从“悬浮型”政权到“下沉型”政权——精准扶贫对基层治理的影响研究

作者：郭占锋 李琳 张坤  责任编辑：中农网  信息来源：《中国农村研究》2018年上卷，第83—101页  发布时间：2019-05-05  浏览次数： 10082次

【摘　要】结合对陕南地区的田野调查，通过对精准扶贫介入的基层社区治理现状的分析发现，基层政权由税费改革时期的“悬浮型”转向精准扶贫的“下沉型”，并不断深入到农民日常生活中，使农民与国家的关系更加紧密。精准扶贫实施以来，国家权力逐渐下沉，贫困人口得到有效管理和帮扶，农民对国家的认同进一步提升；村干部作为精准扶贫实践场域的本土实践者，在执行政令与下达资源的过程中，其“代理人”的角色开始增强。但是扶贫资源配置不均衡，非贫困群体遭遇“排斥”，村庄传统文化遭到冲击，原生关系逐渐解体，导致基层社区治理遭遇困境。因此，在“下沉型”政权体制的转型背景下，基层社区治理中应注重多元主体参与，促进资源的均衡配置，维系村落共同体的团结形态，最终实现基层的良性治理。

【关键词】精准扶贫；基层治理；“悬浮型”；”下沉型”

 

一 引言

《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》 中提出到2020年，稳定实现农村贫困人口不愁吃，不愁穿，义务教育、基本医疗和住房安全有保障的总体目标。为了实现这一宏大目标，自上而下地在全国范围内调动大量人力物力和财力，充分发挥行政力量的作用，积极动员各种社会力量和市场力量，使得国家财政资源与民间资源同时输入，民间组织和政治组织、经济组织协同合作，助力脱贫攻坚事业。就目前看来，我国的精准扶贫事业，不仅在国内而且在世界范围内也是绝无仅有的一次大规模扶贫行动。精准扶贫战略的实施，既减少了中国的贫困人口，又为降低全球贫困人口比率做出巨大贡献。同时，精准扶贫战略有效缓解了中国城乡差距，充分体现了全国人民“共同富裕”和“共建共享”的政策目标，这一战略的实施不仅对基层社会产生深刻影响，而且在社会变迁迅速席卷农村的关键时刻，对贫困社区治理产生的影响尤其值得重视。

就目前学界的研究来看，关于精准扶贫对基层治理的影响主要包括以下方面：一是精准扶贫治理体系的框架建构研究，其中冷志明[1]、王佳宁等[2]对宏观的贫困治理体系与微观层面的贫困退出体系建构。二是精准扶贫具体阶段的工作实践研究，例如精准识别过程中 的问题发现[3]，精准退出中的治理[4]。三是精准扶贫的成效提升研究，产业扶贫发展研究[5]，易地搬迁改善贫困现状的研究等[6]。四是精准扶贫中的基层治理困境研究，包括万江红等人对村民自治以及精准扶贫中的权威缺失的研究[7][8]。现有研究分别从贫困治理体系建构、精准扶贫实施阶段、实施举措以及实施困境着手，具有一定的理论借鉴意义。然而，现有的研究大多将精准扶贫的政策作为研究对象，较少将精准扶贫作为政策背景考察其对基层治理的影响，更忽视了在这个过程中新型国家—农民关系的变化，对于基层治理的现实困境把握得不够深入，仍具有较多提升的空间。

本文的经验材料是笔者团队于 2017年7—9 月在F村的驻村调研所得，采用问卷调查和深度访谈方法，深入贫困户日常生活，全面收集第一手资料，以达到对研究主题的深入理解。本文拟从精准扶贫背景下的基层治理现状出发，以历时性分阶段的方式把握国家政权在不同历史时期的过渡形式，将精准扶贫的实施作为一个关键时间节点，全方位地把握精准扶贫对基层治理的影响，并提供切实可行的政策建议，以促进基层社区的现代化治理。

二 国家与农民关系演变三阶段：介入—悬浮—下沉

社会治理“是个人和制度、公共和私营部门管理其共同事物的各种方法的综合。它是一个持续的过程，在其中，冲突或多元利益能够相互调适并能采取合作行动，它既包括正式的制度安排也包括非正式的制度安排”[9]，基层社会治理是构建现代化的国家治理体系的重要组成部分。自精准扶贫政策实施以来，国家通过直接的资源输入和财政转移支付等方式，将各类资源输送至个体农户层面，国家成为贫困农户的坚强后盾，制度化的社会保障改善了税费改革后逐渐疏远的国家—农民关系，基层政权由“悬浮型”向“下沉型”转变。本文试图以“国家—农民”关系为研究路径，通过历史的纵向维度来梳理改革开放至今国家与农民关系的演变历程（见图1），探究精准扶贫背景下新型国家—农民关系的建构。

 

图1 国家—农民关系演变三个阶段简图

1.第一阶段（改革开放到农业税取消）：税费改革前国家介入乡村社会。

改革开放之前，国家通过“政社合一”的人民公社体制将离散的乡土社会高度整合到政权体系中来[10]。改革开放以来，中国乡村社会治理结构逐渐进入“乡政村治”时期，国家权力退到乡镇一级，村庄成为基层治理重要的政治单元[11]。这一时期，“ 国家—精英—农民”成为研究国家与农民关系的典型模式，国家对基层村庄的控制体现在国家权力的“在场”和农民自主性的缺失[12]。税费改革之前，中国乡村治理结构处于“行政覆盖社会”的状态，村委会属于乡镇政府直属的一级组织，执行着税费征缴、计划生育和社会治安等工作任务[13]。2000年初，中央政府在安徽省进行农村税费改革的全面试点，2002年，农村税费改革试点工作已经在全国20个省份全面展开，2003年在全国范围内推开此项改革[14]。

农村税费改革正式实施之前，农民的负担主要包括非规范的农业税收与“三提五统”。“三提”是指农户上交给村级行政单位的三种提留费用，包括公积金、公益金和行管费；“五统”是指农民上交给乡镇一级政府的五项统筹费，包括教育附加费、计划生育费、民兵训练费、乡村道路建设费和抚优费[15]。正是有了这些名目众多的税和费，作为国家代理人的基层干部就需要承担起收税和收费的职能，催粮、要款、征税是其主要任务，具有强烈的行政性特点[16]。由于非规范的收费方式和手段，导致农村中税费不分、以费代税、费重于税、收费养人等现象十分严重[17]，基层治理秩序难以维持。也正是由于国家需要从农村汲取资源，进而衍生的基层干部与农民的高频次互动，使得国家与农民紧密联系，国家的合法性权威和国家权力对农村的社会治理影响深刻。税费改革以前，农村中的收费单位多，收费种类多，收费金额多，管理混乱等弊病，达到了“不堪负担、民怨沸腾”的程度[18]。经过安徽省的税费改革试点实践，费改税有利于维持国民经济持续稳定发展，建立稳固、强大的省级财政，建立规范的财税体制和财税运行体制，推进依法理财、依法治税，以及规范经济秩序，理顺干群、国家与农民、农民与其他行业生产者之间的收入分配关系等正向功能[19]。诚然，税费改革作为国家—农民关系调整的重大历史契机和具体实践，在不断的试点实践中，逐渐取得一定的成效，农民的负担进一步减轻，税收秩序开始规范化运行。

2.第二阶段（农业税取消到精准扶贫实施）：税费改革后国家退出乡村社会。

税费改革是在农村中对国家、集体和个人三者间利益关系的调整，其实质是政治权力和政治权利的变革和调整，这种变革和调整的过程就是政治发展的过程[20]。税费改革之前，国家向农民征缴税费，这种延续了数千年的“皇粮国税”的权威治理结构中，政府与农民是一种直接地、面对面的关系[13]30-34，因而双方的矛盾和问题也在这种直接的互动情境中被激化，取消农业税费改善了国家与农民在农业税费征缴时代日趋紧张的关系，从根本上缓和了干群关系[21]，国家—农民关系在新时代迎来调和的新机遇。

2006年农业税正式取消以后，农民不用向国家上缴农业税费。同时，国家施行财政反哺的政策，国家逐渐撤出并“悬浮”于农村基层组织之外，并创造着基层自治的公共空间，农民开始迈向现代公民人格的形塑之路，成为史无前例的真正独立的个体[21]59-165。农村税费改革后，国家权力逐步退出乡村社会，国家权力“悬浮”，出现了集体滞后、权力失控、对接失败、治理无效的演生逻辑[22]，导致了乡村社会秩序的失调。吴理财认为，农村税费改革后，我国乡村治理的结构发生了重大变化，农村治理朝着多元治理、间接治理和依据法律/契约治理方向发展[13]30-34。郭正林提出在国家政治能力减弱时，传统的宗族解体，基于血缘和地缘而形成的社会整合被瓦解，基于利益或者需求的新纽带又还未建立。于是，村庄或者社区成为“一袋马铃薯”，并表现出“原子化”的特征，个体自主性增强，中国农民的政治参与是国家与社会良性互动的体现。当代农民的政治参与不再是单纯的服从参与，由过去的政治卷入转为具有权利主张的政治参与形态[23]。贺雪峰从乡村政治的角度探讨了取消农业税后的国家与农民关系，认为国家权力开始向基层全面渗入，传统的乡村自主政治空间逐步消失，不再是利益协调、博弈的场所，乡村治理面临严重威胁[24]。税费改革后，农村中只能把软指标当作硬指标来进行，导致乡村基层组织严重缺乏工作的主动性和积极性[25]。周飞舟通过对税费改革过程中政府间财政关系的考察，发现基层政权从过去的汲取型变为与农民关系更为松散的“悬浮型”[14]1-38。在这个阶段，村治主体以非正式途径被吸纳到行政体制内部，致使村委会处于既没有体制保障，又与村民疏远的尴尬境地，其公共权威也无法确立[8]15-22。有学者提出后税费时代的乡村社会面临着极大的治理困境，从长期来看也挑战着国家与农民之间趋于缓和的关系，侵蚀着国家政权在乡村社会的合法性根基，集体渐行渐远，改变了国家与农民打交道的方式，而村治困境的存在亟待新“集体”的回归，国家与农民的关系需要进一步的调整[21]159-165。由此可见，税费改革后国家政权退出乡村社会，乡村共同体中的集体成分逐渐消失，国家与农民的关系逐渐疏远，乡村社会的合法性根基开始动摇，乡村社会的治理困境逐渐显现出来，新型的国家—农民关系在时代背景下亟待转型。

3.第三阶段（精准扶贫实施以来）：精准扶贫实施后国家权力下沉乡村社会。

农业税取消之后，国家潜在地退出乡村社会。然而，在国家过度放权时，乡村呈现的可能是民主有余的现状，而治理路径脱轨时，则会出现乡村社会的内部治理困境，因此，国家的介入又要被重新考量。乡村社会治理的过程是国家整合乡村社会资源，推动乡村社会进步和实现乡村社会现代化的过程[12]57-64。精准扶贫政策出台后，国家再次实践着基层社会治理的任务和使命，通过精准识别的瞄准机制与下派驻村帮扶工作队的形式将国家与农民再次置于直接的、面对面的互动关系当中。在精准扶贫的实践过程中，新型国家—农民关系逐渐建构起来，原有的乡村治理基础也在发生改变。当村民与村干部发生现实性冲突时，村民抗争时则不断援引国家，国家是其寻找失衡秩序的背景和依托[26]。有研究认为国家权力挤压下，民社关系开始松散[27]。村民对党中央的认同增加了，但是对村治主体的认可降低，国家排斥了村治主体[8]15-22。王道勇认为现代化进程中的国家与农民关系经历了相对分治阶段、走向国家控制农民的阶段、国家对农民的全面控制阶段、国家对农民的控制日益松弛以及再度调整与农民的关系的阶段[28]。

自国家推行改革开放政策以来，作为汲取型政权的国家与农民联结程度紧密，通过自下而上的资源获取，不同主体间的利益获取取决于其在农村场域中的具体实践，农民对国家的认同不高。随着税费改革的进行，直到2006年正式取消农业税收，农民负担减轻，国家权力从农村中逐渐撤出，并“悬浮”于农村社区之外，留给农村社区充分的自治空间，自上而下通过财政再分配的方式输送资源到农村，推动农村发展。村干部没有了以往的收税收费的工作任务，工作量减轻，与农民的互动减少。习总书记于2013年首次提出“精准扶贫”的概念，并逐渐形成具有深刻理论支撑和实践经验相结合的精准扶贫战略举措，举全国之力，助力精准扶贫，对于贫困地区的人口、经济状况等信息进行核实统计，并下派“第一书记”、安排驻村帮扶工作队驻村实践，强化对农村地区的贫困治理和精准帮扶。通过各种惠民政策推进贫困社区发展，体现着国家再次将行政权力全方位、多层次地下沉到基层社区，国家与农民的关系再次紧密联系起来。

三 下沉型政权转型背景下：精准扶贫对基层治理的影响

精准扶贫的政策实践是国家宏观调配资源的过程，也是国家权力下沉的过程，重塑着乡村社会的治理结构，亦改善着基层社会的治理基础。本文通过陕南贫困社区的调研发现，精准扶贫实施推进了基层社区的精细化管理与现代化治理，有效地推进了国家治理体系与治理能力的现代化。但是资源下沉、进入村庄后也引发了一系列的问题，对村庄与村民层面都产生了一定的影响（见图2）。

 

图2 精准扶贫实施对基层治理的影响

1.精细化管理增强，贫困人口有效管控。

当前，扶贫工作的有序推进和信息化技术的广泛使用，极大地促进了对贫困人口的科学化管理，逐步迈向精细化、具体化、动态化和准确化的管理模式。不论从扶贫措施还是扶贫效果来看，都在一定程度上促进了现有扶贫措施和工作安排的缜密周全与完善，也为后期的考核和监督机制简化了不必要的工作程序。

首先，初步形成动态管控模式。F村的村干部和驻村帮扶工作人员通过实地调研农户家庭情况，并组建小组评议代表（每组15名代表），定期召开“贫困户”确定名单评议会，以农户自我陈述家庭情况和组长陈述相结合的方式，最终通过民主决议确定贫困户名单。同时以建档立卡方式将贫困户的家庭收入状况、生产生活条件、帮扶状况和脱贫年限等情况一一记录在册。村干部为贫困户家庭设立脱贫明白卡并发放扶贫资料手册，根据帮扶进展情况进行实时记录和动态跟踪，比如，为贫困户送去猪羊和白芨苗的时间，该贫困户生产养殖取得收入的数字记录等，最后由帮扶责任人审核签名。脱贫明白卡一式三份，贫困户一份，村委会和乡镇政府部门也各持一份，并将信息录入扶贫网站，有效促进对贫困户的数字化管理，与当前扶贫过程中创新性的“精细化管理”[29]方向相契合。工作人员以较为精确的数据界定贫困与非贫困户，并根据贫困户的发展状况为其进行脱贫考核预计，形成较为精准的服务模式。

其次，提升信息集合管理水平。F村以其特有的挂牌方式形成独特鲜明的管理模式，根据实际情况对张贴牌分类设色，牌板设有“ 贫困户”（蓝色）、“重点关爱户”（黄色）、“脱贫光荣户”（红色）、“勤劳致富户”（红色）。通过设牌来催生“门牌效应”，结合驻村帮扶工作队的帮扶举措和扶贫资源的入户分配，以“包村包户”“一对多”等方式有针对性地开展扶贫帮扶。调查发现，F村共有579户人家，贫困户201户，重点关爱户19户，其贫困户占总比34.7%。对于部分教育水平较低或智力低下的贫困户，工作人员会根据实际情况为其填写材料，并链接“一对一”家庭医生定期上门为其就诊，以满足不同群体的需求，扎实推进帮扶措施，积极适应并融合现代信息化建设，形成有效的贫困人口信息管理体系，“做到有领导分管、有专人管理、有专柜存放、有合适的档案保管场地”[30]，有效促进贫困村庄的信息化管理。

再者，促进贫困人口与外界的互动联系。F村根据当地农业特色，正在筹备建立烤烟合作社、养蜂合作社、养羊合作社、养蚕合作社等多种类型农民专业合作社，以“三带四联”政策为抓手，倡导村民积极参与合作社并发展养殖和种植业，同时连接社会资源共同扶持产业发展，开拓多项销售渠道。F村充分挖掘并利用当地特色资源，借力周边旅游景区优势，鼓励村民开办农家乐和家庭旅馆79家。在端午节、国庆“黄金周”等节假日来临之际，农家乐管理委员会专门派遣专业管理人才进村检查和指导，定期为F村的农家乐做专业技术培训，同时为他们链接外界信息和引进资源，“ 用农村信息化补足精准扶贫短板”[31]，以旅游公司抽成15%的合作形式提升服务管理水平。以产业发展带动管理进步，满足农户发展诉求的同时建立较为完善的农家乐管理服务体系。

2.程序化精准识别，促进现代化治理转型。

推进精准扶贫，加大帮扶力度，是当前新的时代背景下摆脱贫困、实现共同富裕的内在要求，也是实现全面小康和现代化建设的一场攻坚战。精准识别就是以中央关于精准扶贫的系列政策为指导思想，按照统一的标准，通过规范的流程和方法，有效识别出真正的贫困村、贫困户，进而掌握贫困状况，分析致贫原因，为贫困人口的建档立卡提供科学依据，为后续的精准扶贫战略实施提供决策参考[32]。精准识别作为精准扶贫的基础和前提，在此过程中强调民主、科学和透明的原则，主要通过村干部走访村民、召开村民会议以及驻村帮扶工作队监督等方式对贫困户进行全方位的精确识别，确保不漏掉一个符合标准的贫困户。

在精准扶贫的具体实践中，不同地方结合自身区域特色探索出地方性精准识别方法，如贵州的“四看”法精识别体系和云南的“七评法”精准识别模式。F村根据当地实际情况确定了一套独具特色的精准扶贫流程，从确定致贫原因开始，村民填写申报材料递交到组上，各组上报到村委会。随后村干部根据上报名单通过“一看二访三听”的程序化识别方法来对贫困户进行识别。一看主要是村干部和驻村工作队深入农户家中进行观察，确定贫困状况； 二访主要是走访申报人的邻居，再次确定贫困真实度； 三听是在二访基础上进行，通过走访邻居来听取四邻对申报农户家庭情况的反映，最后确定贫困户大名单，确保“扶真贫，真扶贫”。村委会将符合标准的贫困户上报到镇、县，最终正式确定贫困户名单，进行建档立卡，逐步进入精准帮扶阶段。在“一看二访三听”的程序化识别过程中，有效剔除了一部分“假贫困户”，从而保证贫困户识别的有效性，促进扶贫资源的高效利用。

案例1：村民张某提交了贫困申请，村干部和驻村帮扶队去张某家中看过之后发现比较符合贫困户的标准，但是在与其邻居的交谈中发现张某贫穷的主要原因是他本人“等、靠、要”的思想较为严重，又比较懒惰，这成为他致贫的主要原因，于是村委会召开村民会议就张某的家庭情况进行讨论，最终决定将其从预备的贫困户名单当中剔除。

程序化的识别方法充分发挥了村民、村干部、驻村帮扶工作队以及上级政府部门等多元主体的作用，通过赋权于村民进而鼓励他们积极参与到贫困户的识别、评比、认定以及对贫困户、村干部和驻村帮扶队的监督工作中，确保精准扶贫可以达到理想效果并实现预期目标。精准扶贫背景下的基层治理实现赋权于村庄治理主体，丰富了当前基层民主的形式，拓宽基层民主的意见反馈渠道，充分保障基层群众在基层治理过程中的知情权、参与权、表达权以及监督权等权利，增强了基层群众的民主意识，有效提升基层治理的现代化水平。其次，在程序化识别的过程中，政府、驻村工作队以及贫困户之间进行多次互动交流，不断沟通与协商实现政府意志和农民认同之间的均衡，提高贫困社区干部治理能力的同时也增进了基层群众对精准扶贫政策的了解，有效避免了群干矛盾的激化，为促进基层治理现代化创造了稳定和谐的社会环境。最后，精准扶贫通过鼓励不同主体参与到扶贫开发工作当中，在当前压力型体制下充分发挥了政府的主导作用、市场的决定作用、社会组织的协调作用、村干部的协商作用以及贫困户的主体作用，从而形成了“五位一体”的扶贫工作体系[33]。精准扶贫工作中多元主体充分参与其中，不仅确保了精准扶贫工作顺利开展，还拓宽了现代化治理的渠道，推动了基层治理现代化进程。

3.国家权力下沉，农民认同提升。

精准扶贫的基层实践是资源下乡的过程，也是权力下沉的过程。国家通过组织动员与结对帮扶来改善贫困地区的生产生活条件，基层政权的乡村资源管理正在从管制型的资源控制模式走向服务型的资源回馈模式[34]。精准扶贫战略实施以来，扶贫资源在国家顶层设计下输送资源到地方各级政府，最终下沉到基层社区，进而使资源落实到村到户。国家权力与资源是通过省市县乡村五级责任主体层层下沉，县级党委和政府部门是承上启下的关键节点和“前沿指挥部”，是扶贫资源精准管理的实施主体[35]。其运作模式实际上是国家资源与权力的逐级下沉，它不仅包括了国家机构和人员等下派，而且还包括国家配置资源以及实现特定目的和管理民众日常行为，国家力图使用国家规则取代人们自己社会行为的倾向或者别的社会组织规定的社会行为[36]，进而强化对贫困人口的管控与资源的有效输入。

当前，国家对贫困村的资源输入主要以扶贫项目和扶贫产业为主，项目扶贫遵循上级政府“发包”，地方政府“打包”，基层政府“抓包”的逻辑[37]。随着行政资源的层层发包，逐级下达。国家通过设立驻村帮扶工作队，用于帮扶单位、基层政府、村庄之间的接洽。派出单位定期听取第一书记工作进展汇报，并到村调研了解扶贫情况，例如，F村的帮扶单位为陕西省人大秘书处和陕西省联合信用社。省人大每月派专人入村进行考核，相应的考核环节主要由帮扶工作队和村干部协助完成。驻村帮扶工作队在进村之前需要经过系统的培训，有明确的职责、任务和相应的工作要求，比如工作队驻村期间要做到有好的态度、好的思路和好的作风。在组织领导、日常管理、管理考核、宣传培训等方面也有特定的工作措施。帮扶干部严格遵守主管部门的要求，开展扶贫开发的各项工作，除此之外，动员自身的社会关系网络，整合相应的社会资源，推进帮扶村庄实现精准脱贫。调查发现，多数驻村干部都会鼓励同事、朋友等购买农民的农副产品，帮助他们解决销售问题，并尽可能地以高于市场价格的方式购买。基于此，村民往往对于驻村干部的认可程度较高。驻村帮扶制度是接壤国家权力与地方社会的重要帮手，有利于推进基层社会的善治[38]。这极大地汇聚了自上而下输送的资源，使其能够更加集中地进入贫困村庄和个体贫困户手中，推动村庄基础设施建设与公共产品投放，农民对国家的认同随着扶贫资源的下沉而逐渐增强。

4.村干部行政性强化，“代理人”角色增强。

精准扶贫政策中扶贫瞄准机制的下沉反映了中国扶贫机制由依赖经济增长的涓滴效应到注重靶向性，提高对目标人群的干预[39]。精准扶贫政策的实施过程是从国家宏观层面对资源进行调配，通过瞄准到户，将资源直接输入到贫困户手中，提高精准度进而提高扶贫的效果和力度。在精准扶贫的实践中，通过向贫困户发放一定数量的猪牛羊等家畜，为贫困户办理扶贫贷款，动员贫困户组建专业的合作社、推出就业创业扶持政策、实施异地搬迁与房屋改造等具体的帮扶措施，来改善结构性贫困地区的生产生活条件。但是，由于传统农村社区的“不规则性”，随着村庄选举的开展与普及，村干部在形式民主的框架下，已经成为村民及村庄事务的代理人[36]24-45。而且，调研发现，村干部在经济层面附属于上级政府部门，不同职位村干部的工资水平具有一定差异，村支书每月2300元，村主任和副支书每月2100 元。在上班时间方面，该村副支书表示，目前村干部的工作时间普遍较长，规定的上班时间是9：30—16：30，但加班后工作时间往往超过10个小时，有时甚至在12个小时以上，这种坐班制的工作形式有效强化了村干部的工作责任感，提升了村干部对上级政府部门负责程度。村干部作为各项具体事务的基层实践者，依附于基层政府并使用“地方性规则”与“地方性语言”执行上级任务和行政命令。扶贫工作的开展，最需要村干部的配合和落实，从而实现总体权力转为技术权力、技术权力需要实践权力的承接[36]26-45。因此，精准扶贫政策实施以来，村委会作为扶贫工作的主要策划者、实施者和监督者，所扮演的不同角色贯穿了整个扶贫过程。精准扶贫的对象是贫困人口，这就决定了执行精准扶贫的直接主体是基层村级组织。扶贫资金及项目管理权限下放到县、分配到村，基层政府和村级组织将获得更多的资源，拥有更多的权力，这就需要基层政府改善自身治理能力和水平，合理利用项目资源，以便改善贫困村庄的生产生活条件及贫困户的发展能力[40]。在精准扶贫的识别、帮扶、管理、考核四个阶段中，资源的下达伴随着权力下沉，作为村民自治载体的村委会所能支配的资源权限得到扩充。

案例2：黄某，女，贫困户，住在高山上，饮水问题难以解决，多次前往村委会找村干部协商解决无果，在她看来，“村干部将各种扶贫资源和扶贫资金给了跟自己关系好的人和那些有钱人，其他村民根本享受不到这些扶贫资源，他们想给谁就给谁，权力特别大，而且只听上级政府的命令安排，完成任务向上级邀功，从不知道关心底层老百姓的生活。”黄某也不渴望扶贫给家里多大的改变，村干部给家里多大的关怀，就是希望村里给家里分配一些水管，饮水就方便了，多次询问村干部都没有得到明确回复，每次都说正在把自己家的情况向上面反映，村干部对于村民的事情总是“敷衍了事”。

扶贫资源自上而下输送至贫困社区，通过基层干部在村庄进行分配，上级政府的命令和任务下达的过程，又是赋权于村干部的过程，村干部的个人意志是影响资源分配的重要因素，村干部通过定期向上级政府部门汇报扶贫和基层治理情况，强化了对行政权力抑或是上级政府部门的依附性，实现“当家人”角色向“代理人”身份的转化，村干部所发挥的功能也逐渐偏离着其最初角色定位。

村委会作为连接农民与国家的重要组织，村干部则是政策落地的执行者和宣传者，通过调查发现，调查对象中有 68%的人表示是通过村民会议与村委会的宣传得知精准扶贫政策的相关内容。通过入户核查贫困户申请者的家庭情况，为贫困人口建档立卡等方式加强了村干部与村民的联系，同时也强化了村干部与基层政府的联系。然而，在委托—代理的关系下，村干部作为基层社会治理的行动者，“代理人”角色显著增强，一方面履行上传下达职能； 另一方面随着资源下沉所带来的管理与服务权限扩大，其作为村民自治主体的权力也极大增强。村干部的“代理人”与“当家人”的双重身份不仅实现了国家与社会的勾连，而且也有助于两种权威的过渡[8]15-22，村干部逐步脱离农民“当家人”角色。村庄治理主体单一，村委会履行的职能偏重于行政管理，而逐步背离村民自治组织的章程，造成“管理”与“服务”两种基本职能履行缺位。

5.扶贫资源配置不均衡，冲击村庄内生文化。

精准扶贫政策实施以来，国家财政资源通过再分配的方式逐渐向贫困村庄注入。在打赢脱贫攻坚战的前提下，既要保证贫困农户能够脱贫，还要为贫困群众重塑生计空间，确保其致富。在这样的社会环境下，伴随着资源下乡，稀缺性的社会资源就成为扶贫对象争夺的目标，村民之间的社会关系也会因此逐渐疏远，而逐渐打破原有的乡村社会生态关系。各种争贫闹访的事件和现象增多[7]149-154，稀缺的指标和名额需要在村庄范围内进行分配。对于那些极度贫困的农户帮扶是精准扶贫的重点瞄准对象，而那些处于贫困线边缘的“临界农户”[41]。则成为争名额的主要群众来源。有限的名额与较多的农户之间并非是一对一的关系，而是一对多的关系，村民也就成为潜在的资源竞争对手。村民之间的关系逐渐从以往的守望相助、提供支持转变为独立生活、不予支持的状态，这也就产生了贫困户与非贫困户之间的心理隔阂，从而影响他们的社会行动反馈。

案例3：王某，男，非贫困户，在他看来，“村干部给村民办事情也是分人分情况的，对于关系不好的村民办事就比较拖拉，上级领导下来检查，村干部就带着领导去已经通知过的贫困户家里慰问，非贫困户根本就见不到上级领导，更别说反映情况了。”王某家人都认为村干部“欺上瞒下，不干实事”，纯粹是在应付工作，村里的贫困户评选不民主，存在较多送礼物、拉关系的现象，王某将村干部进行扶贫资源分配标准总结为“优亲厚友”。

诚然，贫困户识别过程中的“差序格局”关系体现得尤为明显[3]1-7，与村干部关系好的群众能够较多地获取村庄的扶贫资源以及帮扶名额，那些处于村庄中最底层的农民，既难以得到切实的帮助，又缺乏意见反馈渠道，有的即使被评为贫困户，也缺乏具有针对性的帮扶措施。在村民看来，对于非贫困户的完全排斥，使得贫困户与非贫困户的获益差异大，造成贫困户与非贫困户之间的分化程度增加，村民之间的分化从精准识别完成后就逐渐加深，不论是从物质帮扶上，还是心理态度上，已经产生相应的隔阂，扶贫工作中的帮扶对象也仅限于识别后的建档立卡贫困户。

6.非贫困群体遭遇“排斥”，瓦解村民原生关系。

在精准扶贫政策实施以来，村民之间的互相帮助程度降低，以共同的价值观念、道德意识为基础的集体情怀遭遇现实危机，村民之间难以再组织起来。据调查数据显示，36.6%的被访者认为农民之间分化程度增大，只有在特定利益的驱动下，才能够短暂地组织起来，保持统一的态度和一致性行为。村民关系的维系纽带已经成为单一的利益驱使，功利主义思想在农村逐渐传播开来。村民之间的凝聚力被消解，村庄认同难以实现，传统的村庄共同体价值认同的社会基础难以支持，基层社会治理面临困境。

案例4：李某，女，贫困户，精准扶贫实施以来，村民之间的走动就变少了，原来其他农户家里有事情都会积极帮助，自从评上贫困户以后，那些在争取贫困户名额失败的非贫困户就特别不待见李某，良好的村民关系逐渐土崩瓦解，而且，一般情况下村民都聚集不起来，只有说村民开会给发东西或者给劳务费的时候大家才会见上一面，人们现在是“对钱看得越来越重要了，对自己有利益回报的事情才会参加”。

正如此案例中所表现的那样，农村社区中守望相助的传统文化由于稀缺资源的注入消失殆尽。村民由原来的互助支持转变为竞争对手，打破了原有道德价值规范制约下的村庄良性运行秩序。社区治理的软约束条件缺席，内生性的文化力量被资源主导的市场力量所取代，功利主义倾向明显。社区内部的社会竞争激烈，村民之间的关系处于一种紧张状态，矛盾容易激化、一触即发，稳定的村庄秩序面临危机。

四 结论与讨论

贫困治理是一个复杂的、系统的工程，作为国家战略的精准扶贫是30年来贫困治理的实践经验总结和理论沉淀。精准扶贫的推进是对已有贫困治理体系和治理能力的重塑，不可避免对基层治理产生某种程度的影响[42]。因此，本文从国家与农民关系出发，关注精准扶贫实践中国家与农民关系的变化，探究精准扶贫对农村社会与基层治理的影响。研究发现，精准扶贫实施后，精准扶贫中的程序化的识别方法与数字化的管理手段有效地推动了农村社区的现代化治理，是构建现代化治理体系的重要环节。国家的资源与权力直接下达至个体农户层面，国家与农民的互动日渐频繁，农民对国家的认同上升。而且，村干部作为国家的基层“代理人”，依附行政体系，执行上级命令，国家权力进而实现“悬浮型”政权向“下沉型”政权转换。然而，精准扶贫在实施过程中，由于资源的不断输入，也引发了一系列的村庄内部矛盾，扶贫资源配置不均衡，非贫困群体遭遇“排斥”，不断冲击着村庄内生性文化，导致村民内生关系逐渐解体。基于此，为有效调节基层治理秩序，提升农村社区治理现代化水平，提出以下几点建议：第一，定期举办村庄公共活动，发展集体经济。实现村民之间利益联结，加强村民之间联系。第二，发展农村社区的自组织，发挥村民的自治地位与监督作用，强化行动主体的自治能力。第三，基层政府发挥引导而非主导作用，鼓励村民参与式发展。第四，发挥正式制度与非正式制度双重约束，维护社区团结，促进村庄内生发展，推动贫困社区的转型并探索多元发展路径，不断提升基层社区治理能力。

精准扶贫战略的实施，对基层治理产生了深刻的影响，本文对两者关系的分析尚有不足之处，之后的研究需要从精准扶贫实施背景下的基层社区治理体系构建和基层社区治理能力提升的视角出发，来审视基层社会的有效治理何以可能，同时，应当着重把握精准扶贫的四个阶段中出现的主体行为偏差和目标靶向偏离的现实情况，提出具有针对性的政策建议举措，在具体的扶贫实践中提升精准扶贫成效，保障精准脱贫的成果。

参考文献：

[1]冷志明，茹楠，丁建军.中国精准扶贫治理体系研究[J].吉首大学学报（社会科学版），2017（2）：72-77.

[2]王佳宁，史志乐.贫困退出机制的总体框架及其指标体系[J].改革，2017（1）：119-131.

[3]李博、左停：谁是贫困户？精准扶贫中精准识别的国家逻辑与乡土困境[J].西北农林科技大学学报（社会科学版），2017（4）：1-7.

[4]郑瑞强，曹国庆.脱贫人口返贫：影响因素、作用机制与风险控制[J].农林经济管理学报，2016（6）：619-624.

[5]胡振光，向德平.参与式治理视角下产业扶贫的发展瓶颈及完善路径[J].学习与实践，2014（4）：99-107.

[6]王晓毅.易地搬迁与精准扶贫：宁夏生态移民再考察[J].新视野，2017（2）：27-34.

[7]万江红，苏运勋.精准扶贫基层实践困境及其解释—村民自治的视角[J].贵州社会科学，2016（8）：149-154.

[8]万江红，孙枭雄.权威缺失：精准扶贫实践困境的一个社会学解释—基于我国中部地区花村的调查[J].华中农业大学学报（社会科学版），201：7（2）：15-22.

[9]The Commission on Global Governance.Our Global Neighbourhood[M].New York：Oxford University Press，1995.

[10]黄宗智.华北小农经济与社会变迁[M].中华书局，2000.

[11]张文荣.新型国家与农民关系的构建[D].中国海洋大学，2014.

[12]刘涛，王震.中国乡村治理“国家——农民”的研究路径——新石器国家介入乡村治理的必要性分析[J].中国农村观察，2007（5）：57-64.

[13]吴理财.乡镇改革与后税费时代乡村治理体制的构建[J].中共福建省委党校学报，2007（1）：30-34.

[14]周飞舟.从“汲取型”政权到“悬浮型”政权——税费改革对国家与农民关系之影响[J].社会学研究，2006（3）：1-38.

[15]冼明国，张岸元，白文波.“三提五统”与农村新税费体系——以安徽农村税费改革试点为例[J].经济研究，2011（1）：76-81.

[16]李君芝，王征兵.村干部职能转变机制研究[J].农村经济，2014（1）：104-108.

[17]曹明贵.当前收费制度中存在的不合理性及基本对策探讨[J].社会科学家，1999（5）：33-35.

[18]徐清安.税费改革的关键是清费立税[J].中南财经大学学报，1999（4）：49-52.

[19]吴宏祥.农村税费改革利弊分析及政策建议[J].农业经济问题，2000（10）：22-25.

[20]王习明.农村税费改革和政治发展[J].中国农村观察，2005（2）：65-71.

[21]赵晓峰.重读税费改革：国家集体与农民的视角[J].人文杂志，2010（3）：159-165.

[22]张红阳，朱力.“权力悬浮”背景下乡村治理无效性的根源——基于华北D 村自来水工程建设史的分析[J].学习与实践，2017（3）：90-98.

[23]郭正林.当代中国农民政治参与的程度、动机及社会效应[J].社会学研究，2003（3）：77-86.

[24]贺雪峰.取消农业税对国家与农民关系的影响[J].甘肃社会科学，2007（2）：1-3.

[25]申端锋.软指标的硬指标化——关于税改后乡村组织职能转变的一个解释框架[J].甘肃社会科学，2007（2）：3-8.

[26]李宽，赵晓峰.不断被援引的国家：村庄的” 气”与村民的上访[J].天津行政学院学报，2015（5）：59-65.

[27]童列春.中国村社权力的困境与出路[J].河北师范大学学报（哲学社会科学版），2014（4）：139-144.

[28]王道勇.现代化进程中国家与农民关系的变迁及走向[J].理论与现代化，2007（2）：21-24.

[29]吴晓燕.精细化治理：从扶贫破局到治理模式的创新[J].华中师范大学学报（人文社会科学版），2016，55（6）：48-52.

[30]刘艳.精准扶贫档案管理工作存在的问题及对策[J].黑龙江档案，2017（2）.

[31]张春秀.农村信息化要打好“扶贫”攻坚战[J].中国信息界，2017（2）：29-31.

[32]汪磊，伍国勇.精准扶贫视域下我国农村地区贫困人口识别机制研究[J].农村经济，2016（7）：112-117.

[33]夏书明，吴晓燕.精准扶贫研究现状综述[J].西南石油大学学报（社会科学版），2017（2）：31-37.

[34]李斌.从资源控制到资源回馈——基层政权的乡村资源管理模式之变迁[J].安徽大学学报（哲学社会科学版），2009（6）：137-142.

[35]芦千文，石霞.创新精准扶贫体制机制[J].理论视野，2016（6）：28-31.

[36]王雨磊.村干部与实践权力——精准扶贫中的国家基层治理秩序[J].公共行政评论，2017（3）：26-45.

[37]靳永翥，丁照攀.精准扶贫战略背景下项目制减贫绩效的影响因素研究——基于武陵山、乌蒙山、滇桂黔三大集中连片特困地区的调查分析[J].公共行政评论，2017（3）：46-70.

[38]许汉泽，李小云.精准扶贫背景下驻村机制的实践困境及其后果——以豫中 J 县驻村“第一书记”扶贫为例[J].江西财经大学学报，2017（3）：82-89.

[39]左停，杨雨鑫，钟玲.精准扶贫：技术靶向、理论解析和现实挑战[J].贵州社会科学，2015（8）：156-162.

[40]任超，袁明宝.分类治理：精准扶贫政策的实践困境与重点方向——以湖北秭归县为例[J].北京社会科学，2017（1）：100-108.

[41]唐丽霞，罗江月，李小云.精准扶贫机制实施的政策和实践困境[J].贵州社会科学，2015（5）151-156.

[42]何得桂，党国英，张正芳.精准扶贫与基层治理：移民搬迁中的非结构性制约[J].西北人口，2016（6）：55-62.