美国公共牧草地的市场化管理过程及启示

作者：赵　奕 杨　理 李鸣大  责任编辑：网络部  信息来源：《世界农业》2019年第3期  发布时间：2019-04-25  浏览次数： 4699次

【摘　要】当前中国草原管理制度存在不能很好适应市场经济的缺点，而深化中国草原经济体制改革是全面建设草原现代化经济体系的基本途径。本文探讨了美国草原管理体系建立过程，重点分析了以征收放牧费为核心的近代美国市场化管理体系建立过程，阐述了美国草原管理制度依据市场变化调节放牧费的调节机理，指出美国放牧费管理体系中仍存在放牧费偏低等体制性问题。最后结合美国草原管理体系的历史经验和教训，对中国草原经济体制改革提出了一些初步建议，并认为建立市场化管理体系是全面建设草原现代化经济体系的当务之急。

【关键词】美国草原管理制度；比较制度分析；放牧费；现代化经济体系

1引言

深化经济体制改革是完善现代化经济体系的制度保障，“让市场在资源配置中发挥决定性作用，更好地发挥政府的作用”也是新时期管理制度改革的基本方针，而当前的草原管理制度并不能很好地适应这一变化。以草畜平衡管理制度为例，当前的草畜平衡管理制度仅以天然草原的产草量来调节牲畜平衡，而忽略了市场价格变化。例如，2000—2003年连续多年严重干旱，牲畜大量出栏而导致牲畜价格下降，草畜平衡管理制度却因为天然草原的产草量下降而强迫牧户必须多出售牲畜^[1]。因此，当前的草原管理制度并不能很好地适应新时期社会主义市场经济发展的需求。

美国对草原的管理也并非一帆风顺，发展过程中也经历过许多挫折，使得曾经的西部牧牛王国逐渐衰落^[2]，但是美国在发展过程中逐步建立起了适应市场经济变化的管理体系。从1934年颁布的《泰勒牧场法案》开始，美国草原管理致力于控制合理载畜量，并逐渐建立了以征收放牧费为核心、依据市场变化对放牧费做出调节的市场化管理体系^[3]。

当前中国草原管理制度存在不能很好适应市场变化的缺点，而美国草场管理起步较早，管理制度也与市场结合较为紧密，并且以载畜量为管理核心，这与中国管理体系比较类似，具有较高的借鉴价值。本文通过回顾美国放牧费的历史变化，分析放牧费的相关研究和争议，总结美国在公共草原管理中的经验和教训，以期为中国的草原管理制度改革提供一些有益的启示。

2美国草原放牧费管理制度的发展历程

美国是最早创建综合管理制度来管控过度放牧的国家之一^[4]，其管理历程大致可分为3个阶段：第一阶段以政府不干预、牧场主独立自主管理为特征；第二阶段是从《泰勒牧场法案》开始形成以收取放牧费为主的管理模式；第三阶段是建立一系列法规保障的市场化管理体系。

2.1早期美国西部草原的自由放任式放牧模式

一般认为，养牛业是1598年西班牙征服者带入美国西部地区的。在当时，公共草原无人管理，任何人只要有能力都可以在西部草原上自由放牧。这种状态是当时美国西部地区放牧的主要形式^[5]，并一直持续到19世纪中后期。

然而，自18世纪末至19世纪末20世纪初的大约100年间，美国大量人口涌入西部，开采西部矿藏并侵占草地资源，导致西部大量土地被个人占用，草地被无序利用。为解决这一问题，1862年美国联邦政府通过了《宅地法》，规定严禁土地被随意占用。自此，美国政府放弃自由放任的管理思想，逐渐建立规则，并参与公共草原的管理利用。

但是，简单的草原管理并不能解决问题。1865年美国南北战争结束后，西部畜牧业发展迅速，草原过牧现象也越来越严重。19世纪80年代，西部17个州的肉牛数量从450万头增加到2700万头，是1850年肉牛数量的6倍；羊的数量也从1850年的不到100万头增加到1890年的2000万头^[6]。

2.2美国草场放牧收费逐渐成为主流模式

无序的开发利用导致草原及其他自然植被遭到严重破坏，特别是1934年5月11日美国西部草原地区发生的“黑风暴”事件，引起了全体国民对公共牧场保护的高度重视。同年美国国会迅速颁布了《泰勒牧场法案》，这一法案的颁布标志着美国政府逐渐建立起以放牧费为核心的市场化管理模式，是美国政府十分重要的一部对联邦土地进行放牧管控的法案^[7]。

该法案创建了放牧许可证体系，规定任何想在公共草地上放牧的牧民，都需要办理放牧执照，这样牧民就必须开展基础生活设施的建设，进而杜绝了以前只利用、不建设的问题^[8]，形成了一个管理标准固定且管理人群相对稳定的放牧管控体系^[9]。除此之外，法案还通过相关立法规范了放牧权交易行为，建立了公共草地利用机制，结束了西部草地长期以来无序利用的状态^[10]。

自此，在森林服务局和土地管理局的监管下，美国所有公共草原，特别是西部广阔的公共牧场，开放式自由放牧逐渐被持照放牧和放牧收费制度所取代^[11]。

2.3在各项配套政策下逐渐完善市场化的管理制度体系

《泰勒牧场法案》颁布后，只是加强了政府对公共草原的控制，并没有形成完善的管理体系。例如，美国政府放弃了将国家土地私有化给个人的做法^[12]，主要通过租赁的方式将西部联邦土地租出并用于放牧，可是租赁者不但不用支付任何费用，而且每年还可以享受税务补贴。

为了继续完善美国放牧费管理制度，20世纪60—70年代，联邦政府、州政府以及相关部门又颁布了一系列与草地管理相关的法律法规。其中，较重要的有1960年的《多用途可持续生产法》、1964年的《自然保护区法》、1969年的《国家环境政策法》、1973年的《濒危物种法》、1976年的《联邦土地政策与管理法》和1977年的《清洁水法》等^[13]。

1978年，对草地利用具有重要影响的《公共牧场改良法案》正式颁布。该法案构建了放牧费计算公式，能够精细计算在市场变化条件下的放牧费。根据该法案，土地管理局和森林服务局将其所管辖的公共牧场进行重新划分^[14]，并分别向其管辖土地的牧场主收取公共牧场放牧费。

3美国公共草原放牧费制度的市场化过程

3.1美国公共牧场放牧收费的起源及发展

美国森林服务局自1906年开始向放牧者收取放牧费；而土地管理局是在《泰勒牧场法案》颁布两年后的1936年开始收费的^[15]。

1978年颁布的《公共牧场改善法案》对放牧费制度做了进一步的规定：应收取多少放牧费，要以改善法案公式作为基础，以支持畜牧产业发展为政策目标，同时兼顾牛羊肉价格和畜牧业生产成本。该法案还强调，为了防止经济崩溃和对西部畜牧产业造成不利影响，也为了公众的利益，需要对在公共土地上进行放牧和租赁的牧户收取基于每年畜牧产业市场变化的放牧费。

《公共牧场改善法案》的推行首先经历了1979—1985年的试验期，在这6年间，农业部和内政部对在公共牧场上的部分放牧者试行收费。自1981年开始，美国森林服务局和土地管理局依照这一法案对在各自管辖草场的牧场主收取放牧费。为了缩小公共牧场放牧费与西部各州私人牧场放牧费的差距，1986年2月14日里根总统发布“第12548号”行政命令，要求无限期地继续使用《公共牧场改善法案》公式，并且对每月单位牲畜头数（AnimalUnitMonth，AUM）收取不得低于1.35美元的放牧费^[16]。自此，放牧费制度成为美国牧场的主要管理模式，并延续至今。

3.2放牧费公式及计算方式

《公共牧场改善法案》公式反映了市场公平价值。首先公式中以基础年费作为基值，其次该费用的变动会受上一年度饲草价格指数（FVI）、牛肉价格（BCPI）、畜牧业生产成本（PPI）的影响^[17]。《公共牧场改善法案》确定的放牧费（CF）公式为：

CF=1.23×[（FVI BCPI-PPI）÷100]

基础年费的确定来自1966年的一项研究。在这项研究中，牧业部门对西部各州中10000个从事放牧产业者进行了数据采集，并计算出私人牧场放牧成本和公共牧场放牧成本，两者每月单位牲畜头数的差值为1.23美元。这一差值说明：对公共牧场主每月单位牲畜头数收取1.23美元的放牧费后，将使得在公共土地上的总放牧成本与私人土地上的总放牧成本相等^[17]。此后，在《公共牧场改善法案》公式中便以此作为基础年费。

饲草价格指数（FVI）是基于西部11个州中无灌溉的私有草场上的每头牲畜每个月饲草花费来计算的。私人喂草率除以基年率（3.65），再乘以100就得到了FVI。

牛肉价格指数（BCPI）的确定基于前一年西部11个州出售牛肉价格的平均值。平均牛肉价格除以基年价格（22.04）再乘以100得到这个指数。

畜牧业生产成本指数（PPI）是综合多种畜牧业生产成本计算得出的^[18]。

放牧费采取上封顶、下封底的方式，当《公共牧场改善法案》公式计算出的费用每月单位牲畜头数低于最低值1.35美元时，实际收取费用根据总统“第12548号”行政命令提高为每月单位牲畜头数1.35美元；而当计算出的费用变动幅度超过去年的25%时，最终费用幅度变动将限制在25%以内^[3]。

3.3美国公共草原放牧费收入及其支配

美国国家统计局数据显示，美国森林服务局和土地管理局2006年后的放牧费收入在去除通胀调整后，总体呈现下降状态。两部门的总收入从2006年的大约2794万美元下降至2014年的1852万美元，收入减少了近900万美元。2004年由于干旱，两部门收入下降到最低值约为1520万美元。这也体现了美国放牧费收入是依赖市场变化的结果。

美国放牧费收入并非都需上交至美国财政部，而是将所有放牧费收入的50%纳入财政部下的牧场改良基金。该项资金的一半被指定用于资金来源的各州、地区或国家森林地区，余下一半的使用需要根据财政大臣的指示。可见，美国采取的放牧费制度是一种非罚款、非税收并基于市场的收费模式，其资金的使用基本全部直接用于牧场改良与发展。

4美国公共草原放牧费制度中存在的问题

4.1过低的公共牧场放牧费未能充分反映真实市场价值

实际上，真实的放牧费一直呈下降趋势^[19]，特别是自《公共牧场改良法案》实施后，公共牧场收取的放牧费一直低于私人牧场收取的放牧费^[20]。表1列出了西部16个州的无灌溉区1981—2013年私人放牧场和公共牧场的放牧费情况。1966年公共牧场放牧费占私人土地放牧费的33.69%。1981年，土地管理局和美国森林服务局依据《公共牧场改良法案》收取放牧费后，公共牧场放牧费占比下降至23.79%，到1984年，占比下降至14.33%。之后几年略有上升，但从1991年又开始呈下降趋势。

表1私人放牧费及《公共牧场改善法案》放牧费在私人放牧费的占比 单位：美元，%

资料来源：根据美国国家统计局、美国内政部农业数据统计网站整理所得。

美国审计局在1991年明确指出，当时的放牧费计算方式显著低估了联邦土地的市场价值。1995年2月22日，美国审计局局长巴比特在《联邦纪实》上发表《“94号”联邦牧场改革最终规则建议》，建议将基础年费从每月单位牲畜头数1.23美元提到3.96美元，但最终由于西部议会代表和牧场主团体的强烈反对，基础年费并没有提高^[21]。

到2013年，单位公共牧场放牧费仅是单位私人土地放牧费的6.72%^[22]。由于私人放牧费基本体现了市场价值，所以也反映出美国公共牧场放牧费虽然能够依据市场进行调节，但是总体上已经与市场价格严重脱节。

4.2放牧收费方式多样，收费差距较大

由于美国公共牧场收取的放牧费严重低于市场公允价值，所以其他一些联邦机构采取了许多改善措施，所收取的费用也不再遵循《公共牧场改良法案》公式^[23]。为了能够反映市场公允价值，一些机构实行竞争性的拍卖模式，如工程兵团放牧费就是按竞标价收取的^[24]。有的机构遵照市场价格直接按面积收费，如空军和国家公园管理局。各联邦机构在收取放牧费的数量上存在很大差距，其中美国工程兵团收取的费用最高，可达每月单位牲畜头数112.5美元，而美国渔业和野生动物管理局最低，仅有每月单位牲畜头数0.29美元。

美国西部各州政府收费措施更为混乱，蒙大拿州、内布拉斯加州、新墨西哥州、北达科他州、俄克拉何马州、南达科他州直接竞标出租政府的公有草场，把租赁合同发给出价最高的竞标者；亚利桑那州、加利福尼亚州、科罗拉多州、得克萨斯州、华盛顿州和怀俄明州采用市场基准方法，这种方法依赖于本地区市场利率、土地评估或者市场价格公式，还要考虑州和私人土地的不同、牲畜市场状况等；爱达荷州、俄勒冈州、犹他州则使用以基础放牧费为核心的新放牧费公式，调整当地牲畜市场状况。

4.3政府因放牧而支出的草场保护费远高于放牧费收入

美国土地管理局和森林服务局共管理美国17个州的2.44亿英亩（1英亩≈0.405hm²）土地，其中草地面积1.50亿英亩。为保护该部分草地，国家财政每年给土地管理局和森林服务局拨款，该资金被指定用于改善草场。对森林服务局的拨款在去除通货膨胀后，其数额逐年增加，而对土地管理局的拨款略有减少。两个机构去除通货膨胀调整后的拨款总额从2003年后总体呈下降趋势^[25]，但降幅并不是特别明显（表2）。

表2美国森林服务局和土地管理局2002—2014年放牧拨款及收入（折算为2014年）单位：百万美元，%

资料来源：根据美国国家统计局、美国内政部农业数据统计网站整理所得。

2014年，去除通货膨胀后，美国土地管理局和森林服务局的财政拨款为1.4364亿美元，而放牧费收入仅为0.1852亿美元，占比为13%。整体来看，2002—2014年放牧费收入占拨款份额总体呈下降状态，2004年最小，收入仅占拨款的9%，这表明美国放牧费的收入根本无法弥补政府为保护牧场而支出的巨大开支。

4.4公共牧场放牧费制度存在的其他争议

首先，在制定收费目标上存在争议。费用制定应以什么为主要目标，是制定公平的市场配置价格，还是维持西部牛仔文化等多元化经济，抑或是弥补由于放牧而造成动植物密度和生物多样性减少所带来的生态成本？其次，由于联邦和私人土地并不总是直接可比的，所以对公共牧场的公允价值估值有不同意见。现实中的美国放牧费并没有充分实现公平合理的目标^[26]。此外，统一的放牧费是否科学，是不是应该基于环境、草地和经济条件的不同而制定不同的费用？甚至一些环保主义者声称，收取放牧费不是主要问题，为了保护联邦草地，应该禁止所有牲畜放牧。另外，西部某些州上的一些畜牧业主在联邦土地上放牧，但并没有获得许可证或支付所需的费用。例如，西部肖松尼族印第安人未经允许却一直在内华达州的联邦政府管理的公共草地上放牧^[27]。

5对中国草原改革的启示和建议

5.1当前的草原管理制度亟须改革

建设现代化经济体系是党中央从党和国家事业全局出发，着眼于实现“两个一百年”奋斗目标，顺应新时代中国特色社会主义建设要求而作出的重大决策部署。然而，当前的草原管理制度并不能较好地适应市场经济的发展，亟须进一步改革。

2017年笔者在北纬44°沿线随机抽取了阿巴嘎旗阿拉坦杭盖嘎查、巴彦乌拉嘎查、萨如拉塔拉嘎查，苏尼特左旗巴彦杭盖嘎查、巴彦芒来嘎查、萨如拉登吉嘎查、乌日根塔拉嘎查，锡林浩特市巴彦淖尔嘎查、黄花树特国有牧场分场、毛登国有牧场、乌力吉德力格尔嘎查，每个嘎查均实地抽样并面对面访谈调查约20户，共实地调查197户牧户，获得有效问卷197份。问卷中询问了牧户对草原恢复政策措施的看法，结果见表3。从表3可知，牧民认为“修改草畜平衡管理”是最重要的恢复措施，而且显著高于其他选择（P<0.01）。可见牧民对当前草畜平衡管理制度的不合理性意见一致，并强烈建议修改完善当前的草畜平衡管理制度。

表3“政府采取哪些管理措施最重要”的牧民选择结果

为了进一步验证结果的稳定性，笔者分别对阿巴嘎旗、苏尼特左旗和锡林浩特市3个旗县牧民对政府恢复草场措施的重要性进行分析：每个牧户赋权均为1，如果只选一项，此选择为100%；如果牧户选择两项，则第一选择为62.5%、第二选择为37.5%；如果选择三项，则第一、二、三选择分别为50%、30%和20%。3个旗县的牧民都认为当前最需要政府出台的政策措施是修改草畜平衡管理政策，每个旗县的平均选择都在30%以上。单因素方差分析（one-wayANOVA）计算结果也表明，修改草畜平衡管理措施与其他政策措施选择之间存在显著差异（P<0.01），而且3个地区都显著。显然草畜平衡管理制度亟须修改完善，而且牧民普遍对政府直接采取罚款等管制措施十分反感，赞成通过自主管理来治理草原恢复生态环境（图1）。

图1 3个旗县牧民对恢复草场的政策措施选择

注：F值是单因素方差分析检验值，P值全部都小于0.01。

5.2对中国草原管理制度改革的启示

虽然国情不同，管理体系也存在明显差异，但是美国的管理体系自始至终重视与市场经济的结合。这对中国草地资源管理制度改革提供了有益的启示：对于公共草地资源，必须重视市场变化在自然资源配置中的重要作用^[28，29]。例如，当前的中国草畜平衡管理制度是以罚款为基础的行政管制模式，而且载畜量的调整仅依赖于产草量，与市场价格等因素无关。这不但会耗费大量行政资源，而且严重忽视了市场变化对草畜平衡的影响，也必然会导致草畜平衡管理制度和现代牧区经济发展不协调。特别是从调研数据分析结果可以看到，牧民对草蓄平衡管理制度有着普遍性的不满，那么建立怎样的管理模式能够适应市场经济，便已成为新时期的挑战，也是全面建设现代化经济体系的当务之急，是未来中国草原管理体系改革的总方向。

草原退化的主要原因之一是租值消散^[30]，因此建立有效的产权是解决公共资源过度利用的关键措施之一^[31]。但是将草原所有权私有化，并不是建立产权私有化的必要措施，因为在草原的所有权私有化之后，现代人可以在不和后代人协商也不保障后代人利益的情况下，将后代人的草原产权出售，如此一来反而可能会制造混乱^[32]。当前的草原家庭承包制度在公共资源集体治理方面存在明显的优越性，因为草原家庭承包制度是建立奥斯特罗姆提倡的集体产权的最佳方式，也是促进共同治理的制度保障，土地家庭承包制度是符合中国草原实情的产权体系。

在草原家庭承包制度的基础上，是选择美国式的放牧费制度，还是选择当前中国式的补贴制度（草原生态保护补助奖励政策），抑或是选择经济学普遍赞成的可交易放牧权制度^[32，33]，仍是深化中国草原经济体制改革的关键问题，值得进一步深入研究。

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