乡村振兴背景下民族地区村庄治理的发展走向

作者：管前程  责任编辑：周　洁  信息来源：《贵州民族研究》2019年第2期  发布时间：2019-08-11  浏览次数： 4400次

【摘　要】民族地区村庄治理，作为乡村政治建设的重要内容，是民族地区乡村振兴的基础前提和制度保障。改革开放以来我国民族地区村庄治理经历了税费时代、后税费时代和新时代三个不同阶段。从管理民主到治理有效是民族地区村庄治理的发展走向，影响治理的有历史性因素和现实性因素，当前遇到一些新情况和新问题。提升民族地区村庄治理的几个着力点是：加强农村基层党建，重视人才队伍建设，深化村民自治，推进法治建设，提升德治水平。同时还要推进“三治融合”，建立现代乡村社会治理体制。

【关键词】管理民主；治理有效；民族地区村庄治理；村民自治

党的十九大报告提出乡村振兴战略，意义重大。中央提出乡村振兴，要实现的是农村全面发展，是包括农村经济、政治、社会、文化、生态等方面“五位一体”的整体建设。民族地区村庄治理是乡村政治建设的重要内容，也是民族地区乡村振兴的基础前提和制度保障。本文回顾改革开放40年来民族地区村庄治理的历程，认为乡村振兴下民族地区村庄治理的发展方向是从管理民主到治理有效，对当前民族地区村庄治理面临的新情况新问题加以分析，从而探讨提升民族地区村庄治理的着力点。

一、改革开放40年来民族地区村庄治理的历史变迁

（一）1978年-2005年，税费时代的民族地区村庄治理

1978年启动的改革开放给中国带来了巨大的发展，农村社会最引人瞩目的变化就是经济上实行家庭联产承包责任制，政治上推行村民自治。安徽省凤阳县小岗村的“包产到户”形成燎原之势迅速推及全国，以家庭小农户为基本单位的家庭联产承包责任制成为中国农村土地经营的新模式。从上世纪80年代起村民自治逐渐从广西农村的区域性自发实验衍生为中国村庄治理的基本制度。农村经济与政治的变化导致人民公社制度的解体，我国的村庄治理从人民公社时期国家行政权力全面渗入的“政社合一”模式，转型为“乡政村治”格局下的村民自治模式。“村民自治作为一种体现人民主权原则的民主实践形式，是在中国现代化进程中发生的。村民自治是国家以民主治理体制吸纳农民，将农民置于乡村治理体制中心的重要方式。”[1]村民自治也承接了民族地区村庄治理的重担，在促进民族地区农村经济发展、社会稳定、文化传承等方面发挥重要功能，并被赋予承载农村基层民主发展的使命与荣耀。农业税费的长期存在是中国历史传统的承继及惯性，迫于经济不发达，从新中国成立以后至2005年延续对农民收税的传统，这是无奈之举也是约束条件，有一段时期的农村治理复杂且引人关注。上世纪90年代有些地区农民承担税费过重，干群关系紧张，引发各种矛盾和冲突，给村庄治理带来挑战，影响我国农村基层的稳定与和谐，甚至动摇党的执政根基，“三农问题”曾一度令人担忧。随着中国经济的快速发展，农业税在国家财政总收入中所占的比重逐年下降，到1999年仅占4%，进入新世纪以后中央决定试点推进农村税费改革，探索从根本上解决农民负担问题。

（二）2006年-2012年，后税费时代的民族地区村庄治理

改革开放积累的财富让中国政府有实力决定在2006年1月1日起全面取消农业税。农业税取消的积极意义与历史贡献难以估量，从此农村稳定与和谐可期，“农民真苦、农村真穷、农业真危险”成为过去的历史。民族地区的农村发展与乡村治理也翻开新的一页，各项惠农政策开始实施，国家资源不断输入，基层政府向“服务型”政府转变。取消农业税，巩固了执政党在基层的权威与基础。但由于基层的乡镇机构本身就比较膨胀，乡村债务由于历史的积累也比较多，农业税的取消一度让乡镇的财政收入大幅减少，财务上捉襟见肘，乡村公共治理短期内出现一些新问题。不少民族地区乡村机构正常的运转经费都出现困难，日常开支诸如乡村干部工资、村委会办公经费都难以为继，导致出现农村公共产品有效供给不足、乡村债务化解遥遥无期等新的农村基层治理问题。2005年，党的十五届六中全会提出建设社会主义新农村，深化农村改革，经过近些年的努力成效显著，民族地区的农业发展呈现多元化、规模化，农村基础设施明显改善，农民生活水平提高，经济取得长足发展，为提升民族地区乡村治理带来新机遇。

（三）2012年至今，新时代民族地区村庄治理

党的十八大以来进入中国特色社会主义新时代，社会主要矛盾发生转化，发展不平衡不充分问题在乡村最为突出，迫切需要解决，对村庄治理提出了更高的要求。村庄治理是乡村治理的核心内容，国家治理现代化的基础是乡村治理现代化。城市化进程让中国农业人口数量大幅减少，据国家统计局数字统计，截至2017年底，中国城镇化率为58.5%，乡村常住人口仍有5.76亿，农村依然是中国社会稳定的蓄水器和压舱石。“党的十八大以来，农业农村经济的好形势概括起来有‘六个新’，就是粮食生产能力登上新台阶，农业供给侧结构性改革打开新局面，农业现代化建设迈出新步伐，农村改革展开新布局，农业绿色发展有了新进展，农民收入实现新提升。”[2]总体来看，这5年我国民族地区农村发展成就巨大，村庄治理稳定和谐，但也面临新情况新问题，民族地区农村基层党建存在薄弱环节，乡村治理体系和治理能力亟待强化。我国要在2020年全面建成小康社会，消除绝对贫困。民族地区是扶贫攻坚的重点区域，地方政府高度重视开展精准扶贫精准脱贫工作，例如派第一书记下乡、驻村工作队等，这些都对民族地区村庄治理提出更高要求。乡村振兴战略为我国乡村发展带来空前的历史性机遇，描绘了新宏伟蓝图和可操作性路线，新的时代命题是如何建设好乡村，提升村庄治理，让农村更美，农民更富，农业更有前途。

二、从管理民主到治理有效：乡村振兴背景下民族地区村庄治理的发展走向

（一）管理民主：新农村建设时期的要求

2005年党的十六届五中全会提出社会主义新农村建设的要求是“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”。管理民主是新农村建设在政治方面的要求，村民自治是体现和保障农村管理民主的基本制度。邓小平曾指出，“把权力下放给基层和人民，在农村就是下放给农民，这就是最大的民主。”[3]管理民主是社会主义新农村建设的政治基础，是农村经济、政治、生活民主的集中体现，没有管理民主，农村的其他民主都将是表面文章。实现管理民主的关键是要提升农民政治参与素质和加强村民自治的制度建设。现实情况是不少农村地区仅体现出民主选举方面，忽略民主决策、民主管理、民主监督这几个方面，导致有些地方的村民自治成为浮在乡村治理水面上的一层油，有“管理民主”而无“治理有效”。

（二）治理有效：乡村振兴战略的新要求

党的十九大报告对乡村振兴战略要求是“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”。对比新农村建设，乡村振兴的各项要求更高，是对以往重要农村战略的升华和系统总结。乡村振兴对农村政治建设的要求是治理有效，新农村建设提的是管理民主，这种变化表明从重民主程序到重治理绩效。治理有效应具备三要素：民主、法治、有效。“作为一种全新的公共事务管理模式，治理包含了丰富的含义，它强调应当由党委政府、社区组织、社会组织和个人等多元行为主体来提供社会公共产品和公共服务”。[4]治理有效就是要创新农村的基层治理，打造服务型政府，推进民主和法治，使乡村得到良好而有效治理，使农村社会更稳定和谐。当然强调治理有效并非不要管理民主，而是在管理民主的基础上实现治理有效。只有治理有效，才能真正解决农村社会在新时代面临的新情况新问题，譬如各种利益纠纷、公共产品供给不足等等。治理有效作为乡村振兴的新要求和重要内容，将引领和推进农村基层治理现代化，提升我国农村的基层治理。

（三）从管理民主到治理有效：民族地区村庄治理的发展走向

乡村振兴背景下民族地区村庄治理的发展走向是从管理民主到治理有效，原因有三：其一，从管理民主到治理有效是国家治理理念的更新和升级。新中国成立以来，执政党的治国理政大致经历了三个阶段：新中国成立至1978年为国家统治的阶段；1978至2012年为国家管理的阶段；2012年以来新时代为国家治理的阶段。[5]国家治理现代化思想是治国理念的重大突破，是党执政发展的最新阶段，具有丰富的理论内涵，这是一个可以超越西方自由主义民主范式的重大概念。国家治理现代化思想的提出使治理绩效成为衡量国家政治发展或基层民主进步的重要尺度。其二，从管理民主到治理有效，旨在推进基层农村治理的现代化。推进国家治理现代化，乡村治理是基础，关键点是如何提升乡村基层治理效果。治理有效是中央对乡村政治建设的新要求，评价村庄治理，不仅看管理民主，更要衡量是否治理有效。其三，有效的民族地区村庄治理是乡村振兴的基础，没有良好的村庄治理，实现不了乡村振兴。村庄治理有效，必须深化村民自治，这是乡村振兴的制度基础。村民自治通过选举程序的规范化实现了管理民主，但这并不意味着村庄治理有效。村庄治理有效，就可能在乡村振兴过程中承接更多国家资源和项目。村委会整合村庄资源，协调好各方利益，将国家资源转为村庄福利，增进农民福祉，会增强基层权力的合法性，重塑农民对村庄的认同感，加速乡村现代化进程。要构建自治、法治、德治相结合的乡村治理体制，实现乡村善治。

三、乡村振兴背景下民族地区村庄治理面临的新情况新问题

（一）影响民族地区村庄治理的因素分析

第一，历史性因素。政治文化是一个国家、民族长期形成的政治心理的稳定积淀，中国的政治文化丰富厚重。从两千多年的大历史传统分析，一方面中国农民有很多美德，勤俭、互惠、忍耐、吃苦、好学，正如韦伯所赞赏的那样，“中国人的勤奋与劳动能力一直被认为无与伦比”[6]，这有利于政府管理和社会稳定。“远古以来，无论经历多么大的历史曲折，只要有人，有以土地为生的农民，以农耕文明为基础的国家就会延续下来。”[7]另一方面，专制主义文化的历史遗留仍然存在，农村官本位思想、小农意识、宗法性因素还存在，轻视规则、法律、条例、经济合同等制度，缺乏民主法治的传统。从建国以来的历史来看，人民公社体制时期对农民采取动员式的政治参与，在某种程度上阻碍了中国农民发展成为权利自足的理性公民的进程，改革开放以后大量农村精英外出务农，留村农民的积极性不够和能力欠缺制约了民族地区的乡村治理。

第二，现实性因素。一是地域性因素。中国地域辽阔地区差异极大，譬如少数民族地区的农村有其特殊之处，不同区域的经济文化社会发展程度差别很大，不同地区应该因地制宜，根据本地实际情况探索不同形式的村庄治理。二是制度性因素。涉及政治国家与农村社会关系的体制因素是影响和决定农村基层治理的重要约束条件。乡镇政府组织、村级党组织、村民委员会是农村基层治理的领导者，三者之间的关系是否理顺影响乡村治理的效果。三是主体性因素。城市化进程加剧，大量农村人口转移到城市安家落户，农村人才缺乏，精英流失，参政积极不足影响民族地区村庄的有效治理。

（二）民族地区村庄治理的新情况

一是乡村振兴战略给民族地区村庄治理带来新机遇。乡村振兴推进过程中国家将在政策、资源、人才等方面加大对民族地区乡村的支持和倾斜，也给提升民族地区村庄治理带来重大机遇。譬如在政策方面，提出坚持农业农村优先发展战略，第二轮土地承包到期后再延长30年，完善承包地“三权”分置制度等。在资源和项目方面，国家将加大力度更多投入；在人才方面，鼓励和引导社会各界人士投身乡村振兴。要推进农村基层治理的现代化，适应乡村振兴需要，为其提供制度保障。二是乡村振兴对民族地区村庄治理提出新要求。乡村振兴要求提升民族地区村庄治理水平，激活村庄组织能力，对接国家的资源、项目下乡。从以往农村建设的经验来看，资源下乡需要和调动农村社会内在活力结合在一起，村民自治制度可以激活村庄组织能力，更好地让资源发挥应有作用，资源不能直接补到农户了事。近些年来农村利益诉求的多元化增加了村庄治理的难度。随着经济发展及城镇化的快速推进，农村各类纠纷与矛盾日趋复杂，影响社会稳定和谐，化解难度较大，需要提升村庄治理水平才能适应新的时代要求。三是乡村振兴给民族地区村庄治理带来新人才。近些年大量新人才进入乡村，嵌入型村干部参与村庄治理。嵌入型村干部主要指大学生村官、第一书记、驻村工作队等。这些新鲜血液为引领农村可持续发展注入新的活力，他们相对威望高能力强，社会资源丰富，要充分发挥他们的积极性作用，治理好乡村，推动农村经济社会全面发展。

（三）民族地区村庄治理面临的新问题

我国民族地区农村情况复杂，2000多年的传统文化影响深远，城乡二元体制的存在，村民受教育文化程度不足等诸多因素交织在一起。民族地区村庄治理主要面临的五个问题，一是民族地区农村基层党建薄弱。村党委领导班子很关键，需要政治过硬、有经济头脑、有群众基础的干部，但很多能力突出的农村党员都在外发展，导致村党支部书记难选、村班子难配。民族地区农村基层党组织经费不足也是影响工作开展的一个重要原因，有些地区缺乏有效的党员管理措施和办法，流于形式。二是有些村干部渎职贪腐。由于监督不到位、惩处不严厉、法制观念淡薄等原因，有些村官以权谋私、非法占有集体资产、贪污受贿、挥霍公款等，谁来管村官成为难点。三是“空心村”，环境问题突出。很多农村的青壮年劳动力进城，精英流失，出现“空心化”现象，留在村里的主体是留守妇女、留守老人和农村儿童，村民自治的人才不足，村庄治理主体弱化。不少地区环保意识淡漠，为追逐经济利益严重损害自然环境，生态治理难度加大。四是农村法治建设滞后，乡村法规体系不完善，法治建设基础薄弱，干部群众法治信仰欠缺，农村司法环境有待整治。五是灰色力量干扰乡村治理。宗族势力、村霸、地痞在一些农村依然存在，对农村党组织和村委会建设构成威胁，甚至阻挠执行公务，影响国家法律和政策在农村的实施，影响农村稳定和精神文明建设。有的村干部是本家族在村里的利益代表，在村委会选举中能得到家族势力的支持。另外贿选也影响民族地区村民自治的正常运转，需要警惕和消除。

四、乡村振兴背景下提升民族地区村庄治理的着力点

（一）加强民族地区农村基层党建

农村基层党组织是民族地区乡村振兴的根本政治保障，要加强党建工作。一是突出党组织在民族地区乡村基层的领导地位，引导党员起模范带头作用，整顿软弱涣散的村党组织，稳妥推进对不合格党员的处置工作；二是创新活动方式和组织设置，建立向贫困落后村庄全面选派第一书记的长效机制，吸引优秀的高校毕业生以及机关企事业单位的优秀党员到农村去任职，扩大党组织覆盖面，发展优秀青年农民为党员，整体优化农村带头人队伍。三是出台相关政策，让民族地区的村干部感到工作有奔头，晋升有通道，譬如村干部的报酬改由财政拨款，从村党组织书记中选拔优秀人才担任乡镇领导干部、考录为乡镇公务员等，吸引能力强的农民愿意当村官。四是村级组织有正常运转的经费，能结合当地实际积极开展组织活动，建立农村党员定期培训制度，增强其长远意识、大局观念和集体主义观念。五是加大对民族地区农村小微权力腐败的惩处力度，严肃查处损害农民利益的腐败问题和不正之风，确保党对农村工作的坚强领导，汇聚强大合力推进乡村振兴。

（二）重视民族地区农村人才队伍建设

民族地区的乡村振兴，有效的村庄治理，要有人才。要造就更多乡土人才，聚天下人才而用之，破解人才瓶颈制约，畅通智力、管理、技术下乡通道，开放人力资本。一是培育新型职业农民。全面建立职业农民制度，加快培育新型农业经营主体，更好地示范带动小农户发展。二是加强农村专业人才队伍建设。支持地方高校、职业院校为民族地区乡村振兴培养专门化人才，政策上对于农村各类专门人才要扶持和培养。三是发挥科技人才支撑作用。吸引和鼓励高校、科研院所的专业技术人员到民族地区乡村挂职和创业发展。四是鼓励社会各界人士投身民族地区乡村建设。建立好的激励机制，以乡情乡愁作为纽带，吸引各类人才等通过多种方式服务乡村振兴事业。加大乡村振兴人才的选拔培养力度，进一步落实好政府关于支持返乡创业发展的政策，引导和激励民众在农村的广阔天地施展抱负。

（三）深化民族地区的村民自治

要不断深化民族地区的村民自治，提升村委会治理能力。一是完善村民自治制度。规范选举程序，杜绝“贿选”和上级指定人选；村干部能上能下，从制度上解决如何罢免不合格村官，监督要到位。二是明确规范村党支部与村委会的工作程序和具体职责，推动支持村党组织书记通过选举担任村委会主任。村两委的关系事关班子团结和村庄治理实效。三是积极发挥新乡贤作用。新乡贤主要指有乡土渊源、事业有成、德高望重的农村精英，这些人不仅经济富裕、而且在农村威望较高，可以为家乡发展提供物质或文化资源，参政议政能力较强。要凝聚新乡贤形成合力，使其成为乡村振兴的积极推动力量。四是推动以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点工作。我国农村地方差异极大，要积极地探索村民自治的新实现形式，有些行政村面积过大人口也较多，可以将自治的单元下沉，推动乡村治理中心下移。

（四）推进民族地区的法治建设

一是健全民族地区农村治理的法治体系。不断健全农村的法律体系，加大对农民的司法救助以及法律援助，满足农村法律服务的基本需求，二是发挥村规民约的作用。村规民约内生于乡村社会，更贴近村民生活和各地实际，渗入民心易于被人信服，在农村社会治理中发挥着独特而重要的作用，是法律法规的重要补充。遵守村规民约有利于培养村民的规则意识和法律意识，有利于促进村民对国家法律的遵守。三是开展法治宣传教育。增强乡村干部与群众的法治理念，弘扬法治精神，形成守法光荣的社会氛围；引导群众尊重法律、相信法律，在群众中树立法律权威。

（五）提升民族地区村庄治理的德治水平

要将德治融于民族地区乡村振兴的过程之中，继承中国传统乡村治理中的有益成分，结合时代要求进行创新，提升乡村精神文明建设水平，践行社会主义核心价值观，构筑民族地区乡村诚信体系。一是要用德治保存乡村文明基因。通过提升农村德治水平，发挥道德教化作用弘扬真善美，传播正能量。“乡土文化是乡村振兴凝心聚力的黏合剂和发动机。”[8]中华文明是农耕文明，中国仍然是一个乡村占主体的社会，文化基因蕴藏于广袤的乡村社会之中，重义守信、孝老爱亲、勤俭持家这些中华优良文化传统要传承和发扬。二是用德治提升干部的精神境地。村干部往往是村庄的能人或致富带头人，通过引导教育他们树立热爱乡土的责任感和荣誉感，尽心服务村民，造福桑梓。三是用德治来激励村民守护乡情。中国乡村是熟人社会、人情社会，乡情不仅是人和人之间联系的纽带，也是矛盾的消释剂，要重视乡村德治，引导村民守住初心、传统和乡情。

综上所述，民族地区村庄治理是乡村政治建设的重要内容，是民族地区乡村振兴的重要保障。乡村振兴背景下民族地区村庄治理发展走向是从管理民主到治理有效，既有新机遇也有新问题，要加强农村基层党建，重视乡村人才队伍建设，将自治、法治和德治结合起来，推进“三治融合”，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制，筑牢国家治理现代化的根基。

参考文献：

[1]徐勇.现代国家的建构与村民自治的成长——对中国村民自治发生与发展的一种阐释[J].学习与探索，2006，（6）.

[2]韩长赋.从“六个新”看十八大以来农业农村经济发展[N].光明日报，2017-09-30.

[3] 邓小平.邓小平文选（第二卷）[M].北京：人民出版社，1991：168.

[4] 李俊.协同共治：创新乡村治理体系的路径选择[N].光明日报，2018-04-17.

[5]许耀桐.习近平的国家治理现代化思想论析.[J]上海行政学院学报，2014，（7）.

[6] 马克斯·韦伯.儒教与道教[M].王容芬，译.北京：商务印书馆，1995：115.

[7]徐勇.历史延续性视角下的中国道路[J]中国社会科学，2016，（6）.

[8]索晓霞.乡村振兴战略下的乡土文化价值再认识.[J]贵州社会科学，2018，（1）.