从经济自由到实质自由：关爱农村“三留守”群体的政策问题研究

作者：刘筱红 成　程  责任编辑：于佳佳  信息来源：《内蒙古社会科学（汉文版）》2017年第5期  发布时间：2019-06-11  浏览次数： 4702次

【摘　要】经济发展只是一种工具性手段，其最终目的在于实现家庭的稳定和谐。国家对留守群体持续的经济政策及短期的关爱政策供给，使得“三留守”群体面临“经济自由”提升与“实质自由”偏低的新矛盾，其根源在于政府对留守群体变化了的需求缺乏合理预期。用阿玛蒂亚·森的自由发展观来重新审视该问题，提出平衡经济政策与家庭政策的思路，以求提升留守群体的实质自由。

【关键词】三留守群体；家庭政策；自由发展观

根据民政部2016年的统计，目前我国农村有超过1.5亿的“三留守”人员，相较于2013年2亿人的农村“三留守”人员总量，我国农村留守人员数量大幅度减少^①，但留守问题仍是一个普遍的社会问题。自“三留守”问题产生伊始，国家对留守群体的政策供给便持续不断，政策设计从顶层到底层都在考虑如何对“三留守”群体供给更多的支持措施。但从实际情况来看，一系列的关爱与支持政策却并未达到预期的目的，政策实效与预期出现较大的偏差，“三留守”群体面临“经济自由”提升与“实质自由”偏低的新矛盾。

从实践来看，现行关爱政策以提高留守家庭经济水平为主要落脚点，然而，留守家庭经济水平提高难以替代留守群体其他权益的获得。本课题组于2016年下半年在中部地区，对78个行政村的2340位留守人员进行了问卷调查，并对其中两个村分别进行了为期一个月的驻村式深入观察和访谈。调研发现，现行的关爱农村留守群体的政策供给并未对“三留守”问题有明显的缓解效应，政策对“三留守”群体的关爱效果呈现出边际效益递减的状态。本文以阿玛蒂亚·森的自由发展观为理论工具对关爱农村“三留守”群体的政策供给作出分析，强调政策理念需要转型，以提高留守群体的实质自由。

一、理论工具与本文框架：基于阿玛蒂亚·森的自由发展观

印度学者阿玛蒂亚·森是1998年诺贝尔经济学奖获得者，他在其著作《以自由看待发展》中阐述了自由发展观。关于“自由”的讨论是阿玛蒂亚·森自由发展观的核心内容，自由在发展中居于中心地位。阿玛蒂亚·森所说的“自由”是一种实质自由，即人在所处的社会条件下享受他们想要去珍惜的那种生活的可行能力。^[1]（P.3）具体而言，实质自由包括多个方面，如经济自由（收入、就业等）、生存自由（食物、饮水、医疗、保健等）、社会自由（社会保障、教育等）、政治自由（投票、言论等），以及精神生活、情感生活、尊严生活的自由等。^[1]（P.3）自由的建构性表现在自由是人们的价值标准与发展目标中自身固有的部分，其自身就具有价值，而不需要与别的有价值的事物的联系来表现其价值^[1]（P.4）。自由的工具性作用使得人们按自己的意愿过有价值的生活，并在相互联系的过程中对发展产生促进作用^{[1]（P.31）}。

阿玛蒂亚·森在《以自由看待发展》一书中特别强调了经济自由与其他自由的关系。他认为，“发展可以看成是扩展人们享有的真实自由的一个过程”^[1]（P.1），而要充分理解发展的过程，“就要对发展的目标和手段进行考察和审视，而把基本目标定为仅仅是收入或财富最大化显然不恰当”^{[1]（P.10）}。实质上，阿玛蒂亚·森认为，经济自由只具有工具性作用，它以手段性的意义而存在，其目的在于为其他自由的获得提供物质基础。也就是说，经济自由的获得从来都不是最终目的，而只是获得其他自由的一种途径。正如亚里士多德所说，“财富显然不是我们追求的东西，因为它只是有用，而且是因为其它事物而有用”^[2]（P.7）。本文的理论工具如下图所示。

阿玛蒂亚·森把发展的目标看作是等同于判定社会上所有人的福利状态的价值标准，财富、收入、社会现代化等固然可以是人们追求的目标，但他们最终只是为人的发展、人的福利服务的^{[1]（序言P.3）}。对于“三留守”群体来说，外出打工的最终目的在于提高家庭的生活质量，因此留守群体的“自由”集中于其对美好家庭生活的向往。家庭经济水平的提高的确可以在一定程度上提升留守人员对这一自由的获得，但其更具有工具性意义，而不具有建构性作用。因此，政策要厘清留守家庭经济发展与留守人员需求的关系，否则就会对留守群体自由的提升产生适得其反的效果。

二、“三留守”问题的新形态：经济自由强化与实质自由弱化的矛盾

在多年解决“三留守”问题的过程中，提升留守家庭的经济水平一直被作为政策的重点，并取得了显著的成果。我们通过调研了解到留守家庭经济状况得到明显改善，然而，伴随着经济水平的提升，留守人员实质自由的获得却并未与此成正相关，其原因主要在于政策供给未看到“三留守”问题的动态性。

（一）一个认识偏差：经济是“三留守”问题的全部所在

由于历史原因，留守家庭被打上了贫穷的烙印，“三留守”问题在很大程度上被赋予了经济属性，而这种属性划分的偏差直接导致了政府长期以来对“三留守”问题的政策供给的偏向。“三留守”问题的经济属性政策上更加明显，而留守群体的其他需求被“合理”地忽略，政策供给以单纯提高留守家庭的经济水平为主要方向。2013年，全国18个省市上调了最低工资标准，农民工的工资水平得到稳步提升，与此同时，政府也在公共服务方面加强了对农民工的倾斜，如在医疗保险、就业保险、住房补贴、子女上学等方面，使农民工权益得到较好的保护，减少了农民工的生活成本。在农村，国家着力理顺城乡收入分配关系，进一步巩固粮食直接补贴、良种补贴、农机具购置补贴等直接增加农民收入的政策。此外，农村新型合作医疗、教育“两免一补”、最低生活保障等社会保障政策也持续发力，在很大程度上节约了农民的开支。

在持续的经济支持政策供给下，留守家庭经济状况得到了明显改善。此次调研数据显示，在回答“丈夫一年带回家的收入”这一问题时，有61.4%的留守妇女选择了1~3万元，有22.3%的留守妇女选择了3~5万元。另外，留守妇女在家也创造了一定的经济收益，有超过70%的留守妇女每年创造的家庭收入在1~2万元。此外，79.9%的留守妇女对家庭收入和生活水平的提升表示满意。

然而，“三留守”问题不是单纯的经济问题，与留守家庭一片向好的经济形势相反，留守群体的实质自由明显不足，而留守群体对实质自由的强烈渴望却并未得到政府的足够重视。由于父母关爱的不完整，留守儿童无法获得足够的家庭教育，致使其在心理、情感、行为上都体现出与非留守儿童的差异性。由于缺少丈夫的陪伴，有31.6%的留守妇女表示感觉到孤单，有超过70%的留守妇女表示精神不佳。由于缺乏子女照料，留守老人生活孤独、精神忧虑，并有留守老人自杀事件的发生。

“我们通过对愿望的重新评价获得进步。但是我们常常‘勇往直前’，而不会停下来考察这个愿望到底是什么，直到出现一种不同的主张，与它争夺优先权为止。”^{[3]（P.51）}留守群体实质自由不足不仅仅是“一种不同的主张”，而且是已有政策供给——单一的经济政策供给——不能解决“三留守”问题的一个标志。到了该停下来考察的时候了，再勇往直前就不明智了。^[4]现行的对于“三留守”问题的政策供给缺乏对该问题的重新评估，仍然停留在以单纯提高留守家庭经济水平为唯一政策目标的思维模式中。政策上一味地进行广泛的经济支持，却不去了解留守群体真正需要的是什么，是什么造成留守群体经济水平提升而实质自由获得较少这一问题。从根本上来说，政策在供给上忽视了家庭成员共同生活的重要性，没有抓住“三留守”问题的本质是家庭离散这一关键点。

（二）一系列项目化的短期关爱政策

在以单纯的经济支持作为解决“三留守”问题的唯一方式的错误思维的指引下，关爱政策只能是“隔靴搔痒”，并不能解决根本问题。关爱政策多注重留守群体之间的互帮互助、丰富留守群体的娱乐生活、提供生活便利等方面，而非促进其家庭正常化。这些关爱政策多以项目化的形式展开，并随项目的“兴衰”而“存废”，且多流于形式并未发挥出实际作用。

在调研中，笔者看到各种类型的“三留守关爱中心”，它们的区别在于名称的差异和服务对象的不同，即或服务于留守儿童，或服务于留守妇女，或服务于留守老人，但其共性是空有其名、无所作为。关爱政策的服务对象是留守群体，而政府在进行关爱政策供给时却并未考虑到留守群体实际的需求意愿，更多的是站在政府自身角度来思考留守群体应该需要怎样的关爱服务，这种政策供给必然会造成关爱政策无法“落地生根”的局面。

调研中发现，留守妇女得不到丈夫的关心，夫妻关系破裂、离婚，留守妇女直接弃家而走的现象普遍存在。另外，留守儿童因缺乏正常的父母关爱而产生诸多心理问题，留守老人因缺少陪伴而自杀的事件频发。这些问题时刻威胁着留守家庭的稳定，也是现行关爱政策所不能抑制的。简言之，留守群体实质自由较少缘于家庭“向心力”减小而“离心力”增加。外出打工的初衷在于使家庭成员生活得更美好，但如今却走向了“家不成家”这一反面。因此，政策供给必须转向如何让留守群体感受到家庭的温暖，这是缓解“三留守”现实问题的重要内容。

三、政策供需的不对应：新矛盾的根源

在一些政策制定者的观念中，“三留守”问题起源于农村经济的贫困，留守群体的种种问题都是经济基础不足的表现，只要提升经济水平，所有的“三留守”问题都可以迎刃而解。在当时的时代背景下，这种观念毋庸置疑有它的合理性。但矛盾总是处于发展变化的过程中，在旧观念的作用下，留守家庭经济水平的确得到了提升，而“三留守”问题却未得到有效解决，甚至在某些方面有恶化的趋势。政策结果与初衷发生了偏差，这不得不让我们去思考其中的原因。

（一）政策供给：思维模式的刻板性

改革开放后，城市经济显示出巨大的发展潜力，城乡对比明显。根据国家统计局的数据，1990年我国城乡人均纯收入分别为1510.2元和686.3元。在生存压力和国家的号召之下，大量农民工进城务工，由此产生大量“三留守”人员。此时，人们只是意识到改变经济面貌的急迫性，并未意识到家庭离散将会带来巨大影响。对影响的无视使这种影响以一种相对“卑微”的形式潜伏在留守群体中，并在不断量化的过程中逐渐实现质变，而形成“三留守”问题。

在当时的背景下，经济问题是全社会面临的主要矛盾，城市需要劳动力来补充缺口，农村剩余劳动力需要赚钱维持家用，农民在生存面前只能选择进城务工，以家庭离散为代价来保障家庭成员的基本生活。对留守家庭来说，作为社会的底层，更是被打上了贫穷的烙印，这种深刻的烙印给政策制定者造成了“三留守”问题就是“穷”的问题的刻板的思维模式，政策设计自然形成了单纯发展经济就能解决“三留守”问题的思路，而在政策供给上则延续经济支持为主的模式。这种由刻板的思维模式所形成的政策设计及供给，从“三留守”问题伊始延续至今，并在经济发展确实改善了留守人员生活状况后更加得到拥护。但经济发展只具有工具性的意义，并不能代表实际需求的满足^[4]。对于留守人员是否还有除经济之外的其他需求，政策供给在很大程度上选择了无视。

在农民工和留守人员经济水平不断提升的情况下，一些政策制定者基于经济发展取得的巨大成功，提出农民工举家市民化这一解决“三留守”问题的思路。“农民工举家市民化”的关键在于农民工家庭的经济实力，这意味着政策供给要进一步加强对留守家庭的经济支持。很明显，这个思路延续了之前的老路，是对“单纯发展经济就能解决‘三留守’问题”这一刻板思路的进一步发展。“农民工举家市民化”给政策供给提供了一个看似美好的方向，但却忽视了其实现的基础。举家市民化从根本上说是可行能力的一部分，这一可行能力包括经济、教育、就业机会、生活感受等多个方面，经济的发展可以促进其他方面能力的提升，但却不能对其进行完全地替代。与留守人员实质自由较弱、留守家庭稳定性遭到威胁的当下矛盾相比，通过“农民工举家市民化”来实现留守家庭的团聚并不具有可行性。

简言之，从“三留守”问题出现至今，政策供给延续了不变的单纯发展经济的模式。单一的模式有十分明显的缺陷，正如马克思所说，“很多正义原理和其它行动的指引原理，都与社会的技术发展状态有关。一个适合于某一时期技术发展状态的原理，不一定适合于未来”。这种延续的经济政策在初期取得了明显成效，但随着留守家庭经济水平的上升，其边际效益逐渐下降。政策供给忽视了留守家庭经济状况改善后所产生的新的需求，以至于对出现的新矛盾置之不理。

（二）留守群体需求：从经济到家庭

相对于政策供给的僵化，留守群体的需求发生了明显的变化。在外出打工的初期，留守群体迫切需要解决生存问题，其需求是经济水平的提升。经过三十多年的发展，留守家庭经济状况有了根本的变化。笔者在两省交界的一个村观察到，该村留守家庭全部盖起了二、三层小楼。据村里人讲，每到过年，外边打工的人都会开着车回来，村里每天都会堵车。随着生活的好转，留守群体对于经济的态度已不是“从无到有”的渴望，而是“从少到多”的希望。贫困对留守家庭的刺激明显减小，与之相反，留守群体对家庭正常化的需求逐渐增强。

留守群体需求的变化符合马斯洛的需求层次理论，人的需求具有层次性、动态性和发展性的特点，在生理需求和安全需求分别得到满足后，人自然会追求社交的需要。^{[5]（PP.35~37）}留守家庭经济落后的时期，就是生理需求和安全需求得不到满足的时期，此时留守群体只会考虑如何获取更多收入来满足生存和安全的需求，在这两个需求都得到满足后，便会考虑社会交往的需求。而在本质上家庭就是一种社会交往，家庭为其成员提供了爱和归属感，并以爱为纽带将这种社会交往固定化。人在某一时期可能存在多种需要，在不同的社会生活条件下，必然有一种需要占主导地位，其他需要处于从属地位。留守群体需求转变的过程就是主导需要进行更替的过程，留守家庭经济条件的改变使得留守群体对家庭的需要逐渐多于对经济的需求。当然，无论何时，留守群体对经济的需要都是存在的，只是在现阶段留守群体对家庭归属感的需要占据了重要位置。

留守群体是政策供给的对象，而政策在供给前却并未对其服务对象进行有效的了解，导致供给与需求不相适应。究其原因，首先是因为功利主义的发展思想，以最终结果的效用最大化来判断政策的合理性，忽视了效用在个人之间的分配^{[6]（P.63）}，也就是忽视了留守群体家庭权益的受损；其次是没有认清“留守问题”的本质，长久以来，政策制定者陷入“三留守”问题的关键在“留守人员”而非“留守”本身的误区，政策往往以“留守人员”为对象，而并非以“留守现象”为对象，无法触及到留守问题的根本。由此产生了悖论：经济政策供给力度越大，留守群体对于家庭的归属感越低。其原因就是经济条件始终只是家庭的外部定在，而情感、陪伴等才是家庭的内在规定^{[7]（PP.175~185）}。

四、政策均衡：根据需求调整政策方向

从短期来看，留守群体的家庭离散是一个难以逆转的事实，“三留守”问题仍难得到根本解决。现在的问题不是“三留守”问题如何解决，而是怎样使留守群体的家庭权益在家庭离散这个漫长过程中尽量少受损害的问题。用阿玛蒂亚·森的理论解释问题，就是经济是实现留守群体实质自由的重要条件，但不是唯一条件，家庭才是留守群体最终的归属，因此不能把经济和家庭割裂，要重新校准政策的方向，以保持政策平衡。

（一）政策重构中的留守群体需求预期

关于发展和实质自由该如何权衡，阿玛蒂亚·森提出的建议是比较具有包容性：扩大信息基础，以构成实质自由的功能性活动为价值标准，对各种价值要素共同考虑、区别对待。政策优化是目标，然而，在采取行动之前，仔细缜密地思考行动的各个方面却是必不可少的。对留守群体需求预期进行分析的过程就是扩大信息基础的过程，目的在于正确认识政策问题，防止政策设计脱离实际。

1.“从有到多”：留守群体对“经济”的预期

经过多年的经济政策供给，留守家庭经济状况得到了明显好转，在调研中，有79.9%的留守妇女对家庭收入和生活水平的提升表示满意。可见，现阶段留守家庭的经济追求已不是“从无到有”，而是“从有到多”的问题。但“多”是没有定数的，究竟有多少财力才算是“多”并没有明确的界定，也就是说，留守家庭对于经济的预期是没有边界的。

在这种预期的影响下，农民外出打工的动机不再是解决生存问题，而是追求更高的生活质量。但生活质量是一种主观的感受，且往往是一个比较的结果。对普通村民来说，其比较的范围限于农村范围内，彼此间差距较小，容易得到心理上的满足。但对于一些农民工来说，其比较的范围已不止于农村，而往往是与城市的比较，在城乡巨大差距的现实下，其心理无法得到满足，因此其对经济的追求会继续。这种狂热追求的升级便是盲目的城镇化，一些农民工认为经过多年的打拼，自己可以实现“举家市民化”，从而陷入对经济的强烈的不满足之中。在以经济发展为中心的政策引领下，国家对留守群体的信息供给集中于重视经济发展，向其输出经济是解决一切问题的根本的观念，在很大程度上缩小了留守群体心中与其向往的美好生活的距离。留守家庭对于经济的这种朴素的期望固然有其值得肯定之处，但很明显地缺少了对现实的清晰认识，在巨大的城乡差距之下，盲目进城并不现实。

2.多一些陪伴：留守群体对“家庭”的预期

留守群体对正常的家庭生活的渴望呈现出矛盾的特征。一方面，留守群体经历着巨大的煎熬，留守儿童期望得到父母的关爱，留守妇女期望得到丈夫的陪伴，留守老人期望获得子女的照料，所有家庭成员都渴望结束家庭离散，实现家庭生活正常化。另一方面，在面临选择时，很多家庭仍会选择部分人外出务工、其余人留守，原因在于外出务工是他们唯一可以选择的可获得可观收入的途径。可行能力不足使他们在多种实质自由发生碰撞的情况下只能忍痛割舍一部分自由^{[1]（P.30）}，在不打工就会返贫的现实下，生存的压力比情感的获得更具有威胁性。因此，留守群体对家庭的预期并不是要让打工的人结束打工回到家里，而只是希望彼此之间有更多的陪伴。这种选择虽然不是留守人员内心最本真的选择，但却是对他们来说最有效益的选择。

（二）调整政策方向

通过信息基础的扩展，留守群体对“经济”和“家庭”的预期在一定程度上契合了政府对政策供给的预期。一方面留守家庭对更高经济水平的期望符合政府一直以来的单纯的经济政策供给，这使得政府可以继续对留守家庭进行大力的经济支持。另一方面，在现阶段留守群体需要的仅仅是多一些陪伴，而不是完全结束家庭离散，这就给政府留下了继续解决“三留守”问题的余地。基于上述对政策问题的正确认识，政策调整要从平衡经济发展与家庭权益方面入手。

1.实行有所侧重的经济政策供给

阿玛蒂亚·森认为，由于极端贫困而造成的经济不自由，会使一个人在其他自由受到侵犯时成为一个弱小的牺牲品^{[1]（P.11）}。讨论“经济自由”与“实质自由”的矛盾并不是要否定经济发展对留守群体的重要性，而是强调在留守群体生活状况得到改善的新常态下，经济政策也应有所调整。

第一，鼓励农村剩余劳动力就近就业。远距离的异地就业，破坏了农村的人口结构，出现空心化现象，大量劳动力进城，加剧了“城市病”的严重程度，也使得流入地和流出地之间的差距越来越大。就近就业避免了家庭离散的问题，在获取经济收入的同时方便照顾家庭，有利于家庭的稳定和谐。就近就业并不意味着较低的工资水平和较少的工作机会，而是与当地生活水平相适应的富足。一方面，政策要加强招商引资的力度，发展县域经济或乡域经济，将剩余劳动力就业的距离范围缩小在县乡之内，以促进实现“离土不离乡”的就业模式。另一方面，政府要根据当地实际，在精准扶贫、建设小康社会、发展新农村的契机下发展特色农业，以促进实现“不离土也不离乡”的就业模式。

第二，鼓励农民工返乡创业、就业。在国家“大众创新，万众创业”的政策号召下，鼓励农民工返乡创业，以创业带动更多的农民工返乡就业，这是部分解决“三留守”问题的良好契机。返乡创业需要政策给予大力支持和引导。政府要在场地、资金、基础设施、税费等方面为返乡创业农民工提供方便，在政策审批上开设绿色通道，降低创业的门槛。创业是一种投资，存在诸多风险，创业不成可能会重返贫困，并产生其他问题。因此政府要慎重选择创业对象，做好创业培训工作，稳步推进农民工返乡创业工作。

2.重视留守群体“实质自由”的提升

当以自由看待发展时，不同方面的论证都必须加以适当的考察和评价。^[8]在承认经济发展重要性的前提下，政策调整的重点在于如何提升留守群体的实质自由。发展必须更加关注使我们生活更充实和拥有更多的自由，扩展我们有理由珍视的那些自由，不仅能使我们的生活更加丰富和不受局限，而且能使我们成为更加社会化的人、实施我们自己的选择、与我们生活在其中的世界交往并影响它。^{[1]（P.25）}留守群体对自由的期望集中于对家庭关爱的感知。家庭是农民工外出的初衷，也是农民工最终的归属，家庭的稳定是“三留守”问题的底线。现阶段，留守群体对家庭的预期集中于希望得到更多陪伴，这需要政府用政策供给来弥补家庭功能的不足。

第一，创造条件加强农民工与留守群体的联系。留守问题是城镇化的产物，必将在漫长的城镇化过程中逐步得到解决。在短期内，客观上社会发展对劳动力的需求不容许农民工结束家庭离散，而在主观上留守家庭也需要农民工在外务工换取家庭收入。因此，在现阶段，农民工都无法完全地回到家人身边，满足留守群体对“陪伴”的期望就只能是增加彼此间的联系，用更多的精神上的交流抚慰来代替实质性的陪伴。这种家人之间陪伴的感觉是政府所不能替代的，但政府可以为农民工与家人之间的联系提供硬件上的方便。如，开展网络下乡、电脑下乡、智能手机下乡等活动，利用信息技术增加彼此间联系的便利性；城市政府可探索农民工探亲假制度，为农民工与家人之间的实质性陪伴创造机会等。简言之，在提升留守群体实质自由方面，政府需要主动去发现并解决问题，而不是等到“三留守”由“问题”变为“矛盾”时才有所作为。

第二，继续推进留守群体关爱政策供给。虽然政府不能完全替代农民工来给予留守群体以家庭的陪伴感，但政府可以通过各种关爱措施来给予留守群体家庭“类关爱”。政府的关爱措施虽不能如家庭陪伴那样对留守群体的需求发挥内因式的决定作用，但可以作为外因影响留守群体的生活状态。事实证明，政府的关爱措施的确对留守群体生活产生了积极的作用，只是关爱措施在实施过程中存在诸多问题。这需要政府在坚持关爱措施方向不变的前提下对其执行作出调整，要变主观化、过程化的关爱服务供给思路为客观化、结果化的关爱服务思维，变项目化、短期化的关爱服务供给方式为系列化、长效化的关爱服务模式。政策调整的关键在于，政府要重视留守群体的需求，以留守群体的满意度为最终的评价标准。

参考文献：

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注释：

1、2013年的统计与2016年的统计存在两方面不同，一是统计口径不同，二是统计所用指标设计不同。在2016年的统计中，留守儿童中不包括“单留守”儿童，即父母有一方留守在家的儿童。因此，文中所述2016年留守人口数量的减少包含了统计上的因素，实际的留守人口减少量小于文中所示。