农民特性、政策工具与宅基地功能——基于江西余江宅基地制度改革的分析

作者：张军涛 张世政  责任编辑：于佳佳  信息来源：《农村经济》2019年第5期  发布时间：2019-07-29  浏览次数： 5241次

【摘　要】农民特性是宅基地功能发挥的主观性前提，政策工具决定了宅基地功能实现的基本维度，宅基地功能的有效发挥需要农民和政策工具的合力与互动。本文构建了“农民特性-政策工具-宅基地功能”理论分析框架，结合江西余江宅基地制度改革的具体实践，提出了以“三权分置”为基础完善相关政策，以城乡融合发展机制为导向促进制度创新，以市场机制为主线解决宅基地功能间的冲突等建议。

【关键词】农民特性；政策工具；宅基地功能；余江县

一、引言

宅基地制度改革是农村土地制度改革中较为复杂、牵扯利益较多和存在特殊性的一项紧迫任务，同时也是实施乡村振兴战略的一项重要内容。随着我国社会经济制度的变化，农村宅基地的功能发生了变迁，其居住保障功能逐渐减弱，资产资本功能不断显化和增强，由此宅基地基本制度和宅基地功能变迁之间产生了矛盾和冲突，这些矛盾和冲突为宅基地制度改革必须适应功能变迁的现实赋予了紧迫性和必要性。

党的十九大提出了乡村振兴战略，2018年中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》更是提出，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权，足以表明宅基地制度改革对于实现乡村振兴的重要意义。未来的宅基地制度改革应当以乡村振兴战略的总要求为基准，对试点地区的宅基地改革进行把脉、研判，^[1]这意味着宅基地的权益保障措施、使用和退出方式、综合管理制度等在乡村振兴的全面实施背景下亟需改革和创新。

通过文献梳理可以看到，我国学者主要从两个层面研究宅基地的功能。一是从宏观视角分析宅基地功能的变迁以及宅基地制度改革的方向。张克俊基于对宅基地社会保障功能与财产性功能的研究，认为应当在坚持宅基地集体所有、农民利益不受损的前提下拓展基地的使用权权能；^[2]瞿理铜等分析了社会转型过程中长沙市三种农村类型的宅基地功能变迁特征，对具备不同宅基地功能的农村采取了差别化的资源配置方式；^[3]朱从谋等从宅基地流转功能损失的视角构建了增值收益分配模型，认为应当在坚持宅基地功能损失补偿原则的基础上对宅基地土地发展权的价值进行分配。^[4]二是从微观视角研究宅基地制度与宅基地功能之间的关系。李川等通过梳理我国农村宅基地使用制度，提出宅基地制度改革要关注宅基地功能的演化，依据区域经济社会发展状况进行差别化的制度设计；^[5]狄亚娜等认为，改革宅基地使用权制度必须坚持宅基地使用权的“权利”属性，维护农民的既得利益，促进城乡一体化发展；^[6]胡振红等基于宅基地的居住保障功能与资产资本功能此消彼长的新态势，认为应厘清宅基地的双重功能及其变化，以“宅基地无偿配给”换“宅基地使用权完全流动性”；^[7]宋志红认为，关于宅基地使用权流转争议的深层次原因是其社会保障功能与财产功能之间的冲突，应当在充分尊重农民意愿的基础上，逐步推进宅基地使用权有条件的对外流转。^[8]

综上所述，无论是从宏观的宅基地功能引申未来宅基地制度改革的方向，还是从微观的宅基地功能演变与具体制度之间的关系来窥见今后的改革方向，学者们一致认为，宅基地赋予了农民安身立命的居住保障和保持农村社会稳定的积极作用，其资产资本功能的显化对农民增收、宅基地权能拓展、使农民合法分享土地权益具有重要作用。但现有研究都只在宅基地制度的基本内容中进行，尚且缺乏从农民特性和政策工具相结合的视角对宅基地功能进行深度的考察。事实上，宅基地制度改革的推动恰恰需要农民与政策工具的合力和互动，才能有效发挥宅基地的功能，在一定程度上促进乡村产业兴旺、生活富裕、生态宜居和治理有效等目标的实现。因此，本文从宅基地功能变迁和乡村振兴战略实施的背景出发，借助农民主体特性和政策工具的理论分析框架，结合江西省余江县宅基地制度改革的具体举措、经验和成效，尝试将“农民”的主观能动性与“政策工具”的创造性有效结合，以期为乡村振兴战略框架下的宅基地制度改革提供新的视角和思路。

二、理论分析框架构建

1.农民主体特性与宅基地功能发挥的主观性前提

我国农村宅基地具有居住保障和资产资本的功能。农民依法享有宅基地的居住保障功能，是农民户有所居和用益物权的体现，赋予了农民安身立命的根本条件。农民既是“一户一宅”、“无偿分配”这一土地福利政策的实施对象，同时也是宅基地制度改革的重要参与主体。当前，宅基地制度改革的一个重要前提是宅基地的资产资本功能不断显化，这是实现农宅经济价值的根本途径，能够在一定程度上解决农民增收难的问题，满足农民对财产性收入的需求和渴望。

农民在宅基地制度改革中的主体特性表现为三个方面。一是参与性。农民是“理性经济人”和“社会人”的复合体，其行为决策受到个体及家庭特征、经济特征、住宅特征、地域特征、政策约束及认知等多重因素的共同影响。^[9]农民自身利益的最大化、公共政策的合法性与合理性、行政人员的组织能力等因素，都会使得农民考虑对公共政策实施和政府人员的行政管理方式采取积极配合或消极对待的行为。因此，政府只有通过创造内生动力和参与的载体，激励农民积极参与和配合公共政策的实施，才能够促进宅基地功能的有效发挥。二是自主选择性，由于宅基地制度改革的复杂性、敏感性和特殊性，政府往往会根据当地的实际情况和农民的需求，分层次、有目的地设计政策，具体方式由农民自主选择，而农民无论选取何种方式都会对政策的实施和政策实施的效果产生影响，最终也会直接影响到宅基地功能的发挥。三是利益相关性。宅基地两种功能所附着的对象都是农民，宅基地制度改革关乎农民的切身利益，农民既有保持居住保障权利和获得财产性收入的权益需要，也存在与宅基地利益固化和利益冲突的关系。因此，各项改革措施都不能损害农民的利益，成功的改革措施必将为宅基地功能的发挥提供制度保障。由此可见，农民的参与性、自主选择性和利益相关性是宅基地功能发挥的主观性前提，但这并不意味着这种决定是唯一单向的，事实上也只有将政策工具和政府行为相结合才能够全面准确地考量宅基地功能发挥的程度。

2.政策工具有效性与宅基地功能的实现

农民主体的特性决定了宅基地功能发挥的主观性前提，政策工具则决定了宅基地功能发挥的基本实现维度。政策工具的合理选择首先要标识影响政策工具选择的因素。豪利特和拉米什认为，这些因素包括政府能力和政策对象的复杂性。本文采用政策工具强度这一维度来分析江西省余江县宅基地制度改革中政策工具的选择和应用（详见表1）。依据政策工具的强制程度可以划分为自愿型、混合型、强制型三种类型的政策工具。在江西省余江县宅基地制度改革的政策工具中，自愿型政策工具包括村民事务理事会和农村集体经济组织；混合型政策工具包括宅基地自愿退出补偿机制和信息宣传；强制型政策工具包括宅基地管理办法、宅基地资格认定和权利划分、保障“户有所居”方式。

表1政策工具类型划分

自愿型政策工具的作用在于农民参与宅基地制度改革必须借助于这些载体，通过集体组织提高农村参与的积极性和进行民主决策，凸显尊重农民的主体地位。混合型政策工具的使用是为了解决宅基地资源闲置浪费、超标占用等历史遗留问题，尤其是，通过信息宣传工具宣传政策目标、深化农民的认知与理解、减小政策执行压力、争取舆论支持，以保证宅基地制度的各项改革顺利进行。采取强制型政策工具的目的在于，如果不进行产权界定和宅基地权利资格认定，那么农民的基本权利将无法得到有效的法律和制度保障，宅基地的使用、退出和流转将很难进行。

3.基于维度分析的理论分析框架

依据农民的参与性、自主选择性和利益相关性三个特性维度，以及自愿型、混合型和强制型三个政策工具维度，构建“农民特性-政策工具-宅基地功能”理论分析框架，用以阐述农民主体的特性、宅基地制度改革的相关政策工具与宅基地功能发挥之间的逻辑关系，从而为在宅基地功能变迁和乡村振兴战略实施背景下，宅基地制度改革路径提供可参考的理论和方法论基础。

自愿型政策工具的实施将充分增强农民参与宅基地制度改革的积极性，是宅基地功能的发挥的主观性前提和有效载体；灵活应用混合型政策工具，创造有利于宅基地制度改革的政策环境，从而赋予农民自主选择性的权利，使得宅基地的资产资本功能得到显化；借助强制性政策工具的强制性和指导性，牢牢把握政策工具特点和农民利益相关性的嵌入关系，筑起宅基地两大功能发挥强有力的保障。总而言之，只有将农民的主观能动性和政策工具的组合实施进行组合分析，才能进一步研究宅基地功能的基本实现和有效发挥。

三、江西余江有效发挥宅基地功能的探索与实践

基于上述理论分析框架，分析江西省余江县如何根据当地实际情况，优化组合和使用自愿型、混合型和强制型政策工具，既保障和维护了农民对宅基地的居住保障权益，提升了农村基层治理能力，同时也凸显了宅基地的资产资本功能，增加了农民的财产性收入，促进了农村经济社会稳定发展。

1.自愿型政策工具与宅基地功能的载体

江西省余江县在宅基地制度改革中，一切以保障和维护农民宅基地权益为出发点和落脚点，充分尊重农民的主体地位，依托农村基层自治有效实现了民主参与和民主决策，使宅基地功能的发挥与实现具备了良好的载体。其一，在宅基地改革过程中以村民事务理事会作为工作的先锋队，在划定宅基地有偿使用费收取对象和范围的基础上，在集体经济组织规定的范围内通过村民会议或村民代表会议自主合理地确定每个村的起征面积，由此增强了村民参与的积极性，激发了村民事务理事会的内生动力，提高了村民的自治水平，农民的集体意识逐步得到回归。其二，在宅基地制度改革中保留了制度弹性，集体宅基地管理办法由村民共同决策。例如，对集体经济组织户的界定以及农民对宅基地权利的划分，都统一由政府负责引导、服务和监管，对政策的操作则由集体经济组织自主进行，保证了宅基地的取得和使用趋于公平。

研究表明，农民的角色由被动参与转换到主动要求时将有利于提高其对政策的支持，这就要求政府在推动农村宅基地制度改革中要激发农民自主自治的热情。^[10]余江县紧紧依托村民事务理事会和集体经济组织，为宅基地功能的发挥创造了有效载体，既保障农民权益不受损，又充分赋予农民民主参与的权利，调动了农民投入到宅基地制度改革中的积极性。

2.混合型政策工具与宅基地功能的基本实现

余江县在宅基地制度改革中以节约集约利用为导向，以自愿有偿退出和有序流转为突破口，运用多种形式进行宣传，创造了有利于政策实施的舆论环境，宅基地的功能得到了基本实现和拓展。

（1）宅基地退出补偿。宅基地退出是农村土地供给侧改革的重要组成部分。自愿退出机制现实可行的主要依据在于，建设用地需求和耕地保持需求快速增加；宅基地闲置率攀升和农民退出意愿增强。推进农村宅基地自愿有偿退出具有促进农民增收、盘活土地资源等重大现实意义。^[11]余江县通过对各村宅基地利用现状以及经济等因素的综合考虑，提出了差别化的宅基地自愿退出机制，农民可以申请采取无偿、有偿和享受政府相关优惠政策三种方式退出宅基地，兼顾了公平和效率。

余江县基于宅基地价值体系的退出补偿机制，配套相应的补偿标准和补偿范围以及多元化补偿资金来源（详见表2），与农户自主选择行为形成一定的耦合。有偿退出有以下几种类型：一是“一户多宅”的多宅部分。符合规划的，鼓励通过协商在本集体经济组织内部符合建房条件的人员中流转；对于无法流转，但有退出愿望的可实行有偿退出。二是“一户一宅”和“一户多宅”全部退出的，补偿标准上浮20%，但需提供有房居住的证明。三是非本集体经济组织成员在农村占有和使用的宅基地，涉及“多户一宅”的，在其他户都有退出意愿的情况下，原则上退出，按标准补偿。除此之外，对全部退出宅基地到城镇居住的村民，符合宅基地申请条件而放弃申请资格到城镇居住的村民，可以享受政府的相关优惠政策。例如，优先租住保障性住房、购买政府优惠的商品房。余江县致力于通过破除宅基地流转利益固化的“壁垒”推动宅基地的内部流转。将宅基地流转方式改为“转让、出租”，将流转范围扩大到全县范围内符合宅基地申请条件的成员，进一步细化和明确流转的条件，加强对转让方和受让方宅基地的审查。

表2余江县宅基地退出补偿资金的主要来源

首先，宅基地自愿退出的补偿机制与退出时的约束机制共同形成宅基地退出的层次性和指标化的治理模式，提高了宅基地的利用率，优化了土地空间布局，在进行退出机制设计时注重了层次性、针对性和目的性，从而保障了农民的自主选择权。其次，鼓励内部流转破除了宅基地利益固化，拓展了宅基地权能，使其资产资本功能得以显化。余江县还积极探索闲置宅基地的处置和利用方式，其中的一个做法是将集体经营性建设用地入市，通过政府引导、市场配置资源、村民自主选择，在流转交易和宅基地入市中发现宅基地的价值，在一定程度上实现了农村宅基地的供需平衡、农民增收和农业发展。

（2）信息宣传。政策制定者通过确立受众、收集信息、向目标受众传达政策信息或行为规范，使行动者改变其观念和行为特性，从而达到政府期待的政策结果。如果受众是理性的，那么就会自动根据所接受到的政策信息做出最优化的选择。

余江县始终将宣传作为凝聚改革共识的重要举措，借助正式和非正式的传播媒介，在持续宣传中突出了政策信息的直接性和可见性特征，激发了民众的参与热情，赋予农民自行决策的自由，增强了对集体经济组织的归属感，促使农民做出了与政策目标相一致的行为。余江县运用多种方式的宣传（详见表3），使农民感受到宅基地改革与自身利益息息相关，达到了自愿服从的最佳预期。当政策实施充分利用了社会自愿，且信息干预已经使用多种方法向目标受众施加影响，政策效果会更上一层楼。^[12]与此同时，在探明宅基地制度改革与农民之间的关系、知晓农民对宅基地改革的态度与理解能力、预测宅基地改革目标可能对农民产生的各种影响之后，根据受众的需求和利益调整信息传播的方式，为宅基地功能的实现创造了良好的政策舆论环境。

表3余江县宅基地制度改革中的宣传方式

3.强制型政策工具与宅基地功能的保障

宅基地制度改革离不开政策的强制力和行政命令的指导。余江县通过出台相关政策，对集体经济组织成员资格进行认定，包括界定集体经济组织户和划分农民对宅基地的权利，从而实现了农民对宅基地成员权与物权的分离，为宅基地两大功能的发挥提供了保障；积极探索农村宅基地管理新机制，确立了“职责明确、管理规范、布局合理、节约高效”的农村宅基地管理新方式。

（1）完善宅基地管理制度。一是加强宅基地总规模控制。余江县建立规模控制倒逼机制，充分利用“多规合一”成果，根据村庄人口规模、产业发展、耕地数量确定村庄建设用地规模，严格控制村庄外延扩张。其次是建立健全宅基地管理办法。余江县不断健全村民建房管理制度，进一步强化措施，明确责任，规范宅基地管理秩序，保障农民建房的合法权益。^[13]

（2）界定集体经济户成员权和农民对宅基地的使用权。余江县对农村集体经济组织户的界定、分户条件共设定三种情形，农民对宅基地的权利包括成员权和宅基地使用权。集体经济组织的成员权主要是集体成员有权请求集体无偿分配一定面积的宅基地，对集体所分配的宅基地可以无偿使用，不需要向集体交纳使用费。成员权是一种身份特权，无法转让，服务于特定成员的利益。宅基地使用权基于集体经济组织成员身份而取得，是成员对其依法获得的宅基地享有的占有和使用的权利，是一种物权，而物权作为财产权原则上可以转让。

表4余江县“户有所居”保障方式

（3）完善“户有所居”保障形式。余江县积极探索保障农民居住需求的多种方式，根据各区域的实际情况将保障农民“户有所居”权益的方式分为五类：边远山区符合建房条件且自愿放弃；自愿放弃农村宅基地；县城规划区内的农民有建房需求；集镇范围内的农民有建房需求；传统农区的农民有建房需求。根据不同类型实施不同的保障方式，促进了土地资源的节约集约利用，保障了农民的基本权益（详见表4）。

以嵌入性的视角看，公共政策要取得令人满意的执行效果，需要考虑这些政策工具与现实政策共同体中关系结构之间的适配性。^[14]余江县通过完善宅基地相关管理制度，使宅基地制度改革有了法制保障，为宅基地功能的实现和发挥提供了制度基础；规定农民对宅基地的成员权和使用权，分类实施“户有所居”保障方式，在有效保障农民宅基地居住权的同时也实现了农民对财产性收入的利益需求；在整体的制度设计中，考虑到了强制性政策工具的特性和农民利益相关性之间的嵌入关系，使各项措施依托于政府的强制性而顺利进行。

四、农民与政策工具共同推动下的宅基地制度改革创新

“一户一宅、无偿取得”具有强烈的社会保障性和福利性，宅基地制度发挥着农民居住保障的作用。通过适度放活使用权，增加农民财产性收入，显化宅基地财产性价值，宅基地制度同样凸显着资产资本功能的作用。面对宅基地两大功能此消彼长的新态势，今后的宅基地制度改革创新，应在新时期乡村振兴战略实施的背景下，全面认识农民的主体特性，创造性地选择和使用相关政策工具，实现农民主观能动作用和政策工具的双向互动。

1.以《乡村振兴战略意见》为基本框架，强化新时期宅基地制度改革设计

按照乡村振兴战略的总要求，因地制宜进行宅基地制度改革。由于我国各地区经济社会发展水平不均衡，导致农民对宅基地的依赖程度不同，宅基地功能的作用和实际所发挥作用的效果也会存在差异。各个地区的宅基地制度改革都是以当地的现实情况和实际需求为导向的，江西省余江县的宅基地制度改革比较这适合于相似条件的不发达地区，而不适合于经济发展水平较高的沿海地区。为保证农民宅基地权益不受损，既不能冒进地推动宅基地使用权交易和有偿退出，也不能妨碍宅基地使用制度的创新实践。^[15]因此，要根据当地的经济发展水平、改革所具备的条件、政策工具与政策共同体的适配性等进行顶层设计，谨慎推进，扎实基础，稳中求进，从而寻求质变的突破。

以“三权分置”为基础，系统构建宅基地制度改革体系。余江县实行三权分离为宅基地制度改革奠定了基础，通过维护和巩固宅基地集体所有权，稳定农民对宅基地的占有权，赋予流转主体更有保障的土地使用权，从而顺利推动了宅基地制度改革。因此要积极探索“三权分置”的实现形式，进一步完善宅基地制度改革的相关政策，强化具体的制度设计。以城乡融合发展机制为导向，加强宅基地制度创新。宅基地功能变迁引起宅基地相对价格变化，使宅基地的利益相关者获得了“外部利润”，当这种“外部利润”不能被内部化时就产生了制度创新的激励。^[7]城镇化是宅基地流转的主要诱因，城乡之间的各种要素自由、平等、双向流动将在一定程度上促进农村经济发展和拓展农民收入渠道，因此，要发挥政府引导和市场进行资源配置的作用，推进基层民主政治进程和夯实农村基层组织基础，促使农民成为农村宅基地制度改革决策和受益的主体，同时实现宅基地财产价值的市场化需求，激活农民的创造力，以此推动宅基地制度创新。

2.把握宅基地功能变迁规律，借助市场机制解决两大功能之间的冲突

市场经济的发展导致了宅基地功能的变迁，在解决宅基地居住保障功能和资产资本功能的冲突时同样要依赖市场机制。依据“禀赋效应”理论，农地的“禀赋效应”随其权利保护强度的提升而强化，即农民对土地的“惜售”情结与其土地使用权的权能扩张成正相关关系。^[17]由此可见，通过拓展宅基地权能，推动宅基地使用权有限流转，不仅会使宅基地的资产资本功能得到显化，而且有利于保障农民对宅基地的居住权利。因此，要在产权确认的前提下，允许农房抵押，加强内部流转，保证集体和农民公平合理地分配土地利益，从而让市场成为解决农村宅基地两大功能间冲突的核心介质，使得宅基地的居住保障功能和资产资本功能之间形成良性互动，彼此牵引和相互影响。

3.实现农民主观能动性与政策工具的双向互动

宅基地制度改革是对现有宅基地制度框架的重构，涉及农村、农业、农民的长远发展，应充分发挥人的主观能动作用，创造性的使用政策工具。

尊重农民的主体地位，满足农民的多样化需求。一是借助自愿型政策工具，在推行宅基地制度改革中坚持以人民群众为中心的发展思想；二是依靠强制型政策工具，依据代表性、公认性、稳定性的原则，进一步健全集体经济组织和村民自治组织，完善工作章程，强化管理职能，充分发挥村民自治组织在宅基地申请、流转、退出、收益分配等事务民主管理中的作用，保障各项宅基地管理制度得到严格执行。三是依托混合型政策工具，充分发挥信息宣传和个人的示范效应，充分发挥基层党员干部和理事会成员的示范作用；建立乡贤人士参与改革的机制等。

增强政策工具与政策共同体的嵌入性和适配性，完善相应的配套措施。宅基地制度改革相关政策工具的使用不能忽略在实践过程中政策共同体的复杂性、多样性和差异性，要准确认识其特性，充分考虑相关的政策科学领域及其政策共同体的关系结构，通过培育农民自治组织，发挥民主参与、民主管理和民主决策的积极作用，由农民集体和农户负责决策是否参与、如何筹资、收益分配、权属调整等重大事项。^[18]除此之外，要保障宅基地制度改革的顺利进行，需要一系列强制型政策工具的有效配合。例如，做好宅基地确权工作，促进农村宅基地节约集约高效利用，为农村宅基地的合法流转创造条件；深入推进户籍制度改革，解除农民的身份束缚，既盘活了土地而不会增加农民负担，并有助于建立宅基地使用权交易市场，促进农村集体经济和社会事业的发展。

五、结语

当前的宅基地制度改革是对宅基地功能变迁的重新审视，农民是关键的主体力量，农民实质性的获得感是相关政策的重要目的之一。因此，要在保证农民不失地的前提下探索如何增加农民的财产性收入；要通过多种路径促进政策工具的优化组合和创造性使用，稳固宅基地的居住保障功能，显化宅基地的资产资本功能，从而有效保障宅基地功能的充分发挥；要借助相关的政策工具促进农民主观能动性的发挥，通过提高农民的参与性和自主选择性，保障农民享有的宅基地合法权益，由此来反向推动政策的顺利实施，促进新时期宅基地制度改革和乡村的振兴发展。

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