后脱贫攻坚期民族地区“弱有所扶”民生建设困境及其完善路径——基于武陵山地区X县16村的调查研究

作者：兰　剑  责任编辑：网络部  信息来源：《云南民族大学学报（哲学社会科学版）》  发布时间：2019-04-29  浏览次数： 3434次

【摘　要】离2020年打赢脱贫攻坚战还有不到2年的时间，民族地区脱贫攻坚任务非常重，还有较大规模的贫困人口，以及较高的贫困发生率，亟需加快做好“弱有所扶”的民生建设，助推弱势群体如期实现脱贫。基于武陵山地区X县16村的问卷调查发现：民族地区贫困农户人力资本严重缺乏，老弱病残人口多，劳动力严重不足，家庭经济十分脆弱；“弱有所扶”的民生建设存在低保兜底保障效用有限，医疗保障不足，对残疾人扶助缺失，养老保险缴费压力大，因贫困“摘帽”的目标压力，贫困农户受助机会显著降低等突出问题。聚焦民族地区弱势群体基本生存和可持续发展，亟需加快建成基于兜底保障、“医疗-养老-助残”、社会参与和发展扶持为主导的“弱有所扶”多层次保障体系。

【关键词】民族地区；脱贫攻坚；弱有所扶；保障体系

一、对以往研究的简要回顾

西方国家在很早的时候，从立法的层面保障弱势群体权益，扶助弱势群体摆脱困境，如1601年英国伊丽莎白一世颁布《济贫法》，在法律层面确定了社会救助制度。到20世纪中后期现代普惠型的福利政策在西方国家的普遍建立，弱势群体被纳入国家救助范围，从制度层面保障弱势群体基本生活，帮助他们摆脱贫困。西方高标准、给付慷慨的福利制度具有直接帮助弱势群体及反贫困的功能，通过现金转移支付的形式解决收入贫困，确保弱势群体能够获得基本的生存条件。但后来随着财政给付压力与福利依赖问题的越来越严重，对福利政策进行改革，更加重视弱势群体的脱贫问题与可持续发展，如推行“工作福利制”（1），对受助者的福利领取增加工作要求，以及提供其他的就业培训与文化知识提升机会，以进一步发挥积极福利救助对帮扶弱势群体的作用。西方国家通过完备的福利政策体系保障弱势群体基本生活，越来越多的成果集中于研究如何提升弱势群体的自我发展能力（2）。西方福利国家帮扶弱势群体的政策改革历程表明，提供救助的目标在于帮助弱势群体摆脱困境，尤其是需要提升受助对象的可持续发展能力，如通过优化教育资源、医疗资源、就业资源等为弱势群体创造发展机会，这远比直接向弱势群体提供现金或物质支持更有效。

国内学术界对民族地区“弱有所扶”保障体系建设进行了诸多探索，在制度与政策体系、现状与问题、对策与建设路径等领域形成了比较丰富的研究成果。一是关于民族地区精准扶贫、精准脱贫的研究成果逐渐增多。精准扶贫是为了抵消经济减贫效应的下降而必需采取的措施（3），民族地区贫困具备贫困的一般性及自身的特殊性，现有研究成果主要关注民族地区贫困成因、反贫策略及政策效应等（4）（5）。二是关于社会保障、社会救助对弱势群体的帮扶研究。城乡低保重点救助因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的弱势群体（6）；社会救助的兜底、社会保险的防贫等缓解了民族地区的贫困问题，但仍需不断完善社会保障制度才能有效促进民族地区减贫（7）。有学者指出，民族地区缺乏有效社会救助制度对支出型贫困家庭的支持，需要采取积极主动的救助方式、逐步构建分级救助体系等措施（8）。很多研究成果也认为，当前的社会救助制度体系仍不健全，制度缺乏规范性、全面性，救助管理薄弱，资金投入不足（9）。“弱有所扶”的提出，将扩大保障和改善民生的范围，有必要建立弱势群体激活的政策体系，全面开展多维贫困的监测和干预等（10）。三是党和国家高度重视和关心弱势群体，对贫困农民、农民工、被征地农民、就业困难人员和城乡残疾人、年老孤寡等弱势群体，通过精准扶贫、社会保障与社会救助等一系列政策进行帮扶，初步建成了“弱有所扶”的政策体系。此外，还建立了其他的帮扶政策，加强对特殊弱势群体的帮扶，如颁发了《关于加强残疾人社会救助工作的意见[残联发[2015]34号]》、《关于扶持残疾人自主就业创业的意见》等；鼓励社会力量、慈善力量参与帮扶弱势群体，很多地方都出台了相关政策。

综上所述，我国已经初步形成了包括精准扶贫、社会保障与社会救助、社会力量等参与扶持弱势群体的政策体系，学术界加强了对各项扶持政策的研究，但关于民族地区“弱有所扶”保障体系的研究成果还很缺乏。民族地区是当前脱贫攻坚的“坚中之坚”，如何让民族地区实现“弱有所扶”的民生建设目标，是我们当前必须关注的问题。在后脱贫攻坚期，民族地区精准脱贫工作进入最后的攻坚阶段，亟需加快完善“弱有所扶”的保障体系，以此助推少数民族深度贫困人口实现“弱有所扶”，从而推动民族地区如期实现脱贫攻坚的战略目标和全面建成小康社会。

二、数据来源

武陵山地区跨贵州、重庆、湖南、湖北四省市，集革命老区、民族地区和贫困地区于一体，区域内少数民族聚集多、贫困人口分布广。作为过去多年以来的国家级贫困县，X县地处武陵山腹地、地形封闭，以小农产业为主，交通不便，由于历史原因和地理条件的限制，交通十分落后，对外联系不便，经济社会还处于比较落后的状态，区域性贫困与连片特困明显，贫困发生率和返贫率高，贫困面仍较大。X县辖区内聚居了土家族、苗族、朝鲜族、东乡族、蒙古族、畲族等18个少数民族，少数民族人口占全县总人口的85%。

在2018年9月，课题组对X县16个民族村庄进行抽样调查，调查对象为贫困农户，包括建档立卡户、低保户，以及已经退出低保或建档立卡的低收入人口、但仍然认为自身比较贫困的农户。按照“乡镇-村-家户-个人”的层次，分阶段抽样确定调查对象。X县下辖5个镇、5个乡（另辖5个街道居委会，本次仅对农村地区进行抽样调查），从中随机抽取4个乡镇，每个乡镇随机抽取4个村，到村后通过低保名单、近三年建档立卡户名单进行再抽样，在每个村提供的贫困户名单中按30%的比例随机抽取入户名单，共收集417份有效问卷，同时对部分典型贫困户和当地参与扶贫工作的乡镇干部、村干部进行了深度访谈。

三、后脱贫攻坚期民族地区贫困人口的贫困现状——以武陵山地区X县为例

X县深处武陵山腹地，远离大城市大市场，总体经济发展水平还很低，处于贫困状态的人口还比较多。通过对贫困农户的人力与社会资本、健康状态、劳动力及家庭收入等视角管窥后脱贫攻坚期民族地区贫困现状。

（一）贫困农户人力资本严重缺乏，社会资本存量低

人力资本是指依附人体体力和智力所具有的劳动（包括体力劳动和脑力劳动）价值总和，从调查地区受访者及家庭成员的受教育程度、健康状况来看，当地贫困农户人力资本处于极度匮乏的状态。从受教育程度来看（表1），受访者多属于未接受过任何教育（文盲），或只接受过小学教育，两者占比高达82.7%。其中，未接受过任何教育的受访者占比高达49.6%，教育程度是小学的占比33.1%。另外，从贫困农户家庭成员的受教育程度来看（表2），家庭成员中具有初中学历的贫困农户仅占比38.1%，其中多数家庭仅有1名初中学历者；家庭成员中具有高中学历者的贫困农户也仅占比8.0%。具有大专及以上学历者的贫困农户更是少之又少，在417户家庭中，仅有21户家庭具有高中及以上学历者。这些说明贫困农户家庭的总体教育水平非常低，支撑人力资本的教育资源极度匮乏。从健康状况来看，受访者多处于不健康状态，占比高达84.2%，其中很不健康的（包括生活能自理的和生活不能自理的）占比38.8%，不健康且经常生病的占比45.3%。另外也发现，民族地区贫困农户社会资本存量低，以血缘、亲缘为纽带组建的人际关系网络活动半径小，贫困农户经常来往的亲朋好友不多，并且这些亲朋好友，主要也是贫困户，调查发现有402户贫困家庭，其亲朋好友皆为农民，无一经济条件较好的，或在城镇经商。这可以发现，贫困农户的教育资本、健康条件等人力资本严重匮乏，社会资本存量低，对其脱贫或发展的支持力度较小，通过社会资本获得就业机会、取得经济收入的机会非常小。

（二）贫困农户中病残人口占比较大，重大疾病、慢性病、残疾人口较多

贫困农户家庭成员中属于“病”、“残”的人口数量和比例较大，需要扶助的人口比较多。从受访者的身体健全程度来看（表3），身体不健全者（包括不同程度的残疾）有234人，占比高达56.1%。其中，一级和二级残疾者占比38.5%，该类残疾程度的人口基本丧失劳动能力，甚至生活不能自理。从受访者家庭成员的健全程度及残疾状况来看，有99户贫困家庭（占比23.7%）无身体健全者；153户（占比36.7%）家庭中有1人轻微残疾，48户（占比11.5%）中有2人轻微残疾，6户（占比1.4%）中有3人轻微残疾；135户（占比32.4%）家庭中有1人严重残疾，6户（占比1.4%）家庭中有2人严重残疾，6户（占比1.4%）家庭中有3人严重残疾。从患病情况来看，最近一年患过重大疾病的受访者占比30.9%，长期患有慢性疾病的占比高达64.0%。90户（占比21.6%）贫困家庭在最近的一年里有1人患过重大疾病，12户（占比2.9%）贫困家庭有2人患过重大疾病；207户（占比49.6%）贫困家庭中有1人患有慢性病，69户（占比16.5%）贫困家庭中有2人患有慢性病，9户（占比2.2%）贫困家庭中有3人患有慢性病。这些说明民族地区贫困农户家庭中重大疾病、慢性病、残疾人口多，需要接受扶持的人口所占比例大。

（三）贫困户家庭成员处于整体亚健康状态，老弱人口多

从受访者家庭成员身体健康状况来看（表5），150户（占比36.0%）家庭中无处于健康状况的家庭成员。201户贫困家庭（占比48.2%）中有1名不太健康的家庭成员；93户贫困家庭（占比22.3%）中有2名不太健康的家庭成员；12户贫困家庭（占比2.9%）中有3名不太健康的家庭成员。201户家庭（占比32.4%）中有1名很不健康的家庭成员；24户家庭（占比5.8%）中有2名很不健康的家庭成员；9户家庭（占比2.2%）中有3名很不健康的家庭成员。从农户家庭成员老年人及未成年人（本调查统计15岁及以下者）的分布来看（表6），156户（占比37.4%）贫困家庭中有15岁以下的未成年人。135户（占比24.5%）贫困家庭中有1名65岁及以上的老年人，126户（占比30.2%）家庭中有2名65岁及以上的老年人。以上数据说明，贫困农户家庭成员的总体健康状况不佳，直接加大了医疗支出，降低了有效劳动力供给，同时“老”、“弱”所占比重也较大，增加了教育支出和养老支出。

（四）贫困家庭劳动力严重不足，且缺乏有效工作技能

因该地区贫困农户家庭成员多老弱病残，使得劳动力严重不足，已有的劳动力也多为毫无工作技能，且多数在家务农，较低效率的小农生产，使得贫困家庭收入来源极其有限。从受访者本人的劳动能力来看，具备完全劳动能力的受访者占比13.7%，具备部分劳动能力的占比56.8%，完全无劳动能力的占比高达29.5%。其中，有专门工作技能的仅有24人，占比5.8%；无工作技能的高达293人，占比94.2%。从受访者家庭的总体劳动力来看（表7），126户贫困家庭中，无任何可用的劳动力，占比高达30.2%。96户（占比23.0%）家庭中，有1个劳动力；117户（占比28.1%）家庭中有2个劳动力；78户（占比18.7%）家庭中有3个及以上的劳动力。从家庭成员具备劳动能力的程度来看（包括全劳力和半劳力），213户（占比51.1%）家庭中无“全劳力”可用；有“全劳力”的家庭，多数为仅有1个或2个，占比42.4%。201户（占比48.2%）贫困家庭中有1个或2个的“半劳力”。从劳动力的务工情况来看，有270户家庭，无外出务工的劳动力，占比64.7%；78户贫困家庭中有1个劳动力外出务工，占比18.7%；60户贫困家庭有2个劳动力外出务工，占比14.4%；9户贫困家庭有3个劳动力外出务工，占比2.2%。

（五）人均收入低下，家庭经济十分脆弱

从贫困农户的人均收入来看（表8），有60户处于绝对贫困状态，低于2011年国家确定的贫困线“2300元”，占比高达14.4%；调查所在地区确定4500元为当年扶贫线，表8的统计数据显示，人均年收入低于4500元的有225户，占比高达54.0%；人均收入处于“4501-8000元”区间的有108户，占比25.9%。并且贫困户的主要收入还依赖于社会救助和扶贫资助，高达71.9%的家庭（总共300户）接受的救助与扶贫资助总额在2300元以上。这些说明低于国家贫困线和当地贫困线的家庭所占比例还比较大，民族地区脱贫攻坚的压力非常大，收入来源主要依赖于政府救助收入和扶贫资金。另外，从支出情况来看，两项主要的支出项目中，所有农户用于子女教育的支出“均值”为“1502.52元”，医疗保健的净支出“均值”为“4143.06元”。当被问及“最近一年您觉得家里农业生产的收成如何”时，有141户表示，因丧失劳力或其他原因，未从事农业生产，占比33.8%；有36户表示“非常差，基本没有收成”，占比8.6%；有90户表示“较差，有很少收成”，占比21.6%；有147户表示“一般，有一定收成，可以基本保障吃穿”，占比35.3%；只有3户表示“比较好，能较好的保障生活”，占比0.7%。当被问及“您觉得家庭经济上是否有保障”，有33户家庭（占比7.9%）表示“完全不够用”，有147户（占比35.3%）表示“不够用”。这些说明贫困农户的家庭经济处于十分脆弱的状态，需要接受政府救助和扶持才能确保基本的生活。

四、后脱贫攻坚期民族地区“弱有所扶”的民生建设困境——以武陵山地区X县为例

通过以上分析可以发现，民族地区贫困问题仍然很严峻，贫困农户脱贫难度非常大，在较短的时间内，难以通过产业扶贫、教育扶持等实现脱贫，因此民族地区贫困问题的解决，在很大程度上需要政府兜底政策和社会力量的扶持。下文进一步分析调查数据，从低保兜底政策、医疗保险与医疗救助、养老保险等层面，深入分析后脱贫攻坚期民族地区“弱有所扶”的民生建设所面临的困境和问题。

（一）推行“撒胡椒面”的低保政策，兜底救助效用有限

为让更多的贫困户获得低保，当地推行了“单独施保”的政策，即对贫困农户中某1个或几个成员进行救助，如重残、重病，或特别年长者，这可以在一定程度上扩大低保救助的范围，但降低了低保对贫困农户兜底救助的效用。对贫困户领取低保的数据进行统计分析发现，在417户贫困家庭中，有375户获得了低保救助。从表9的统计数据来看，189户贫困家庭（占比50.4%）中有1人领取低保；141户贫困家庭（占比37.6%）中有2人领取低保；27户贫困家庭（占比7.2%）中有3人领取低保；18户贫困家庭（占比4.8%）中有4人领取低保。这种“撒胡椒面”的“施保”政策，在一定程度上提升了低保对贫困家庭的覆盖面，但这也与“低保救助是以户为单位”的初衷相违背，并且低保救助的实际给付金额比较低，降低了低保救助的兜底效用，现行低保救助水平并不能保障贫困农户的基本生活。当地所有领取低保的贫困家庭，每月领取低保的“均值”为“312.78元”（中位数为“240元”）。其中，贫困农户每月领取低保金总额低于150元的有72户，占比19.2%；每月领取低保金总额在“151-250元”区间的有135户，占比36.0%；每月领取低保金总额在“251-350元”的有45户，占比12.0%；每月领取低保金总额在“351-500元”区间的贫困家庭有75户，占比20.0%；每月领取低保金总额在“500元以上”的有48户，占比12.8%。另外，当地低保救助的全额标准为3500元/人·月，当地确认的扶贫线为人均年收入4500元。这些说明，当地低保救助标准过低，并且远低于扶贫线，两线并未“合一”，低保救助的兜底效用不足。

（二）因病致贫现象严重，“新农合”报销比例低、医疗救助指标不足

从前文的分析来看，贫困家庭医疗支出较大，因病致贫成为最主要的现象，但从医疗救助的比例来看，共有99户（占比23.7%）在过去的一年里获得过医疗救助，获得救助金额的均值为“4418.03元”（中值为“3800元”），这些多数为有重病家庭成员的贫困户，并且医疗支出特别巨大，一般在5万元以上的才有可能获得救助机会。这可以看出，因资金来源有限，民族地区农村医疗救助指标严重不足，只能对少数特别贫困、医疗支出特别巨大的家庭给予有限救助。另外，当地2017年新农合（农村医疗保险）的个人缴费标准为150元/人·年，在该种缴费标准下，一级医疗机构报销比例一般为80%，二级医疗机构报销比例为60%，三级医疗机构报销比例为40%（因报销起付线不同，报销比例将有变更）。但对于低保户来说，医疗保险可提升报销比例至90%。贫困户家庭一般小病不重视，大病才会去看，当由小病转成大病的时候，往往需要到高级别医院治疗，但医疗费用报销比例很低，又进一步加重了贫困家庭的支出负担。另外，对于特别贫困的家庭（家庭人口在六七口以上的贫困户），存在新农合缴费困难。表10的数据显示，有27.3%的贫困户每年需缴纳600元以上的医疗保险费用，有36户贫困家庭断缴新农合，较低水平的新农合缴费标准也会给贫困户带来较大的经济压力。当家庭成员患病的时候，又不能报销，进一步加重了家庭负担，使得因病致贫、因病弃医的现象更加严重。因低保户有额外优惠的医疗保险报销比例和医疗救助，并由政府代缴新农合，这也使得农村出现“争相吃低保”的现象。

（三）贫困残疾人口所占比重大，相关扶持措施比较匮乏

表3的数据显示，贫困农户中残疾人口多，但当前政府部门对农村残疾人的扶持措施相当少，仅有的救助优惠政策就是，对持有一、二级残疾证的贫困人口（以及持三级残疾证的智力残疾、精神残疾者），可以纳入低保救助范围，实行“单独施保”，且低保金额相较于一般标准上浮20%。根据问卷统计数据，在过去的一年里，总共375户低保户中，有126户（实际上，有234户贫困家庭有残疾人）贫困家庭获得残疾人补贴，全年获得补贴总额均值为“584.96元”。其中，多数家庭（有108户）的残疾人补贴低于1800元。除此之外，对残疾人的就业、教育、康复等并无特殊扶持政策。但从贫困农户家庭结构来看，因残疾人口所占比重较大，数量较多，尤其在基本生活、就业、康复等领域有着比较强烈的救助或扶持需求。

（四）养老保险缴费压力大，基础养老金给付标准低

当地养老保险的缴费标准最低档为100元/年·人，最高档为2000元/年·人，绝大多数家庭选择最低档。表11的统计数据显示，有部分贫困家庭因人口较多，面临着较大的新农保（养老保险）缴费压力，同时也发现，有部分贫困农户断缴养老保险。其中，30户贫困农户中有1人未缴纳养老保险；18户贫困农户中有2人未缴纳养老保险；分别有6户贫困农户中有3人或4人未缴纳养老保险。此外，当地对60岁以上的老年人，发放基础养老金，发放标准为70元/月·人，对于80岁以上的老年人发放高龄补贴，80-89岁为50元/月·人，90-99岁为100元/月·人，百岁及以上为300元/月·人。因贫困老年人口无其他收入来源，子女也多处于贫困状态，很多家庭对老年人不管不顾，把高龄老年人推给政府，让其申请救助，多不给予抚养支持。虽然基础养老金和高龄补贴在一定程度上可以给贫困老年人一定的支持和扶助，但总的来看，给付标准较低，并不能保障贫困老年人口安度晚年。

（五）基于贫困退出和贫困摘帽的压力，贫困农户受助机会显著降低

因当地有贫困退出和贫困摘帽的扶贫目标，每年按照要求，需确保一定数量的贫困人口退出贫困，但这种贫困户的认定，只是按照2013年精准扶贫政策提出后，当地根据国家贫困线和当地实际情况确定的建档立卡贫困户。在这之后，最主要的任务是确保这些最初被列为建档立卡贫困户的家庭，每年按照脱贫目标进行脱贫。那么在这种脱贫压力下，已经退出贫困户的贫困人口，或者新增加的贫困人口，或者返贫的贫困人口，很难再继续进入扶贫资助或低保救助行列，作为弱势群体的贫困农户，获得政府扶持的机会显著降低，再进入救助行列也变得更加困难。并且当地政策规定，只有被评定为建档立卡户的贫困家庭，才有资格申请低保救助，这显然是对低保救助政策的误解和异化。精准扶贫政策中建档的贫困户，以及社会救助政策中低保救助对象的评定，皆有自身的标准和评定办法，不应互为前提。但当地的低保救助以成为建档立卡贫困户为前提，对于如何认定建档立卡贫困户，却缺乏统一和清晰的标准，如果建档立卡贫困户认定或瞄准失误，则将导致低保救助的“错保”或“漏保”，也将使得最后的“安全网”对部分漏评的贫困人口失效。有很多贫困户认为，退出低保后，再进入救助行列变得更加困难，所以他们并不愿意退出救助。因此，这可以看出，新增贫困人口或脱贫后返贫的贫困人口，再进入扶助范围的渠道不畅通，使得“弱有所扶”的民生建设目标难以根本实现。

五、后脱贫攻坚期民族地区“弱有所扶”民生建设的完善路径

“实现全面小康，一个民族都不能少”，确保各族群众如期实现全面小康，是坚持“以人民为中心”发展思想的重要体现，也是“弱有所扶”民生建设的根本要求。在后脱贫攻坚期，按照守住底线、突出重点、完善制度的思路，实现“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的帮扶目标，有效帮扶民族地区农村贫困人口，尤其是贫困残疾人、妇女、儿童、老年人，亟需进一步完善“弱有所扶”的民生建设，关键举措就在于加快建立以兜底保障、帮扶发展、社会扶持等为主导的多层次保障体系，助推民族地区如期打赢脱贫攻坚战。

（一）聚焦弱势群体基本生存问题，加快建成“弱有所扶”的兜底保障体系

按照“兜底线、织密网、建机制”的要求，全面完善民族地区社会救助保障制度，稳步提升救助保障水平，不断规范救助保障管理工作，提高救助对象识别的准确性，做到精准救助、应保尽保，着力建成“弱有所扶”的兜底救助体系。一是精准识别和认定“弱有所扶”兜底保障对象，筑牢兜紧弱势群体基本生存“安全网”。“弱有所扶”的兜底救助对象，应该包括一切陷入生活困境的弱势群体，如低保对象、特困人员、残疾人群体、困境儿童、贫困妇女、贫困老年人等。综合认定贫困农户的收入、财产及支出状况，有效识别兜底救助对象，注重以“贫困农户”整户为单位进行救助，推进分类施保、强化动态管理，充分发挥各专项救助制度的作用，避免把低保与其他救助制度进行简单捆绑。二是科学确定兜底保障水平，建立保障标准的合理增长机制。在现有兜底保障标准的基础上，根据当地经济社会发展水平和生活成本变化，适时调整兜底救助标准，构建动态调整机制，确保兜底保障水平随着生活水平和生活成本的提升而合理增长，并对于遭遇重大变故或损失的特别困难群体，给予兜底保障的额外补贴。三是加强民族地区社会救助兜底保障与脱贫攻坚政策的衔接配合，分类织密兜底保障网络。实现民族地区农村低保线与扶贫线统一，低保标准不低于扶贫线标准，低保救助与脱贫攻坚加强衔接，对于无力脱贫、无业可扶的建档立卡贫困户，纳入低保兜底保障的范围；对于可以纳入精准扶贫范围的低保户，及时进行精准帮扶。合理考虑民族地区支出型贫困家庭的保障诉求，着力解决低保边缘户、残疾人、贫困老年人、其他阶段性贫困人口的兜底保障问题，尤其对于民族地区贫困残疾人较多的特点，需特别针对残疾人给予更多的兜底保障。四是健全民族地区农村贫困人口兜底保障的快速反应机制，分类设计兜底保障政策和操作规程。细分弱势群体类型，健全农村贫困人口定期联系走访机制，落实投入、监管、兑现等责任主体，主动发现、及时救助，分类设计针对不同困难状况的兜底政策、操作规程，依靠完整的制度与机制，确保民族地区兜底保障各项制度的落实与执行。

（二）深化弱势群体社保改革，加快建成“弱有所扶”的“医疗-养老-助残”保障体系

加快建立适合民族地区贫困农户的社会保障制度，重点推进农村弱势群体医疗、养老、助残等方面的保障工作。完善“弱有所扶”的医疗保障体系，主要包括医疗保险（新农合）、医疗救助、大病医疗保险等；“弱有所扶”的养老保障，主要包括农村新农保（养老保险）、基础养老金发放等；“弱有所扶”的“助残”保障体系，主要包括贫困残疾人口的脱贫、兜底、照料养护、残疾儿童教育、就业等。一是全面推进民族地区新型农村合作医疗制度改革，建立农村大病保险制度和医疗救助制度。以推进新农合改革为突破口，防止少数民族贫困人口因病致贫、因病返贫，确保新农合全面覆盖民族地区所有农村人口，建立农村医保政策的长效机制，稳定提升民族地区新农合报销比例；以大病统筹为新目标，建立大病医疗保险制度，重点解决民族地区农村贫困人口常见大病的救治与报销问题。逐步扩大大病治疗、慢性病的补偿范围，对于因病支出特别巨大的贫困家庭，给予医疗救助。构建良好的新农合、医疗救助和大病保险等政策衔接机制，对于部分低收入群体或贫困人口无力缴纳医疗保险，由政府或集体经济代为缴纳，确保农村地区医疗保险的全覆盖，并鼓励农民参加大病医疗保险。二是充分发挥民族地区农村养老保险的减贫与扶弱效用，尽快实现农村新农保缴纳的全覆盖，以及缴费标准的可持续、稳增长，逐步做实个人账户，并对已经处于老年阶段的贫困人口，适度提升基础养老金发放水平。加大对民族地区农村养老保险政策的宣传和引导，让农村居民知晓新农合的具体内容与好处，增强参保意愿和积极性，鼓励农村居民提高参保标准，对因病、因残等深度贫困人口加大补助力度，由政府或集体经济给予适当的缴费补助。建立科学动态的农村基础养老金调整机制，稳定提升民族地区贫困老年人养老金待遇，让其共享社会发展的成果。三是着力解决民族地区农村因残致贫家庭的突出困难，完善贫困残疾人社会救助、扶贫、照料、就业等方面的帮扶政策。做好贫困残疾人的精准识别，掌握贫困残疾人的实际困难，重点解决农村残疾人的康复照料、就业、教育等重大需求；以改善残疾人生产生活条件为重点，对一户多残、老残一体、重度残疾等贫困家庭，稳步提升救助水平；抓紧做好适龄残疾儿童的入学安置，加大对贫困残疾学生的资助力度，加大贫困残疾人实用技术培训和残疾青壮年文盲扫盲工作；通过政府补贴、购买服务等举措，为残疾人提供集中供养、日间照料、邻里照护等服务；以贫困残疾人家庭增收脱贫为突破方向，充分利用对口扶贫、对口支援的帮扶资源，建立帮扶贫困残疾人的长效机制。

（三）促进弱势群体社会参与，加快建成“弱有所扶”的发展扶持型保障体系

基于社会政策、社会参与、农户瞄准，加快构建民族地区弱势群体的经济参与和社会参与机制，赋予老人、妇女、儿童、残疾人等更多分享信息、参与社会的权利，积极运用市场和社会的力量，充分调动社会力量参与扶持民族地区弱势群体的积极性。民族地区空间贫困、制度贫困、能力贫困等加剧了弱势群体脱贫的复杂性，贫困面广、贫困发生率高、返贫率高，亟需构建政府、企业、弱势群体、社会组织等广泛参与的多元化扶持机制，提高弱势群体抵御贫困风险的能力，加快建成集预防性、开发性、发展性为一体的发展扶持型保障体系。一是吸纳企业、民间组织、志愿者团体等社会主体参与，推动“政府、市场、社会、农村、弱势群体”等多元主体共同扶持、关心关注民族地区弱势群体，赋予贫困人口更多的社会参与、经济参与机会。少数民族贫困地区“弱有所扶”保障体系的建构，需要广泛深入地动员社会力量、鼓励全社会积极参与，营造关爱扶助弱势群体的社会氛围，消除人们对弱势群的歧视与隔阂，为其就业发展、接受教育与培训、经济与社会参与等创造有利条件。二是深入挖掘弱势群体的发展潜力，重视人力资源的培育与开发，加强贫困人口劳动技能培训，由“他助”转换成“自助”，有效激发弱势群体摆脱贫困的信心、决心和勇气，使弱势群体依靠自己的力量解决问题，最终融入社会发展之中。提高弱势群体的自我发展能力，加大对民族地区农村教育投入力度，注重发展民族特色的职业教育，设立针对弱势群体的职业教育培训基金，确保每一户贫困家庭至少有1名劳动力接受技能培训，加大公共财政对民族地区基本公共服务的倾斜力度，为贫困农户发展生产提供资金、市场、技术支持。三是统筹推进发展型社会救助，综合发挥现金救助、实物救助与服务救助的综合扶持效用。在完善社会救助兜底功能的同时，通过调整救助方式，促进以现金救助为主导的单一救助方式向生活照料、精神慰藉、心理疏导、能力提升和社会融入相结合的综合性救助方式转变，更加重视就业救助、教育救助、医疗救助等专项救助，着力改善民族地区弱势群体的健康状况与劳动技能，提升社会参与机会和人力资本水平，最大程度发挥社会救助的综合效用。

注释：

[1]Gilbert N，Transformation of the welfare state：The silent surrender of public responsibility，Oxford University Press，2002.

[2]Ybarra，M. ，Should I Stay or Should I Go？ Why Applicants Leave the Extended Welfare Application Process，Journal of Sociology and Social Welfare，2011，38（1）.

[3]汪三贵等：《中国扶贫开发的实践、挑战与政策展望》，《华南师范大学学报（社会科学版）》2017年第4期.

[4]赵和楠等：《民族地区“精准扶贫”的实施难点与改进建议——基于四省民族贫困区的调查》，《学习与实践》2017年第2期.

[5]莫光辉：《五大发展理念视域下的少数民族地区多维精准脱贫路径》，《西南民族大学学报（人文社会科学版）》2017年第2期.

[6]王延中，王俊霞：《更好发挥社会救助制度的反贫困兜底作用》，《国家行政学院学报》2016年第1期.

[7]李琼等：《少数民族地区社会保障制度减贫的功能及实践》，《甘肃社会科学》2017年第4期.

[8]刘七军等：《精准扶贫视阈下民族地区支出型贫困家庭社会救助路径探析》，《甘肃行政学院学报》2017 年第5期.

[9]兰剑，慈勤英：《社会救助政策的“负激励”风险及其防范》，《西北农林科技大学学报（社会科学版）》2016年第3期.

[10]林闽钢：《新历史条件下“弱有所扶”：何以可能，何以可为？》，《理论探讨》2018年第1期.