农村留守家庭离散的生成逻辑与治理研究

作者：刘筱红 全　芳  责任编辑：于佳佳  信息来源：《华中师范大学学报（人文社会科学版）》2017年第5期  发布时间：2019-06-07  浏览次数： 4914次

【摘　要】以家庭离散作为研究留守问题的切入点，以“赋能”作为解决农村留守问题的路径是一条新的思路。本文创新运用阿玛蒂亚·森的自由发展观思想，从两个层面构建留守家庭离散问题的分析框架，以此探讨家庭离散的生成逻辑与治理路径。在自由的建构性层面，长期以来国家实行的城乡发展政策突出功利主义导向，农村家庭作为一个经济发展的单元得到伸展，作为一个安居乐业、情感陪伴、家庭教育的载体，则受到排斥甚至伤害；在自由的工具性层面，农村离散家庭面临政治自由、经济条件、社会机会、透明性保证和防护性保障五个方面的可行能力贫乏，农民举家进城及留村安居的自由选择能力不足。治理留守家庭离散问题应该从可行能力建设的角度来考虑扶助政策。

【关键词】留守家庭离散；自由的建构性；自由的工具性；可行能力剥夺；赋能

一、问题的提出

留守是当下中国农村面临的带有普遍性的最大问题之一。留守群体的最典型特征就是家庭离散。家庭离散并非指家庭解体，而是指因打工和留守导致农村家庭成员长期分离、散住异地的现象。^（1）家庭是整个社会的细胞，是人类最为基础的社会组织，是个体物质和精神需求的主要依托。它具有经济、生育、性生活、抚养和赡养、教育与社会化、感情交往等多种功能。^（2）留守群体的家庭离散状态影响了家庭功能的正常发挥，它使得家庭共同生产，共同消费，抚养教育子女，赡养老人和提供安全保护等功能实现都出现了一定障碍；^（3）家庭离散也是对家庭人伦道德的破坏，夫妻分割两地导致婚姻和情感生活面临新的挑战，亲情的缺失给子女的成长和教育带来不利影响。留守群体产生的各种问题从根本上说是以家庭功能残缺和亲情缺失为主要表现的家庭离散问题，家庭离散是一切问题的归结点。这些问题不仅是社会稳定的极不和谐因子，也是未来农村乃至整个国家社会的发展隐患。因此，研究农村留守家庭离散的生成逻辑，破解家庭离散困境，推动农村家庭幸福团聚具有重要意义。

留守问题的解决有两大路径——农村家庭举家进城或者外出务工者回归农村。这两种路径是终结家庭离散问题的有效策略，但在现实中都面临较大挑战，关键障碍在于，留守家庭往往既缺乏举家“进城生活”的能力，也缺乏“留村安居”的能力，能力的贫困使农民不得不选择个体式迁移。2017年中央一号文件《中共中央国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》提出的核心思想之一就是给农民赋能，通过开发农村人力资源，培养新农民，让农民变成职业化和专业化农民，通过整合政府、企业和产业培训资金资源，提升农民工职业技能。这为我们解决留守问题提供了新的思路，只有农民的能力增强了，农村家庭才能自由选择进城生活或者安居农村，避免家庭离散。

学界关于留守问题有不少卓越的研究，这些研究大都集中于留守群体所面临的生存与发展问题本身，极少有从“家庭离散”角度进行切入。针对留守现象产生的原因，学者们从不同的视角给了丰富的解读。概括来说，主要包括两大类视角：一是宏观的结构与制度视角。留守家庭离散是基于城乡二元结构之上的中国式工业化与城市化的产物，城乡二元结构、劳动力市场的二元性经济结构造成流动农民无法实现举家迁移。^（4）另有学者从“四化”角度认识留守问题，认为中国的工业化、城镇化、信息化和农业现代化发展不同步是导致留守问题产生的根本原因，其中农业现代化滞后于工业化和城镇化是突出矛盾。^（5）就具体制度而言，户籍制度是决定城乡二元体制、阻碍劳动力城乡流动的最重要制度，由此形成的不均衡的城乡二元公共服务和教育、医疗等社会福利制度从各个方面限制了农民的家庭化迁移。^（6）除了正式制度，“男主外，女主内”的不平等性别文化作为非正式制度也在农村妇女留守中发挥了建构性作用。^（7）二是微观的家庭策略视角。留守群体的产生是基于家庭理性选择的结果，是家庭在薪金收入与照顾家庭无法两全的情况下不得已做出的特定约束条件下的最优化选择。^（8）两种视角都对留守家庭离散的形成提供了合理化的解释，仅从某一个方面进行分析难免有失偏颇。目前，将结构制度约束与家庭个体选择结合起来分析的研究不多，较少有学者回应宏观制度安排是如何与微观的个体选择进行关联，从而导致留守家庭离散。基于上述思考，本文引入阿马蒂亚·森的自由发展观，从可行能力视角关注制度安排是如何引发个体的“可行能力贫困”和选择自由缺失，并响应中央政策的号召，从“赋能”层面探索问题解决路径。

二、森的自由发展观：一个分析工具

（一）自由发展观内涵

印度著名学者、诺贝尔经济学奖获得者阿玛蒂亚·森（Amarty Sen）是一位充满人道主义关怀的经济学家，他对公平、福利和贫困问题有着强烈的关注，在经济发展、社会选择理论、福利经济学等方面都做出了卓有成效的贡献。其中，他最为引人瞩目的成就之一就是提出了基于可行能力拓展的自由发展观。森认为，自由是人类发展的核心诉求，这种自由是从“实质”层面定义的，即“享受人们有理由珍视的那种生活的可行能力”，包括“免受困苦——诸如饥饿、营养不良、可避免的疾病、过早死亡之类——基本的可行能力，以及能够识字算数、享受政治参与等的自由。”^（9）森将自由与发展紧密结合起来，认为发展的判断标准不应该是人们普遍认为的经济增长、收入提高、工业化、技术进步或者其他物质欲望的满足，而应该是追求人的实质性自由。例如人的尊严、人格、自由、平等、权利等。物质方面的增长固然具有重要的价值和作用，但这些都只是实现发展目标的工具。

在森看来，“自由”具有建构性和工具性两层涵义。首先，就自由的建构性作用而言，自由本身就是发展的目的和重要组成部分，发展的过程就是扩展自由的过程，“自由”也就成为评价发展与否的价值标准。其次，自由的工具性作用是指能够扩展一般自由，并为经济发展做出贡献的各种权利、机会和权益。工具性自由是发展的主要手段，能够帮助人们实现珍视的生活。森着重列出了五种重要的工具性自由：政治自由，经济条件，社会机会，透明性保证和防护性保障。它们相互补充，帮助人们更自由地生活并提高在这方面的整体能力。

对于个体而言，实质自由落脚于可行能力，可行能力是“实现各种可能的功能性活动组合的实质自由，也可以说是实现各种不同生活方式的自由”^（10），它聚焦于人们在所处的社会环境下拥有多大的能力，去享受他们珍视的那种生活。可行能力是实质自由的表现和实现自由的条件，发展的过程就是要保障和实现人的可行能力。可行能力的优势在于我们可以根据自己有理由珍视的事物，对各种功能性活动比较、判断和选择。^（11）一个人的可能能力越大，他可选择的自由度和空间就越大，他的福利水平或满足程度就越高。^（12）当发展的目标和手段与实现人的自由相悖时，个体的可行能力就极易受到剥夺，从而导致选择自由的缺失，陷入劣势处境。

（二）本文的分析框架

2016年12月12日，习近平总书记在第一届全国文明家庭表彰大会上提出：“无论时代如何变化，无论经济社会如何发展，对一个社会来说，家庭的生活依托都不可替代，家庭的社会功能都不可替代，家庭的文明作用都不可替代。”家人团聚是家庭维系的基础，是家庭功能和家庭文明作用发挥的关键。当前，大量进城务工者和留守者在城市化进程中被强制“隔离”，这种离散式的生活不仅意味着留守家庭选择举家进城自由的剥夺，也意味着留乡安居自由的缺失。党的十八大提出的新型城镇化建设的核心内容在于积极稳妥的推进人的城镇化，即农民由农村向城市聚集最终市民化，实现农业人口的有序转移。在本质上就是以人的城镇化为有效途径，促进人的全面自由发展，最终通过人的解放让城镇化成为经济增长的发动因素和巨大引擎。^（13）当前留守家庭的异态生存既不符合新型城镇化的要求，也与人的自由发展目标相悖。森的自由发展观为我们深入分析农村家庭在务工和留守中面临的不自由，揭示留守家庭离散的生成逻辑提供了适恰的解读工具。本文试图以自由发展观为借鉴，从价值层面和工具层面构建农村留守家庭离散的分析框架。（如图）

图 农村留守家庭离散生成逻辑框架示意图

在发展目标方面，我国长期实行功利主义价值导向，以城市和工业发展为重心，忽略农村和农民的利益，导致城乡发展失衡，乡村逐渐衰落，农村家庭为了获取货币化收入，不得不选择外出务工。但是，以户籍制度为代表的一系列公共政策进一步剥夺了农村家庭的发展权利和机会，使处于弱势地位的进城务工者在教育、医疗、养老、住房等社会安排方面不能获得和城市居民同等的待遇，这些都导致留守家庭可行能力的剥夺，加剧了他们的劣势处境。后文我们将从森的建构性自由和工具性自由两个层面进行深入阐释。

三、建构性自由偏离：留守家庭离散问题的价值导向研究

新中国成立以后，强国代替救亡成为新时代的主题。为了快速走出战争创伤，实现国家的复兴富强，功利主义逐渐成为国家奉行的价值导向。所谓功利主义，通常指“以实际功效或利益作为道德标准的伦理学说”。^（14）该学说经过英国边沁和密尔为代表的多位学者的发展，逐渐成为一个多世纪以来最有影响的正义理论之一。功利主义主张将是否促进“幸福”作为判断人类行为的最高标准，“所谓幸福，是指快乐和免除痛苦”。^（15）森将功利主义概括为三个组成部分，即后果主义（按结果来评价社会安排的重要性），福利主义（按自身所产生的效用来衡量每一项选择）和总量排序（每一个选择按它所产生的效用总量来判断）。^（16）功利主义这种清晰明确的评价标准具有强烈的实践性和显著的实效性，为立法者和公共政策制定者提供了基本原则。^（17）它对效率和效果的追求，对公共行动优劣的判断都给政府部门从事公共活动带来极大助益。

我国政府在改革开放之初不得已选择功利主义发展观必然具有其合理性，它为我们集中优势资源，服务城市和工业建设，快速实现经济增长，改变我国落后面貌创造了条件。在功利主义导向下，“效率优先，兼顾公平”，“一切以经济建设为中心”成为国家长期坚持的发展理念。特别是城乡发展领域，政府制定了优先发展重工业的战略规划，并形成“重城市轻农村”的发展偏好，通过一系列牺牲农业和农村家庭利益的政策措施保证经济发展。为了推动城市经济的发展，提高农村居民收入，政府逐步放开人口流动限制，鼓励农村青壮年劳动力进城务工，并且以户籍制度限制农村家庭迁入城市。从效果来看，这种以功利主义为导向的制度安排的确是极大的改善了农村家庭的收入和生活状况，在短时期内提高了农民的货币收入，推动了城市化建设的步伐，但是它使大量农村居民陷入另外一种难以弥补的困境——家庭离散。留守家庭离散给农村家庭以及城乡社会都带来了深远的负面影响。森认为，发展不应仅限于经济的增长或财富收入的提高，还有人的尊严、权利、平等、自由等一系列更为重要的目标。森的观点对我们反思功利主义价值观与留守家庭离散的逻辑关联提供了极大的启发性。

（一）被忽略的不平等：难以计算的团聚需求

功利主义主张以“最大多数人的最大幸福”作为正义实践的唯一评价标准，因而它通过所产生的效用总和对各种选择加以评价，导致对公共政策优劣的评价趋向于将效用进行加总，“不承认效用或幸福之外其他任何概念所具有的内在价值”^（18）。这就“诱使政府官员的决策首先考虑看得见、摸得着的政绩，而对政策的长期效果和可持续发展却很少考虑。”^（19）在城市化进程中，政府以GDP为导向，偏重城镇化的数量和农民工给城市创造的经济价值，在政策关怀中，将视角过多的局限于农民工的经济收入等短期的经济指标。地方政府追求经济效率的最大化，习惯以“外出务工的人数”、“返乡资本数量”、“引进企业的数量”等可计算的经济效益来评判公共政策的优劣，对因留守家庭离散带来的子女教育缺失、家庭伦理破坏等隐性成本视而不见。这样就导致农村家庭的团聚需求难以进入决策者的视野，政策关怀难以惠及这部分群体。

功利主义的效用计算方法仅关注总量，“漠视幸福分配过程中的不平等”^（20）。功利主义遵循“最大多数人的最大幸福”，其“最大多数人”意味着功利主义并不关心行为者本人的幸福，而是“全体相关人员的幸福”^（21）；其“最大幸福”意味着功利主义不关心部分结果，只重视效用总量和总量排序。这导致看似获取了利益最大化的结果，实际却没有反映所有人的利益，容易导致过程中的分配不平等。“分配正义的执行者通常只能照顾到部分人的最大利益，或是本国内的公民，或是当时当代的社会，也或者只是部分人的利益。”^（22）以新中国成立后我国城乡发展政策为例，“重工轻农”的发展战略所创造的国家经济效益显然要比“重农轻工”或者“工农兼顾”所创造的效益大，因而前者成为我国长期以来的战略选择，但是这种选择实质上损害了处于弱势地位的农村和农民的利益，忽视了农业的发展。同样，出于城市经济的建设等目的，政府出台了城乡分割的户籍制度，并在此基础上形成了各项二元福利政策，先后限制农村劳动力向城市自由流动或者限制农村劳动力向城市进行家庭化迁移。

（二）“幸福的奴隶”：缺乏自由的离散选择

森认为，功利主义仅关注“幸福”或“快乐”，“忽略了权利、自由等非效用因素”^（23）在功利主义者看来，权利和自由只是影响幸福的间接因素，其自身并没有固有的重要性。这种狭隘的理解是对人的基本需求和价值的否定，容易使人成为“幸福的奴隶”或者“快乐的陪臣”^（24）。农村家庭的务工和留守选择看似是基于家庭利益最大化的最佳策略，对提升家庭收入，改善家庭生活水平大有帮助，但“幸福生活”的背后是农民不自由的选择，是对他们“留村安居”和“举家进城”可行能力的双重剥夺。

功利主义的发展观导致农村和农民发展机会、权利遭到忽视，甚至掠夺的境地，容易使农民降低自己的要求来适应剥夺性的环境，从而持续性的陷入劣势处境中。建国之初，国家往城市大量输送农业资源支撑工业发展，并严格控制城镇化的规模，通过户口登记制度和人民公社制度等将农民限定在农村，限制其向城市自由流动。农村家庭向城市迁移居住的权利被剥夺，不能自由选择生产方式和生活环境，固化的城乡二元身份制度和福利体制也阻碍了农民向上流动，剥夺了农村家庭在城市中更好就业和发展的机会。改革开放以后，城乡二元体制因日渐受到批判而逐渐改善，但城乡二元的结构并没发生根本性转变。城市在廉价购买农村家庭劳动力的同时，没有为农村劳动者的发展和再生产买单，没有为农民工市民化提供必要的制度安排和福利保障。对农村家庭而言，衰败的农业和微弱的国家支持，挤占了农民的发展空间，农村家庭成员不得不以个体方式进入大城市寻找就业机会，积累家庭财富。

综上所述，功利主义的正义论并不能保证结果分配中的“正义”，它是我国在经济发展过程中的阶段性价值标准。当前，我国经济已经发展到一定水平，功利主义已越来越多的暴露了它的不足，如果继续片面强调功利主义的价值观，忽略其他的价值只能进一步拉大贫富差距，加剧社会矛盾。对功利主义的发展导向，我们需要及时修正和调适。

四、工具性自由剥夺：留守家庭离散问题的社会安排分析

“自由的工具性作用，是关于各种权利、机会和权益是如何扩展人类一般自由，从而为经济发展做出贡献的。”^（25）农村留守家庭面临政治自由、经济条件、社会机会、透明性保证和防护性保障这五个方面的可行能力剥夺，他们构成了农村留守家庭离散的主要社会安排。

（一）政治自由：政治参与的边缘人

政治自由是公民最基本、最核心的权利。选举活动是公民政治参与的最重要表现形式，参加选举是实质自由的一个重要方面。当前，不论是城市中的农民工，还是农村的留守群体，都没有充分行使自己的选举权。特别是作为流动人口的农民工，他们的选举权难以顺利行使。根据我国选举法规定，公民的选举权与户籍制度挂钩，选民需要回到户籍所在地行使选举权。如果要在目前居住地参加选举，则需要户籍所在地开具选民资格证明，但是，不管是开具证明还是直接回乡选举，都属于耗费时间和金钱成本的选择，往往使农民工望而却步，只得放弃选举权。森认为，“政治自由和自由权只具有可允性的优越性，其实效性取决于政治自由和自由权是如何行使的。”^（26）从可行能力的角度来看，国家对农民工参加选举的制度规定看似保障了政治自由，实质上，由于没考虑到他们的流动性，制度上的硬性规定使他们的权利形同虚设。城市并没有真正将农民工纳入市民行列，农民工在城市中享受不到应该有的市民待遇，变相剥夺了他们参与城市管理，成为市民权利主体的机会。

除了选举权的剥夺，农民工及留守群体在发表言论、获取信息等方面也存在可行能力的贫困。由于农民的文化水平较低，获取信息的能力较弱，又缺乏了解信息的渠道，往往处于政治权益的“无知状态”，如劳动力市场的信息，与农村家庭利益相关农业政策及城市教育、医疗、社保政策等。农民知情权的匮乏与政府在保障知情权方面缺位有直接关联。从某种程度上来说，信息也是一种选择权，了解的信息越多，选择的自由就越大。政治自由的剥夺使农村留守家庭在政治参与、意愿表达、信息获取、权利行使等方面都存在障碍，导致他们很难为自己发声，只能被动地陷入离散境况中。

（二）经济条件：经济能力的贫困

经济条件指的是“个人分别享有的将其经济资源运用于消费、生产或交换的机会。”^（27）人们拥有各种经济资源如劳动力、知识、土地、工具等，市场机制应该提供各种经济资源自由组合的机会。农村家庭选择外出务工的直接原因是农业的低收入所带来的货币支付压力。城乡之间巨大的收入差距吸引了农村劳动力向城市移动，但是，随着户籍制度等城乡一体化政策的开放，农民虽然能够自由进城务工，却依然无法在城市安家。收入水平难以负担起举家迁移的巨大成本是留守群体不能随迁的主要原因，农民外出务工的经济收入可以保证全家在农村的正常消费，但是城市生活的高消费水平却加重了农村家庭在城市安居的经济负担。

城乡居民的收入差距只是问题的表象，在农村家庭低收入的背后是一系列经济条件的制约，导致留守家庭经济收入不足，缺乏进城生活的可行能力。

一方面，农村土地制度限制了农村家庭获取更多地财产性收益。从国际发达国家的历史经验来看，在城市化进程中，“有效的农村土地产权制度是促进农业生产率提高、推动农村劳动力迁移、以及促进城乡二元经济转型的重要前提”^（28）。我国长期实行的土地所有权和转让制度不到位使农村劳动力无法将土地流转市场获得资金收入，因而加大了向城市迁移的成本，只能选择以廉价的劳动力换取经济收入，限制了农村家庭进城安家的经济能力。工业化、城市化的发展提高了土地的市场价值，但是农民并没能享受到土地的收益，反而更容易成为地方政府和开发商剥削的对象。另一方面，农民工在城市就业也面临制度化的剥削，难以获得与城市居民同等的就业待遇。城乡二元制度带来了劳动力市场的二元分割，农民工自动进入工资差、工作条件差、就业不稳定、劳动强度大的次级劳动力市场，而城市居民则普遍进入收入高、劳动环境好、就业规范的一级劳动力市场。以城市居民为主体的劳动力市场受到各种制度性保护，农民工即使个人知识能力强，也很难摆脱身份歧视进入高级劳动力市场。这既与国家出台相关政策限制和排斥农民工就业自由有关，也与城市政府对处于弱势的农民工群体在就业中的保护不足有关。比如政府通过农民工职业和行业限制来保护城市劳动力的就业利益，剥夺农民工在就业资源、就业选择、平等参与劳动力分工和劳动分配的权利和机会。总之，土地、城市就业等方面的制度安排剥夺了农村劳动力的经济自由，导致其经济能力的贫困。

（三）社会机会：城市安居能力被剥夺

社会机会指的是“在教育、保健等方面的社会安排，它们影响个人享受更好生活的实质自由。”^（29）农民难以举家迁移进城的一个很大原因就是以户籍制度为主的城乡社会安排限制了农民的自由。对留守家庭来说，户籍制度及相应的教育、医疗、社会保障等制度安排使家庭陷入可行能力贫困之中。需要说明的是，随着城镇化的深入推进，国家先后出台了一系列以取消户籍制度为主的改革措施，促进农业转移人口及其随迁家庭落户，但是一方面制度的全面落实尚需要一定时间的摸索和适应，另一方面，相关制度为留守家庭团聚提供了形式上的权利平等，但是能否转化为留守家庭安居城市或者乡村的可行能力还需要政府在社会安排上对留守家庭提供更多实质的支持。

户籍制度的梗阻带来农村家庭迁徙自由权的缺失。森指出，“扩展我们有理由珍视的那些自由，不仅能使我们生活得更加丰富和不受限制，而且能使我们成为更加社会化的人、实施我们自己的选择、与我们生活在其中的世界交往并影响它。”^（30）对农村家庭而言，农民工进城务工的行为并不算真正意义上的“迁移”。因为留守农村的家人无法进城，代表“家庭”的土地、户籍、社会关系等资源都在农村，则农民进城务工，对整个家庭而言只能称之为“移而不迁”，并不具备举家迁徙的自由。迁徙自由受限不仅与人口城市化进程相悖，也违反了市场经济对劳动力要素自由流动的要求。随着国家社会的发展和改革的深入，迁徙限制逐渐松动。农民以个人形式进入城镇务工不再受到禁锢，但是举家迁徙依然不被允许。原因就在于家庭的迁移意味着巨大的生存发展成本，需要伴随户口的迁移，而户籍管理制度中关于农村居民到城镇，特别是大城市的落户限制依然存在。因此，农民只能以个体身份进入城镇进行临时性迁移。举家迁徙自由的丧失对于农村家庭来说是一种权利上的剥夺，使农民缺乏可行能力去选择“自己有理由珍视的生活”。

身份上的城乡二元藩篱。除了迁徙自由受限，附着在户籍制度之上的各种社会福利待遇——劳动就业、子女教育、住房分配、养老保险、社会保障等加剧了两者之间的福利差距，形成了凝固化的市民和农民两种身份。两者在政治、经济、文化等诸多方面权益不对等。公民身份的缺失使进城务工农民被限定在“亦工亦农”的城市边缘，无法享受城市居民同等的机会和资源。当农民工采取个人迁移时，尚且可以最小化自己在城市的生存成本，为农村家庭积累财富。而转为举家迁移时，则需要更多的政治、经济、文化等资源和福利待遇予以保证。

（四）透明性担保：待拓展的合作共治平台

透明性担保是指“人们在社会交往中需要的信用，它取决于交往过程的公开性、对信息发布及信息准确性的保证。”^（31）透明性担保包含两个维度：（1）它为政治行动和经济体制的运行提供公开、全面的信息；（2）它与政治民主紧密相连，意味着民主论坛的建立。从这两个角度可以看出，透明性自由是个人实质自由的重要组成部分，缺乏这种工具自由，社会交往就会没有秩序，容易滋长黑幕。留守群体和农民工因家庭离散所面临的生存及发展问题，既需要政府的政治关爱，也需要各种社会支持。如果政府对离散家庭缺乏基本的信用和行政公开，缺乏民主沟通的平台，就难以对该群体的自由与发展产生任何实效性的帮助。

随着农村“三留”群体的规模逐渐庞大，暴露出的社会问题日益突出，政府部门纷纷采取行动建立对留守家庭的关爱机制。各地妇联利用基层组织覆盖面广的优势，往往在每个村都设置一到两个留守妇女或留守儿童服务中心。这种服务中心将政府和留守家庭联结起来，使政府能够倾听到留守群体的心声，可以及时做出回应。因此，在透明性自由层面上，留守群体的服务中心发挥着类似于民主论坛或公共民主空间的作用，在确保各方的充分参与中进行公开、有效的治理。但是，在现实中，许多留守服务中心只是流于形式，是政府部门或妇联组织为回应上级命令而建立起来的花架子而已，它们并没有真正履行最初的服务承诺，双方也没有建立持续的互动。

非政府组织能够深入社会大众，快速与服务对象建立亲密的关系，它的灵活、专业、迅速能够弥补政府在公共事务治理方面的不足和盲区。当前，留守家庭离散问题也是许多非政府组织关注的焦点，处于弱势地位的留守儿童、留守妇女和留守老人成为社会组织关爱的对象。只是，非政府组织对留守群体的关怀行动一般都维持在行动期内，因为行动的覆盖面小，行动的影响和效益难以持续。相对于政府部门而言，非政府组织具有自身力量薄弱，影响力小，资金供应不足等劣势。在处理社会公共事务时，单靠政府或非政府组织一方，难以达到最大的效果，作为市场主体的企业亦是如此。因而，成立多方主体共同参加的“民主论坛”尤为必要，通过民主沟通，民主协商的方式共享信息，为治理社会公共问题时进行合作共治。

（五）防护性保障：更完善的社会安全网

防护性保障就是为那些处于受损边缘或实际上落入贫困的境地的人提供扶持的社会安全网。防护性保障的领域包括固定的制度性安排，以及临时应需而定的安排。森认为，防护性保障不只是一种救助福利，也是一种民主机制。为了对处境不利的人提供保障，首先要对他们的痛苦和困境有清晰的了解，能够有制度性的渠道把民众的痛苦反映出来，通过政治性激励促使政府去关怀、解决民众的痛苦。对留守家庭来说，他们主要面临以下两个方面的安全保障缺失：

住房保障缺失，进城务工居无定所。对于留守家庭来说，城乡发展差距使农村家庭选择部分家庭成员进城务工获取经济收入，但以户籍制度为核心的住房、就业、教育、社保等社会安排导致家庭在城市生活的可行能力缺失，使家庭只能选择不完全迁移方式，因而面临诸多不安全和危机感。据《2015年全国农民工监测调查报告》显示，2015年外出农民工中，租房居住（与人合租及独立租赁）的农民工占36.7%，在单位宿舍居住的农民工占28.6%，在务工地自己购买住房的人数只占0.9%，农民工务工所在城市规模越大，越依靠租房方式解决居住问题。

社会保险和救助缺失，家庭生活难保障。在二元社会管理制度下，我国社会保障制度也存在明显的二元性，拥有农村户口的进城务工者无法同城镇居民一样享受平等的社保待遇。许多进城务工农民没有被纳入到城镇社会保障体系当中，又没有参加农村社会保险，他们处于生活无保障的尴尬境地。根据《2015全国农民工监测调查报告》，近六年来进城务工农民参与各类社会保险的比例增长缓慢，2015年仅有15.7%的人数参加养老保险，28.5%的人数参加工伤保险。医疗保险比例更低，为17.6%。

社会主体是否具有可行能力，就在于他是否公平地享有各种“机会”，是否有“做选择”的权利和能否顺利参与选择的过程。农村留守家庭在各种城市社会保障面前，面临机会的缺乏和权利的不平等，家庭成员普遍存在着养老、工伤和疾病医疗等方面的后顾之忧，无法在城市安心定居。社会保障的安全阀开关掌握在政府手中，因此，为农村家庭提供进城定居的社保安全网是政府义不容辞的责任。

五、治理留守家庭离散问题的对策建议

本文从森的自由发展视角探析农村留守家庭离散的根本原因，从自由的建构性层面和工具性层面揭示出农村留守家庭离散的生成逻辑，提出农村留守家庭离散的生成的根本原因在于其可行能力的剥夺。因此，提升农村留守家庭的可行能力是解决家庭离散问题的根本途径。积极响应一号文件的号召，扩展农村留守家庭的实质自由，促进其拥有更多的选择能力，早日实现家庭团聚。

（一）价值层面：树立以公平正义为导向的实质自由发展观

森提出以实质自由作为正义观的信息基础，也就是要在发展过程中，以人的全面自由和发展为宗旨，将家庭的团聚与幸福纳入发展的价值判断中去，维护社会的公平和正义。长期以来我国实行的功利主义发展观以牺牲农业、农村和农民利益为代价，换取经济的快速发展，导致城乡矛盾尖锐，社会不公现象严重。农村留守家庭离散问题即是在城乡发展失衡与不公平的发展环境下产生。因而，国家要在新形势下，摈弃传统的功力主义发展观，注重发展过程中的公平性，为农村留守家庭离散问题的解决创造良好的环境。

首先，要重建留守群体和农民工在发展中的利益主体地位。实践证明，单纯以GDP作为经济发展指标的发展模式容易导致经济发展与社会发展不相协调，损害处于弱势地位的农村和农民的利益。树立公平正义的发展理念，需要转变政府在经济发展中的效率导向，把农民放在发展的主体地位，将扩展农民工和留守群体的实质自由作为经济建设和社会发展的目的。不仅要尊重两大群体的价值，保障他们的合法权益，使他们享有与市民同等的公共服务，还要为他们的发展提供各项支持，促进其能力提升。

另外，推进农业现代化和城镇化协调发展，为留守家庭创造更多的选择自由。留守家庭离散问题反映的是农村家庭缺乏安居农村和举家进城的自由，这源于乡村衰落和城乡发展不均衡的现实。因此，要大力推进农业现代化和城镇化协调发展，在提升城镇质量的同时，改善农村的社会经济环境，扩展农村留守家庭的选择权，使留守家庭可以在进城和留村之间自由选择。一方面，在发展新型城镇化的过程中，要改善重量不重质的“人口半城镇化”现象，以进城务工者举家迁居进城为目标，为随迁妇女、老人和子女提供社会支持和公共服务，使进城务工家庭能够“进得来”，并且“留得下”、“过得好”。另一方面，加快推进农业现代化进程，建设美丽乡村，改善农民的居住环境和发展机会，提升农民的生活质量，使留守家庭能够在农村实现幸福团聚。

（二）工具层面：增强以“赋能”为核心的农村家庭发展自由

1.保障农民的政治自由，畅通农村家庭的利益表达渠道。

政治自由是公民的基本自由。要维护农民的政治自由就要消除农民和市民在身份上的一系列不平等对待，赋予进城务工农民和留守妇女在政治参与方面的主体地位，保障其选举权、参政权等基本政治权益。建立农民工和留守群体的利益表达机制，给予农民自我发展的话语权，同时拓宽农民参政议政的通道，使农民充分参与到社会政策制定中来，提升其自我发展的判断能力和选择能力。

2.推动城乡协调发展，创造有利于家庭团圆的经济条件。

首先，消除城乡二元壁垒，促进城乡协调发展，为农村家庭创造自由发展的有利条件。其次，缩小城乡收入差距，降低农民工的生活成本。加大城乡收入分配力度，促进城乡居民收入公平。在农民住房、教育等方面给予优惠政策，降低他们城市生活的成本。第三，保障农民工的就业权益，提升农民工的人力资本。消除劳动力市场的就业歧视，维护农民工公平就业，公平竞争的市场环境。提供农民工职业技能培训，提升他们的人力资本，增强就业竞争力。

3.创造平等的社会机会，促进基本公共服务均等化。

消除教育、医疗、就业等方面的城乡隔离，扩大公共服务在农村的覆盖面。加强农村基础设施建设，改善农村居民养老、医疗等方面的福利待遇。提升农民的生活质量，为其拥有良好的知识、技能和健康水平创造条件。在城市废除户籍制度，为农民创造和市民同等的发展环境，使其与城市市民享受平等的发展机会和社会福利。

4.增强信息公开，建立政府、企业多方参与的合作治理平台。

建立政府在农村务工和留守问题方面的民主治理机制，保证农民对各项政策的知情权。加强政府行政过程的公开、透明，建立农民对政府的监督机制。树立公共事务的合作共治理念，将企业和社会组织都纳入到农村留守群体家庭离散问题的治理网络，通过建立多方参与的公共空间，进行民主协商和沟通，发挥多方优势，形成联合共治的治理格局。

5.建立安全的社会保障网，为留守群体举家进城保驾护航。

畅通农民工和留守群体的利益表达渠道，加强对该群体基本状况和心理诉求的了解。通过制度设计、财政补贴等多种途径化解农村家庭的生存、发展困境，提升其安全感。各级政府要联合起来建立完善的社会救助安全网，为农村家庭举家进城或者就地城镇化提供底线保障，增强其选择所珍视生活的可行能力。

6.加强对农民的培训，提升农村家庭的发展能力。

农村家庭自身发展能力的提高有助于他们改善家庭的生活质量，争取更多的发展机会，促进和维系家庭团聚。城乡政府要为留守妇女及农民工开展知识和专业技能培训，提供创业、就业指导。从资金、人员、技术等方面培育新型农民、支持农民工返乡创业，增强农村家庭的人力资本积累，使农村家庭能够自由选择想要的生活方式。

注释：

1、刘筱红、施远涛：《农村留守家庭离散问题研究——基于“新四化”的视角》，《成都理工大学学报（社会科学版）》2014年第3期。

2、邓伟志、徐榕：《家庭社会学》，北京：中国社会科学出版社，2001年，第67-70页。

3（4）、金一虹：《离散中的弥——农村流动家庭研究》，《江苏社会科学》2009年第2期。

5、刘筱红、施远涛：《“四化同步”发展下留守妇女家庭离散问题治理研究》，《人口与发展》2014年第1期。

6、聂飞：《农村留守家庭离散问题的制度与规则分析》，《内蒙古社会科学（汉文版）》2015年第4期。

7、叶敬忠、贺聪志等：《留守中国——中国农村留守人口研究》，北京：社会科学文献出版社，2010年，第94页。

8、封立涛、刘再起：《湖北留守妇女形成原因分析——基于理性选择》，《华中师范大学学报（人文社会科学版）》2014年第1期。

9（10）（11）（16）（20）（23）（24）（25）（26）（27）（29）（30）（31）、阿马蒂亚森：《以自由看待发展》，任赜、于真译，北京：中国人民大学出版社，2002年，第30页、第62页、第216页、第50页、第52页、第52页、第53页、第31页、第155页，译者序言第9页、译者序言第11页、译者序言第12页、译者序言第12页。

12、吕文慧：《我国城镇居民福利和不平等研究》，南京：南京大学出版社，2014年，第17页。

13、姚毓春：《人的城镇化：内在逻辑与战略选择》，《学习与探索》2014年第1期。

14、罗俊丽：《边沁和密尔的功利主义比较研究》，《兰州学刊》2008年第3期。

15（21）、约翰·穆勒：《功利主义》，徐大建译，上海：上海人民出版社，2008年，第7页，第12页。

17（19）、崔浩：《功利主义价值取向的公共政策及其实践反思》，《浙江社会科学》2009年第4期。

18、阿马蒂亚森：《正义的理念》，王磊、李航译，北京：中国人民大学出版社，2012年，第263页。

22、郭夏娟：《“最大多数人”与“最少受惠者”——两种正义观的伦理基础及其模糊性》，《学术月刊》2011年第10期。

28、谢冬水：《农地转让权、劳动力迁移与城乡收入差距》，《中国经济问题》2014年第1期。