非农户宅基地使用权有限放开的可能、意义及策略设计——以城乡融合为视野

作者：铁　锴  责任编辑：于佳佳  信息来源：《中共天津市委党校学报》2019年第3期  发布时间：2019-08-05  浏览次数： 2691次

【摘　要】在劳动力人口流出严重的“空心化”背景下，乡村无法从根本上解决治理精英匮乏的难题。提倡、鼓励和引导乡贤回归当是务实和理性的选择。乡村振兴战略的实施不仅为广大农村发展提供了机遇，也使乡贤回归与城乡融合发展具有逻辑的自洽性、现实的可欲性和实践的可行性。但部分非农户人口的返乡的意愿和可能现实地受到农村现有宅基地政策的约束。消除放活宅基地权会导致“圈地运动”的疑虑，不论从乡村振兴的前提性条件还是从政策导向来看，有限放开非农户宅基地使用权对于推进农村土地制度改革意义重大。地方基层政府应该在坚持宅基地“三权分置”“适度放活”的原则下，对有限放开农村宅基地使用权做出策略性设计，因地制宜地探索有利于乡村振兴的改革之策。

【关键词】乡村振兴；城乡融合；非农户；宅基地使用权；有限放开

引言

改革开放四十年来，党和国家事业发生历史性变革，经济社会发展取得令世人瞩目的成就。但新旧矛盾叠加愈益严重，发展不平衡不充分的问题更加突出。长期累积的“三农”问题越来越成为制约中国现代化的“瓶颈”。从党的十七大提出“统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设”^[1]，到党的十八大提出“推动城乡发展的一体化”^[2]，再到党的十九大提出“实施乡村振兴战略”^[3]，党始终把“三农”问题看作是关系国计民生的根本性问题，始终把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重。如果说过往提出的“城乡经济社会发展一体化格局”是在加速城镇化的背景下，主要靠“以工促农、以城带乡长效机制”的建立，“坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，加大强农惠农富农政策力度”^[2]，那么，今后要将重点放在农业农村的优先发展上，通过城乡融合发展和“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”^[3]，“让农业成为有奔头的产业，让农民成为有吸引力的职业，让农村成为安居乐业的美丽家园”^[4]。实施乡村振兴战略标志着立基于实践基础上的中国共产党对“三农”问题认识上的进一步深化。

当然，我们更应该清楚地认识到，解决诸多制约农业、农村发展的难题需要付出长期不懈与艰辛的努力，尤其是在社会主义初级阶段的市场经济条件下。就“三农”问题总体而言，农业现代化和市场化的程度不高，农村集体经济的积累不多，农民适应市场经济的能力不足，因此，实现乡村振兴绝不是一蹴而就的，对于其复杂性和长期性一定要有充分的认知和各方面的准备。一定要从中国广大乡村的实际出发，找准制约“三农”问题的关键所在，确保广大乡村在有效制度供给下，因地制宜，精准施策，走出目前所面临的治理困境，早日实现乡村振兴。

一、“空心化”的农村与乡村治理中的“精英匮乏”

就中国乡村治理的现状而言，虽不乏成功的典型案例，但总体上并未取得令人满意的效果。税制改革之后，大约有三成以上的乡村因基层政府职能收缩而引发了治理权力的真空，曾被寄予厚望的村民自治在多地的实践中并没有取得预期的治理效果。相反，村民自治制度普遍遭遇被虚置和形式化的困境，广大农村呈现出无治理的衰败景象：传统农业的低水平和低收益导致大量青壮年劳动力常年外出打工，老弱病残及未成年人成为留守农村的主要群体。农村日常的公共卫生和治安环境无人问津，农村普遍缺乏自我维护与发展的生机与活力。这种日益衰败的“空心化”现象在中西部农村十分普遍，在欠发达的边远地区更加突出。“靠谁治理，怎么治理”等乡村治理的有效性问题再一次凸显。

有效治理的乡村，不管是20世纪东部发达地区崛起的江苏省江阴市的华西村，还是新世纪西部出现的陕西省礼泉县的袁家村，尽管它们各自呈现出因地制宜的多样化特点，但都表现出精英带动在乡村治理方面重要性的共同表征。正是在乡村政治精英和经济能人的促动下，不少地方创新乡村发展模式，探索乡村振兴路径，实现了“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的目标。反观大多数乡村特别是西部欠发达地区农村所面临的治理困境，其最直接的原因仍在于缺乏乡村精英的领导和带动。研究乡村治理的学者们敏锐地捕捉和观察到这一现象，探讨乡贤治村和呼唤新乡贤回归成为乡村治理研究的热点问题。学者们普遍认为，尽管现代化的进程已经深刻改变和影响了中国的乡村社会，但乡土中国的“差序格局”总体上尚未消弭，“以血缘维系的家族和邻里关系依然广泛存在于乡村之中。”^[5]因而，乡贤治理的社会基础和文化根基仍存，传统农村的乡贤治理经验值得目前村治实践借鉴。人们期望乡贤能在维护乡村公正与稳定、协调乡村矛盾、改善乡村生活、恢复乡村公序良俗等方面起到应有的作用。

但是，我们应清醒地认识到，不论从理论还是实践看，乡村治理是现代化进程中政府权威、市场机制、社会力量和乡村文化协同作用的结果。在劳动力人口流出严重的空心化乡村，精英匮乏是十分普遍的客观现实。仅靠政府派驻工作人员进村，显然无法从根本上解决乡村治理中精英匮乏的难题。乡村治理尤其需要乡贤回归和乡贤参与，重构传统乡土文化，完善乡村治理体系，以终结城镇化、市场化、工业化冲击所导致的村庄“空心化”和村民自治制度的“内卷化”^[6]，填补目前乡村治理的真空状态。乡贤不仅代表一种传统文化，更是实现乡村自治的实实在在的主体力量的构成部分。因此，提倡、鼓励和引导乡贤回归是实现乡村自治务实且理性的选择。

二、乡贤回归的逻辑与农村宅基地权的政策障碍

尽管对于乡贤的理解和界定仍存在一定的争议，但基本可以达成共识的是：乡贤应该是具有乡土情怀，具备一定能力和优势，在地方乡村治理方面能起到影响和带动作用并得到村民敬重的乡村精英。在农村普遍空心化的当下，人们除了期待农村劳动力人口的回流，还希望有相当数量乡贤的回归。期望回归的乡贤主要包括两类人群：一是那些虽已离乡但并未离土的在外打拼的经济能人；二是那些已经走出并脱离农村在外奋斗比较成功的社会精英。这两类人既有对乡土人情与习俗的留恋与眷顾，又有对外面社会和市场经济的熟悉与把握。如果他们能够顺利回归，以他们长期所形成的较为开放的思想观念、积极的处世态度、努力的工作方式、文明的生活方式、市场化的经营理念等，其行为方式必然会深刻而广泛地影响广大乡村。利用他们多年积聚的社会资本和社会资源，学习他们丰富的实践经验，也能够为乡村的产业发展和有效治理提供更多的帮助和借鉴。“乡贤是乡村中最具‘视野’和‘资源’的人士，乡贤回归有利于引入外部资源来推动乡村建设。”^[7]因此，“借助于乡贤这一群体，乡村社会发展就找到了新的动力源。”^[8]

既然乡贤回归是解决乡村治理精英短缺的有效路径之一，那么，我们现在所要思考的问题就应该是：乡贤回归仅仅是学者和社会的一厢情愿，还是乡村社会发展促生的一种趋势和潮流？如果说那些尚在城市中的潜在的乡贤有回归的意愿和现实的可能，那么，作为乡村治理主导的政府应该以何种政策来鼓励和引导他们回归？

从国家实施乡村振兴战略的宏观层面看，解决“三农”问题已经成为中国实现现代化必须直面的根本问题。党的十九大提出实施乡村振兴战略，就是要实现“三农”问题由外围式解决向中心攻坚的路径转换，通过采取更加有力的举措，优先发展农业和农村，切实改变农业、农村和农民的落后面貌。这也就意味着，在今后一段时期，政府主导的乡村振兴战略将在政策制定、工作部署、财力投放、干部配备等各个方面得到落实。乡村治理迎来新的历史机遇。

从目前中国经济社会发展的现状看，产业结构开始转型升级，以初级加工和粗放型经营为主的经济发展方式发生根本性变革。受国内外经济形势和投资环境等因素的多重影响，对外出口贸易的步伐明显放缓，环评不达标的中小企业基本被关停，因房价飞涨、基础教育和公共卫生服务资源短缺造成的城市生活成本大幅攀升，离乡的农民工在城市发展的空间普遍受到挤压。相比较而言，广大农村现代农业产业的发展面临越来越多的机遇。随着人民生活水平的不断提高，社会普遍对食品安全越来越重视，吃上放心的食品成为健康饮食的新理念，依靠科学技术、资金和人力的投入，更高效地生产安全、绿色、有机的肉类、果蔬和粮食来满足人们饮食方面更高的需求成为农业发展的新趋向。由此，市场带动下的现代特色农业、生态农业和休闲观光农业得到推广，更多的企业家和社会资本开始转向农村和农业，现代农业产业的规模化发展迅速，越来越多美丽乡村更具吸引力和竞争力。

从中国传统文化的影响看，故土难离与落叶归根的情结依旧扰动着离乡人的内心世界。尽管城镇化和社会流动性已经大大地改变了人们的生活习惯、工作与交往方式，对于大多数农村人而言，离开故土是人生奋斗和追求美好生活所作出的自愿或迫不得已的选择。但是，不管走到哪里，他们对于生养之地、童年和父老乡亲的挂记与怀念始终魂牵梦绕，无法释怀。这种挥之不去的乡愁始终是连接故土与离乡人的无形的心灵纽带。世界上最大规模的人口迁移每年都发生在中国，全国范围内集体性的返乡、祭祖、举家团圆仍被离乡人看作一年之中的大事，足以算得上是世界的中国奇观。春节、清明、中秋等传统节日在不断强化着人们的故土情结和家族意识。对于那些早年离乡的城市定居者来说，老年后的思乡恋土之情一般要更为浓烈。

综上分析，乡村振兴战略的实施为广大农村发展提供了机遇，也使乡贤回归与城乡融合发展成为可能。但从中国农村发展的现状看，尤其是那些离乡离土的非农户而言，他们回归的落地生根显然受到农村现有宅基地政策的约束。

在中国城镇化过程中，推进城乡一体化发展的主要障碍是城乡二元结构。在城乡二元体制下，农村与非农村户籍有着严格的区分，二者在享有公共资源和基本公共服务方面存在严重的不平等与不均衡。农民工如何完全融入城市，实现市民化的身份转变一直是户籍制度及其配套改革的着力点。经过多年的努力，特别是伴随着房地产业的崛起，引发了政策上的松动与变通，地方政府提供了农民工“市民化”的捷径，即只要进城的农民购买了商品房入住，即可成为本地市民。另外，一定年限的工作加社保缴纳也为农民工市民化提供了可能。但是，逆城镇化方向的人口流动没有政策制度的保障与支撑。在实施乡村振兴战略的背景下，如果有非农户愿意回归乡村成为新乡贤，意味着要落户农村并长时期生活在乡村。抛开其他因素，和居住相关的宅基地使用权问题成为阻碍城乡融合发展的现实障碍。因为在现行的农地政策中，宅基地的资格权和使用权只有本地农户享有。因此，放开非农户宅基地使用权就成为乡贤回归的制度前提。

三、非农户宅基地权放开的疑虑与政策可能

就大多数人而言，对于放开非农户宅基地使用权存在较大担忧。一般认为，放开非农户宅基地使用权将有可能导致非农户的“圈地运动”。如果政策允许非农户享有宅基地使用权，就意味着城镇居民可以到农村申请宅基地。在城镇房价持续上涨的当下，特别是农村在加速城镇化的背景下，改造、征地拆迁等可能都给农村宅基地提供了潜在增值的机会。对于城市中产阶层来说，他们大都有能力返乡建房。如此一来，农村宅基地占用量将会大增，农用耕地将明显减少。这将影响和损害村民的实际收益，加剧非农返乡户与村民之间的利益矛盾，甚至引发较大的利益冲突。正是基于社会公平和社会稳定的考虑，中央对于农村土地包括宅基地的政策始终比较审慎。为阻止和防范农村宅基地使用方面出现的乱象，2018年中央1号文件明确规定，不得违规违法买卖宅基地，严格实行土地用途管制，严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆^[4]。这对防止贪腐和地产资本的非法扩展无疑具有重要的作用。

但实事求是地讲，地产资本仅仅瞄准的是能够带来丰厚利润回报和潜在增值的极少数乡村。除了那些气候宜人、风景优美的宜居之地外，有可能发生非农户进行大规模“圈地”和“回乡潮”的一般是能带来巨大经济收益的城中村、城郊、经济发达乡村以及发展前景好的田园。恰恰在这些地区，由于发展本身已经引发土地资源的紧缺，因此，以谋利为目的的投机机会大大降低，对非农户返乡的大门基本关闭。而出于对生态的保护，那些曾经被过度开发的山林别墅区和度假村也已经得到国家和地方政府的重视和有效的整治。不论从理论还是从现实看，非农户返乡都不会对广大农村社会形成冲击。恰恰相反，一定数量的非农户返乡将提升农村的人气与活力。

首先，非农户返乡定居的人口并非一个庞大的群体。高城镇化率是实现现代化的一个明显标志，农村人口向城镇迁移是世界性趋势。甚至有学者认为，现代社会发展的结果是农村的消亡与农民的终结^（1）。在长期城乡二元分立的体制机制下，中国城乡发展不均衡的程度在不断拉大。城市的基础公共设施建设、人文自然环境、生活的多样化与便捷化、基础教育质量、医疗服务水平、社会文明程度和治安状况等方面都要远远优于绝大多数农村。而且，城市越发达，经济越有活力，社会更开放，生活更有魅力。不管是高层次人才、普通高等学校毕业生还是农村进城务工人员，他们在就业工作地选择上的顺序基本都是一线城市优先，其次考虑其他发达地区城市和内地省会城市，再次考虑内地的地市级城市。除非有特殊原因，最后去县城或县级市及其乡镇工作。因为越发达的大城市，意味着更好的工作和生活环境，以及更多的就业与发展机会。稳定生活在城市中的市民绝大多数已经习惯了城市的生活，返乡居住的城市人只是数量有限的小众。

其次，有返乡意愿的群体，经过理性的算计和长远的考量，真正能够返乡的仍是少数。根据笔者对S省F县10个乡镇10个自然村在外（市县级以上城市）工作的1698位非农户人员的问卷调查显示，有返乡意愿的234人，占比为13.85%^（2）。这些有返乡意愿的主要是三类人：一是想在广大农村发现新商机和发展新天地的创业和投资人（85人）；二是要返乡赡养和照顾亲人的中青年（27人）；三是退休后打算返乡生活和颐养天年者（63人）。另外，还有其他原因想返乡的（59人）。但问及返乡的顾虑，他们主要是担心农村的治安、交通和医疗卫生条件达不到预期，担心老了寂寞，没有人照顾。当然，面临的最直接的困难是居住的难题。依现在农村的宅基地政策，非农户口不享有宅基地的资格权和使用权。即使有父母留下的老院子，以目前在农村盖新房的成本计，大体也在15万元左右。如果家庭经济宽松，这些人更愿意再多出一倍的钱在县城购房生活。

最后，返乡意愿能否实现受到宅基地政策的限制。在笔者调研的人群中，明确表示要返乡的有107人（其中，自由职业者41人，私营个体从业者54人，国企和机关事业单位从业者12人），62人离乡时在故乡就有住宅或有父母的老房子可以继承，45人则没有这样的便利。尽管其中有13人表示可以通过灵活变通的途径有可能获得宅基地的审批，但不管实际结果如何，从当下的情况看，他们的返乡面临宅基地使用权的政策限制。

笔者调研地选取的是位于中西部地区经济社会发展水平居中的农业大县，尽管10个乡镇有距离县城中心远近的不同，但渭北平原地带的风俗习惯、自然环境和公共基础设施没有太大的差别。调研所涉乡镇民风淳朴，四季分明，交通便捷，除有1个以手工艺见长和1个以酿酒业出名的村子外，其他乡村均以传统种植为业。尽管近五六年来的村容村貌发生了很大的改观，冬小麦生长季少有耕地闲置和撂荒现象，但每个村子青壮年外流人口严重，户均常住人口不到一人，且往往是老弱病残。从某种程度而言，其他绝大部分乡村的状况和非农户返乡意愿和返乡比率可参考该地的调查结果上下浮动后大体能估算得到。由此得出的基本结论是：中国西部绝大多数乡村处于人力资源和治理精英匮乏的状态；部分非农户人口有返乡的意愿和现实返乡的可能；适度放活宅基地使用权并不会导致“圈地运动”；非农户宅基地使用权有限放开是有益的，也是必要的。

四、非农户宅基地使用权有限放开的意义及策略设计

城镇化发展使广大农村人口大量外流，内生资源和发展动力严重不足。因此，实现乡村振兴战略就是要在党的领导下，依靠和发动广大农民群众，着力培育和提升农村和农业发展的内生动能。即通过惠农政策的大力实施提振农业科技和现代化水平，通过乡村基础设施的改善更好地优化农村的投资和创业环境，通过现代农业产业培育和职业培训带给农民更多的就业机会等。所有这些，首先需要人这一基本的要素。只有留得住人，并且能吸引来人，农村和农业的良性发展和繁荣才有可能。在这个层面，从政策供给上确保非农户能够自由地进入农村创业、生活和居住显得尤为必要和重要。回归乡村的人越多，带回来的生产技能和管理经验就越多，乡村中市场经济和现代社会理念、现代交往和生活方式的影响就越大。对于乡贤回归而言，放开非农户宅基地使用权就自然而然地被提上议事日程。

从城乡融合的发展目标看，城乡人口的双向自由流动是最终促进城乡均衡发展的必由之路，也是城乡一体化的应有之义。消除城乡有差别的户籍制度，确保城乡居民身份自愿自由地选择，更是社会主义公平正义的必然要求和重要体现。城镇与乡村落户的同时开放，应该成为现代文明社会的常态。因此，现有的制度设计应该朝着促进城乡融合的方向来努力。如果现有的政策有碍乡村振兴，对乡贤回归造成客观上的阻滞，及时的变革当是顺势而为的不二选择。

事实上，2018年的中央1号文件在关于深化农村土地制度改革的规定中，已经进一步明确了农村宅基地制度改革的方向，提出要扎实推进房地一体的农村集体建设用地和宅基地使用权确权登记颁证。完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。为了遏制和避免变相的贪腐问题，该文件特别强调严格实行土地用途管制。同时，着眼于农村的发展，文件对农村土地利用的灵活性也有政策性指导^[4]。

不论从乡村振兴的前提性条件还是从政策导向来看，放开非农户宅基地使用权是农村改革实践过程中必然要面临的选择，有限放开非农户宅基地使用权对于推进农村土地制度改革意义重大。鉴于稳妥渐进的成功经验，适度放活是农村宅基地改革迈出的第一步。因此，有限度地放开非农户宅基地使用权正当其时。

所谓有限度地放开，就不是所有农村对非农户全面无限制地放开，能带来巨大经济收益的城中村、城郊、经济发达以及发展前景好的乡村显然不在此范围。需要放开宅基地使用权的，恰恰是那些人力资源匮乏和需要振兴的乡村。这就要求各地在坚持宅基地“三权分置”的原则下，因地制宜地探索有利于乡村振兴的宅基地有限放开之策。

从有限放开的主体而言，基层政府是农村改革的探索者和推行者。县级政权处在国家权力体系的枢纽和中间结点，它负责下层民意的反馈与上层政策的下达，对于国家治理的制度设计起着至关重要的“加工”作用。县（区）政府应该充分认识到乡村振兴中人的因素的重要性，充分认识到回流人口对农村社会的深刻影响，在中央明确的导向下，要适时开展非农户宅基地使用权有限放开的政策研判，通过乡镇政府的直接推动和分类指导，让村委会在动员和鼓励非农户回乡定居生活的宣传中发挥作用。

从有限放开的对象而言，可以优先考虑本籍非农户，其次考虑本地非农户。所谓本籍非农户就是出生地是本地的非农村户籍人员；本地非农户就是工作生活在本地的非农村户籍人员。当今的农村依然呈现的是所谓的“差序格局”，熟人社会特征依旧明显。对本籍非农户放开宅基地使用权，既契合中国衣锦还乡的文化传统，又符合农村落叶归根的情感认同，基本不会引发村民的抵触和反对，甚至可能赢得村民的欢迎。在此基础上，可以考虑扩大到本地非农户。毕竟，工作生活地算得上是第二故乡，无论是对非农户还是选择落户地而言，相互融入相对都要更容易些。如果各方面需要和情况允许，可以考虑放开对象范围的进一步扩大。

从有限放开的内容而言，仅限用于非农户居住的宅基地的使用权。宅基地的所有权归国家所有，资格权归农户所在的集体，使用权归个人。一般而言，宅基地用地面积每户在2分～3分（0.2亩～0.3亩）左右，且宅基地只能从宅基地用地中划给。国家严格实行土地用途管制，对其他农村用地也作了明确的原则性规定：在符合土地利用总体规划前提下，允许县级政府通过村土地利用规划，调整优化村庄用地布局，有效利用农村零星分散的存量建设用地；预留部分规划建设用地指标用于单独选址的农业设施和休闲旅游设施等建设。对利用收储农村闲置建设用地发展农村新产业新业态的，给予新增建设用地指标奖励。

从有限放开的途径而言，首先通过宅基地使用权确权登记，对闲置宅基地和闲置农房做出适当处置，对无继承人的老宅进行回收，对举家进城无返乡意愿的闲置宅基地进行拍卖，盘活农村宅基地，使其成为重新安置的资源。在对现有宅基地充分利用的基础上，考虑从宅基地预留中划拨。

从有限放开的目标而言，就是从政策上鼓励和保障部分非农户有序回流乡村，以此带动整个社会，逐渐克服目前农村较为严重的“空心化”现象，不断增强农村的生机与活力，为实现乡村振兴提供人力资源的支撑，也为最终城乡一体的融合发展做出应有的努力。

结语

在当今中国产业升级和实施乡村振兴战略的大背景下，从制度供给上进一步促进农业和农村的发展势在必行。通过非农户宅基地使用权的有限放开，从政策上鼓励、引导和保障乡贤回归广大农村，实现乡村人力与人才资源的逐渐增长，不仅具有理论逻辑的自洽性，而且具有现实的可欲性和实践的可行性，对推进中国农村发展意义重大。在党中央明确适度放活农村宅基地使用权的指引下，地方基层政府应该突破现有政策的阻止，策略性地设计和创新农村土地制度改革，有序地推进和实施全面深化改革的线路图，为中国的乡村振兴积极做出应有的贡献。

参考文献：

[1]胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告[M].北京：人民出版社，2007.

[2]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[M].北京：人民出版社，2012.

[3]习近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[M].北京：人民出版社，2017.

[4]中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见（2018年1月2日）[DB\OL][2018-07-18].http：//wwwgovcn/zhengce/2018-02/04/content_5263807.htm

[5]郭超.用乡贤文化滋养主流价值观——访北京大学教授张颐武[N].光明日报，2014-08-15.

[6]李传喜.内生性乡村治理的机制与路径研究[J].江汉大学学报，2017，（2）.

[7]单益波.从乡贤回归走向乡村善治[N].浙江日报，2017-05-22.

[8]李传喜，张红阳.政府动员、乡贤返场与嵌入性治理：乡贤回归的行动逻辑[J].党政研究，2018，（1）.

注释：

1、参见[法]孟德拉斯：《农民的终结》，北京：社会科学文献出版社2010年版。

2、此次调研由宝鸡文理学院乡村振兴研究中心负责实施，从2018年2月开始，前后持续四十多天，参与调研的师生和乡镇村级干部近50人。