015）。随着政策态度从允许到鼓励再到规范的逐步转变，农地流转市场也不断完善。

2.政策表述从“农地承包经营权流转”转变为“农地经营权流转”，“三权分置”实践上升为中央政策

其实，农户承包权与农地经营权早已伴随着农地流转现象在实践中发生分置。^[9]“三权分置”的权利体系也早已在实际构建之中。不过，中央政策层面的有关表述直到2013年才逐渐形成。2013年7月22日，习近平总书记在湖北省武汉市农村综合产权交易所考察时指出：“要好好研究农村土地所有权、承包权、经营权三者之间的关系”，^[10]成为国家领导人首次关于农地“三权分置”的思想表述。同年的中央农村工作会议总结认为，“实现承包权和经营权分置并行，是中国农村改革的又一次重大创新”。此后，中共中央国务院发布的《深化农村改革综合性实施方案》更是明确将“农地‘三权分置’确立为深化农村土地制度改革的基本方向”。

然而，关于农地“三权”的权能边界，中央并未给出明确的政策释义。借鉴“不宜将农地承包经营权的概念表述简称为农户承包权”^[11]的观点，笔者认为，农地“三权”并不是原来“两权”基础上的简单分置，“三权”的权利结构应当包括集体土地所有权、农地承包经营权、农地经营权。进一步来说，农地承包经营权是一个完整的、独立的权利，其分置为农户承包权和农地经营权并非必然。只有当承包农户将自己的承包地再流转给其他经营主体时，农地经营权才会从农户的农地承包经营权中分置出来。更值得强调的是，即使权利发生分置，农地承包经营权依然存在，只是分置出的两种权利分属不同主体。同时，分置出的农地经营权也具有独立性和排他性。^[12]

那么，为什么要将事实上早已存在的“三权分置”，上升为国家层面的宏观政策规定，并以此导向中国农地制度改革？从政界和学界多方面的解读来看，农地“三权分置”至少具有以下制度效应。

其一，试图解决农地制度稳定性不强的困境。一是尽管大多数农村集体经济组织都以不同方式参与了农地经营权流转，但仍明显存在监管缺位现象，集体经济组织的农地所有权主体虚置现象仍较普遍。二是由于地方政府对农地经营权流转的规模偏向明显，实践中不乏代民做主、过度行政干预的情况，从而使农户的承包经营权受到侵害。三是由于产权关系不清晰，流转协议缺乏法律约束力，承包农户和新型农业经营主体双方都不认真履行流转合同的现象广泛存在。四是由于经营权的不稳定特征，导致农地转入方普遍面临融资贷款较困难等发展制约。

其二，试图解决不彻底城镇化进程中保护农户承包权与放活经营权的双重政策目标。虽然农户对农地的依赖性普遍大幅下降，但也必须认识到，仍有多数进城务工的农户很难实现彻底转移。因此，对他们而言，离地不失地、不失利的制度安排仍然必要。“三权分置”的政策规定一方面试图通过稳定农户承包权有效保障进城农户的农地权益，另一方面，也试图通过强化放活经营权提高稀缺农地资源的利用效率。^[13]

（四）新中国成立以来的农地制度变迁评述

纵观新中国成立以来的农地制度变迁历史，每一阶段的农地制度及其变迁都不是独立过程的简单拼接，从何而来、经何而至不仅决定了发展现状，还进一步影响着改革的未来方向。更关键的是，虽然每一阶段的农地制度在演进形态上各不相同，但是，大多数变革在改革初期都实现了预期效应，只不过，由于内、外部环境不断变化及引发的新不确定性，又共同催生了一系列不可预期的改革效应，而这些不可预期的改革效应进一步成为新一轮农地制度改革的推力，并如此往复、循环变迁。

总体而言，新中国成立以来的农地制度变迁既不能简单总结为“自下而上”的诱致性制度变迁，也不能单一归纳为“自上而下”的行政推动。农地制度改革的基本取向是不变动集体所有的制度底线，改革的方向是明晰产权、放活市场、管好用途，改革的路径在于权利及权利主体的重构。具体地，农地所有权从地主私有演变为农户私有，后又发展为集体公有；经营权由农户经营变革为集体经营，又渐进性演变为农户承包经营，再到现在的多元主体共同经营。

二、现实困境：农地“三权分置”政策背景下的新审视

应当承认，经过多年实践形成、上升为中央政策的农地“三权分置”制度，在破解农业转型、新型城镇化进程中面临的农地制度不适应问题等方面，的确已发挥了较好效应。但由于中央文件只是对现实的追认与规范，如果将视野置于新型工业化、新型城镇化、农业现代化纵深推进的背景下，不难发现：一方面，原有农地制度的一些不适应问题并未在“三权分置”改革中得到完全破解；另一方面，一些新的发展不确定的出现也使得“三权分置”的改革成效受到了一定质疑。

（一）稳定农户承包权在实现农户权益公平保护方面的制度效应存在争议

在当前农村社会保障水平偏低的情况下，承包权仍是农户最基本的生活保障。^[14]因此，强调“稳定农户承包权”是十分必要的，对维护社会安定具有重大现实意义，有效避免了城镇化进程中的“失地农民”问题。农地“三权分置”改革也要求最大限度地保护和稳定农户承包权。

但是，笔者通过多次的田野调查发现，“稳定农户承包权”在实现所有农户权益公平保护方面的制度效应存在一定争议，甚至造成了一定程度的效率损失。首先，过于强调“稳定农户承包权”可能会导致新型“不在地主”^[15]的产生。因为部分农户早已外出务工，甚至在城镇定居，他们在享用城市资源和基础设施的同时，依然占有农地，享用农地租金及其潜在增值收益。而且，往往是较强势的那部分农户才得以进入城镇工作、定居。因此，某种程度而言，“稳定农户承包权”的政策效应变成了这部分农户的保护伞。如果继续让农业剩余以地租形式从农村流向城镇，很可能会进一步加剧农户之间、城乡之间的贫富分化。特别是在城郊发达地区，甚至可能催生一些坐享农地增值的食利集团。

其次，在过于强调“稳定农户承包权”的背景下，那些长期在外打工、并在城镇定居的农户依然享有农村集体经济组织成员的身份，这给农村基层民主治理带来了一定程度的效率损失。因为转移到城镇后，这部分农户与农村事务的联系其实较少，或者说他们也不愿花精力去关心，所以，如果继续保留这部分农户的农村集体成员权和收益分配权，很可能会加重基层治理工作的负担，甚至引发留守农户的不满。长远来看，随着更多农户不断在城镇实现稳定就业、定居，这些问题的矛盾性将更加突显。

当然，承包权是农户的重要财产权利，其物权属性早已在《农村土地承包法》《物权法》等法律中确立。笔者只是强调政策设计时应当更加注重农户分化的现实特征，不能一味盲目保护。

（二）稳定农户承包权对激发农地长期投资的制度效应已不断减弱

产权经济学认为，地权的不稳定意味着长期投资的预期回报可能无法获得，故而会削弱农户对农地的长期投资意愿，对农地产出率也有一定负面影响。^[16]因此，为激发农户对农地的投资，中央关于农地调整的政策由刚开始的“大稳定、小调整”逐渐转变为“增人不增地、减人不减地”。从2008年中共十七届三中全会起，还基本确立“现有土地承包关系保持稳定并长久不变”的制度改革方向。在农地“三权分置”政策背景下，中央进一步强调“明确现有土地承包关系保持稳定并长久不变的具体实现形式”。应当承认，“稳定农户承包权”在较长一段时间还是取得了较好政策绩效，如显著提高农户有机肥施用率和施用量等。^[17]

然而，随着社会分工体系不断开放，传统承包农户对农地的依赖性逐渐呈现差异特征。其一，大多承包农户的工资性收入占比大幅超过家庭经营性收入，他们持地的目的更多是因为城镇就业不稳定情形下农地所具有的社会保障功能。因此，他们将大部分劳动力和时间都配置在外出务工上，农地低效利用、甚至撂荒现象十分普遍。显然，对这部分已经不以农地为生的农户而言，稳定的地权并不能有效增加他们对农地的投资。其二，还有部分承包农户由于早已转移到城镇定居，他们与农地、农业生产已然没有太多联系，因此，他们更为看重农地的财产性功能，投机性行为动机不断增强。对他们而言，“稳定农户承包权对农地投资具有积极影响”的逻辑判断更难成立。

其实，关于“稳定农户承包权激发农地长期投资”的争议在“三权分置”政策确立之前就已存在，并被学者们广泛研究。特别是在当前农业经营主体日益多元的现实背景下，该问题的矛盾性更加突出。从实践观察来看，除传统承包农户外，各类新型农业经营主体如种粮大户、家庭农场、土地股份合作社、农民专业合作社、公司农场等不断涌现，且大多都只获得了农地经营权，并无农地承包权。对这些新型农业经营主体而言，“稳定承包权”与“农地长期投资激励”之间的正向影响关系也很难成立。

当然，这些并不意味着完全否定“地权稳定性会增强农地长期投资意愿”的结论。政策效应减弱甚至消失的根源在于农地经营主体的变化。对于那些已经不以农为业、不以地为生的农户，即使加强稳定地权的力度，也不能改变他们宁愿低效利用而非加大对农地投资的行为选择。因此，“稳定地权”更关键在于如何稳定农地经营主体（包括农户）的经营权，提高经营主体对农地的长期投资意愿，从而实现农地高效利用。

（三）农地“三权分置”改革在促进农地资源优化配置方面尚需实质性突破

对于农地“三权分置”改革，中央的政策主张更多着眼于“放活经营权”，并借此推动农地资源优化配置和适度规模经营发展。^[18]但遗憾的是，实践表明，单一的农地“三权分置”改革在促进农地适度规模经营方面未能有较大突破。

一是农地“三权分置”改革未能破解农地经营权流转需求与供给在空间上不匹配的难题。从需求者——农地经营权的转入方来看，他们愿意流转的农地往往地理区位、农地质量、水利灌溉、生产道路等基础设施条件较好。但是，从供给者——农户来看，越是地理区位较好、农地质量较高的地区，农户对流转租金的期望越高。而且，由于这些地区的农户外出务工的机会更多，^[19]市场意识更强，甚至出现一些宁愿撂荒而观望农地升值的投机行为。^[20]双方之间的这种利益博弈无疑会增加交易成本，降低农地流转率，甚至还可能将部分资金实力较弱的规模经营主体挤出流转市场。但在部分远郊地区，由于农地增值空间不大，相比低效种植、撂荒，外出务工的农户更愿意将农地流转出去。然而，受地理区位、农地质量等因素制约，规模经营主体又往往不愿意进入这些地区。

二是农地经营权流转的分散、零碎特征进一步抑制了流转行为。调研发现，并非所有农户都有农地经营权流转意愿。特别是得益于农业生产性服务业的快速发展，农业生产变得更趋简单，甚至仅靠留守在家的老人或妇女也能较轻松经营农业，进一步降低了兼业农户流转农地经营权的可能性。因此，农地经营权流转呈现比农地本身更加分散、零碎的特征。显然，这与新型经营主体对规模、质量、连片等的高要求不相匹配。所以，在“三权分置”改革背景下，农地适度规模经营发展仍然不尽理想。

（四）农地经营权流转对推动农业转型和可持续发展的成效不尽理想

不少学者都赋予了农地经营权流转以重大使命，认为通过流转农地经营权可优化配置农地资源和劳动力资源，^[21]有效克服农户分散经营引发的生产低效率问题，^[22]实现农业增效和农民增收，^[23]是解决“三农”问题、推进农村经济社会转型的核心措施。^[24]中央政府在《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》中也高度强调农地经营权流转的重要意义。从宏观数据来看，农地经营权流转在一定程度上的确推动了农业适度规模经营的发展。截止2016年6月底，全国家庭承包农地经营权流转面积已超过家庭承包经营农地总面积的三分之一，约达4.6亿亩。

但是，仔细观察实践发现，依托农地经营权流转的农业发展模式已然表现出系列不适应性。

第一，农地经营权流转所形成的规模经营付出了高昂代价。

特别是在城郊地区，由于地理位置优越及农户投机性行为的增强，农地经营权流转的租金不断高涨，甚至超出了农业生产经营的正常盈利范围。这不仅对通过流转实现规模经营的发展模式提出了严峻挑战，也进一步诱致了经营主体的非粮化和非农化经营行为。若不能消除这些农业适度规模经营的不良情形，中国农业农村发展难以在本质上实现显著变化。^[25]

第二，农地经营权流转所形成的规模经营往往具有较明显的短期倾向。

由于转让的经营权期限一般较短，且较不稳定，因此，新型经营主体的长期投资预期受到较大抑制。故而，农业发展容易陷入表面规模化，实际却缺乏长远规划、短期经营倾向较明显的假繁荣困境。^[26]

总体来看，部分已有研究夸大了农地经营权流转的积极影响，并未看到它可能使农业陷入“规模化但短期化、高成本”的发展困境。显然，这种不良农业发展模式并不利于中国农业可持续发展。

三、尚未终结：进一步深化农地制度改革的思考与建议

历史发展是一个无限连贯的过程，一个过程的结束意味着另一个过程的开始，且前一过程的结局往往决定下一过程的开端及其路径特征。^[27]在中国农业、农村、农户发生的巨大变化面前，农地“三权分置”改革日渐呈现不适应性甚至滞后的尴尬。更值得注意的是，这些不适应性不仅纷繁复杂，还与农户分化、社会保障、集体经济组织成员权利及户籍制度等多方面问题相互交织，共同构成了中国转型的严峻挑战。因此，进一步深层次改革农地制度十分必要和迫切。

然而，由于立场、价值观及对农地制度历史、现实意义认知的不同，关于农地制度未来改革方向的观点争议一直较大。笔者认为，农地制度改革的推进不可避免会涉及既得利益主体，而要实现不使任何群体利益受损的帕累托改进已然非常困难，但不能因此裹足不前。改革的关键在于必须理性认识农户、农业、农村发展的阶段性，明确重点，依法有序推进。在新一轮农地制度改革中，改革的基础依然是坚持集体所有性质，坚持对农户农地权益的保护；改革的重点和难点在于跳出过分强调农地带动农户增收的传统思路，在充分尊重承包农户分化、农业经营主体多元的客观事实基础上重构农地制度功能；改革的核心目标应是矫正稀缺农地资源的误配格局，优化配置效率，改变农业超小规模经营格局，提升农业产业的市场竞争力。

（一）逐步弱化农地的生存保障功能，避免农业发展陷入兼业化、老龄化的“日韩陷阱”

不可否认，即使在如今的社会条件下，对大部分农户而言，农地的生存保障功能仍不容忽视。发挥农地的社会保障功能和抵御社会风险的保险功能，对于中国稳定和发展具有重大战略意义。^[28]

但是，“农地具有生存保障功能”并不意味着应当将“农地制度作为生存保障制度”来设计。必须清晰认识到，把农地社会保障功能与生产功能长期搅合在一起，既影响效率，又扭曲平等关系，弊端甚大。实践中，附着于农地上的生存保障功能，已然导致大量小规模、兼业农户滞留农业，在一定程度上固化了农地资源低效配置的错误格局，并造成了农业萎缩。更关键的是，对大多转移农户家庭而言，农地已不再是其“命根子”。

因此，未来必须加快完善统筹城乡的居民社会保障制度，构建更稳定的农业劳动力转移制度、就业创业制度及失业保障制度，从而逐步弱化农地的生存保障功能，推动农地和劳动力资源的同步优化配置，提高农地利用效率。不过，也应注意，笔者强调的是逐步弱化农地的社会保障功能，而非彻底消除，其弱化程度应当与统筹城乡的社会保障体系建设水平同步协调。

（二）合理保护农户的农地财产权益，以市场机制引导离农、离土农户自愿有偿退出农地承包经营权

合理保护农户的农地财产权益是必须的，但是，不能一味盲目保护。必须注意到，实践中部分离农、离土农户的承包地一直处于低效利用、甚至撂荒的状态。特别是投机性行为的日渐高涨还导致农地流转价格不同程度虚高，甚至偏离了产生“农业利润”的生产资料功能。

因此，必须正确看待农地的财产功能。首先，在观念上，必须意识到：保护农户的农地财产权益并不等于应当把农户的收入增长希望寄托于农地租金上涨。^[29]相反，必须打击所谓“不在地主”的不合理投机行为，避免“不用劳动而坐享增值”的食利集团的出现。

其次，应逐步构建市场机制以引导离农、离土农户以及丧失劳动能力的老年农户自愿、主动有偿退出农地承包经营权。从而，在农地资源合理资本化的进程中，打破农地低效利用与投机行为并存的发展矛盾，使农地不断回归农业生产资料的本质属性。而对于退出农地承包经营权的农户，则应通过建立健全社会保障制度、就业创业制度等其他方式予以保护。

（三）逐步调整农地经营的相关政策导向，进一步建立和完善更有效率的农地流转市场体系

未来农地制度改革应以优化对稀缺农地资源的配置为主要政策目标。因此，必须逐步调整农地经营的相关政策导向。

第一，绝不能让农地经营的规模化道路陷入高补贴的无产业竞争力的困境之中。必须认识到，靠超常补贴支撑的适度规模经营不仅容易诱发套取补贴的空壳经营行为，也容易扼杀经营主体的市场动力，甚至还可能因为政府的高补贴行为扰乱市场秩序引发盲目扩大规模等不切实际的经营行为，终将难以为继。

第二，结合承包农户分化、农业经营主体分化的现实情况，调整农地转移性收入的瞄准机制。既然部分承包农户已不再以农为业、以地为生，那么，当前按农地承包权进行补贴的政策导向，不仅无法提升农业生产效率，反而可能固化低效的农业发展模式，阻碍农地资源重新配置。因此，必须逐步将政策重点倾向于对真正种地、以农为生的经营主体的扶持，特别是对适度规模经营主体发展条件的外部改善，包括生产条件的改善、生产服务体系发展的支持以及金融保险服务发展的支持，从而保护和鼓励农业生产积极性，促进农业持续健康发展。

第三，进一步建立和完善更有效率的农地流转市场体系。虽然小规模农户仍将在较长时期内大量存在，但是，也应认识到，分散小农很难带动中国农业实现真正转型。因此，必须通过更完善的流转市场体系，引导更加多元的新型农业经营主体（包括龙头企业、合作社、家庭农场、专业大户等）在农地资源配置中发挥更重要的主体作用，从而推进农地适度规模经营发展。

（四）探索“承包农户 新型农业经营主体”的利益共同体机制，增强适度规模经营的长期性和可持续性

农业经营体制的核心是生产经营者的积极性及其稳定性问题。30因此，新一轮农地制度改革，既要顾及已经分得农地承包经营权的几亿小农，更要调动各类新型农业经营主体的积极性。

尽管农地经营权出租的传统流转模式在实践中发挥了一定的积极效应，但是，必须对“新型农业经营主体的短期化、高成本发展困境”予以高度警惕。特别是在粮食作物等比较利益更低的作物领域，必须积极探索更为稳定、交易成本更低的经营权放活模式。

笔者认为，关键在于构建“承包农户 新型农业经营主体”的利益共同体机制。田野调查发现，农地经营权入股是一种较好的利益共同体模式。入股模式通过在承包农户和新型农业经营主体之间搭建桥梁，共担改革成本，一方面，有利于合理规范农地经营权流转价格，规避出租等传统流转模式中交易费用较高以及合同期间随意涨价等问题；另一方面，有利于保证新型经营主体获得长期稳定的地权，从而激励其对农地的长期投资，推动和稳定农业发展转型。更重要的是，通过共享预期改革红利，还可帮助承包农户深入参与分享农业适度规模经营收益，实现农地的财产权利。

注释：

1、塞缪尔·P·亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，王冠华等译，上海：上海世纪出版集团，2008年，第311页。

2、广义而言，农村土地制度改革包括宅基地、耕地、集体经营性建设用地及国家征地等。但考虑到不同类型土地制度改革之间的差异性与复杂性，在一篇论文中难以穷尽。因此，本文所分析的农地制度改革主要指围绕耕地展开的系列产权制度改革。

3、蔡昉：《中国改革成功经验的逻辑》，《中国社会科学》2018年第1期，第29-44页。

4、戴维斯、诺斯：《制度变迁的理论：概念与原因》，科斯等编：《财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派论文集》，刘守英译，上海：三联出版社，1994年，第13页。

5、张永泉等：《中国土地改革史》，武汉：武汉大学出版社，1985年，第315页。

6、蔡昉：《中国农村改革三十年——制度经济学的分析》，《中国社会科学》2018年第6期，第99-110页。

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