重新认识村民自治的政治意义

作者：程同顺 赵一玮  责任编辑：网络部  信息来源：晋阳学刊  发布时间：2018-05-14  浏览次数： 7195次

【摘　要】村民自治在中国农村普遍实施20多年来，正在、并且将不断地对中国的政治体制改革产生重大影响，这些影响至少有以下三个方面：村委会干部直选对选举制度的影响；村民自治后的乡村关系对中国自上而下的压力型体制的影响；村级党组织“两票制”对党内民主的影响。可以预见，村民自治的实践和创新将会对中国今后的政治体制改革提供许多有益的借鉴。

【关键词】村民自治；直接选举；政治体制；

村民自治在中国农村普遍实施20多年来，在取得巨大成效的同时也存在很多问题和困难。人们对其成效的评价存在很多分歧，但是几乎所有人都一致认为，不论村民自治成功与否，它都不会对中国未来的政治体制改革产生什么影响。因为村民委员会毕竟只是农村居民的基层群众性自治组织，不是国家机构的组成部分，怎么可能会对政治体制产生影响呢？本文不同意这种观点。我们认为，村民自治正在、并且会不断地对中国的政治体制改革产生重大影响，这些影响至少有以下三个方面：

一、村委会直接选举对选举制度的影响

村民自治的最重要也是最直观的一个特征就是，村委会干部由村民直接选举产生。尽管在村民自治的实际选举中问题很多，但人民直接选举的制度特征和模式已逐渐深入人心。受其影响，自1998年12月以来中国已有多个乡镇成功地实现了乡镇长由选民直接选举的尝试。村民既然有能力直选村委会干部，相关地方的试点也表明人民有能力直选乡镇长，那么按照这个逻辑，问题就来了：县市长能不能进行直选？省长能不能进行直选？地市级人大代表、省级人大代表和全国人大代表能不能进行直选？

到目前为止，中国的乡镇长直选并没有成为一种制度，甚至有人认为这是违反宪法和人民代表大会制度的，其他各级行政首长和地市级以上人大代表就更不可能进行直接选举了。那么，在不损害人民基本权利的情况下，为什么不能对中国的选举制度和人民代表大会制度进行改革呢？为什么不能对宪法相关规定进行修改呢？

目前认为直接选举不宜向更高层次扩展的理由主要有以下几种：一是否认直接选举的价值；二是认为选民素质还不够高，缺乏政治参与的能力；三是中国选民数量极其庞大，组织如此大规模的直选缺乏可操作性；四是违反宪法的相关规定。我们认为，这些都不能构成直选不宜向上扩展的理由。

首先，直接选举的价值应该得到肯定。

从信息经济学“委托-代理”的理论视角分析，间接选举要经过选民与代表间的一次或数次“委托-代理”行为。对于作为委托人的选民而言，在这个过程中他们的真正意愿会被过滤从而失真，并且委托次数与选民对代表的了解程度呈反比关系，委托次数越多，选民对代表的了解就越少，最后会出现选民不知应该选出什么人代表自己的现象。与之相对应的，直接选举自始至终是由选民直接参与的，真正实现了权利主体的亲自“在场”和“出场”[1]55，选民的意愿会尽可能原原本本地传递到代表或管理者那里，避免了信息失真。

另外，直接的表达渠道也能更好地维护选民利益，激发选民参与政治的积极性。对于作为代理人的代表而言，多层次的“委托-代理”会消解其应发挥的功能，将代表角色虚置，导致代理行为难以满足委托人的预期。直接选举出的代表和广大选民距离更近，能更真切的了解和理解选民的利益诉求，从而更深刻的认识到自身应承担的责任和应发挥的作用，扮演好代表这个角色。对于委托人和代理人诉求输出的对象———政府而言，直接选举的价值在于增强其统治的合法性。这种基于公民自愿、直接的意志表达形成的合法性基础，是维持现代政府稳定的巨大支持力量。

其次，认为选民素质不够高的观点站不住脚。

选民的受教育程度与政治参与能力之间并不必然呈正相关的关系。从历史上看，美国在200多年前就实现了直选，而那时美国人口的95%以上都是农民。印度1936年实行了省议会议员的直接选举，1947年独立后就推行全国范围的直接选举。当时印度国民的文化素质也不高，而且其中还掺杂着复杂的种族矛盾。

中国在上世纪50年代第一部选举法颁布时，党和国家领导人已经明确指出，我们将在较长远的时期内实现直接选举的大方向，在当时不宜实行主要是考虑到劳动人民大都不识字，文化水平太低，而且我国在历史上没有政治参与的经验和传统。对于一个新生政权而言，在没有任何理论和经验积淀的背景下全面推进直选很可能威胁到政权的稳定，因此这种选择是对的。改革开放后，邓小平在1987年曾指出：“……高层搞直接选举现在条件还不成熟，首先是文化素质不行。”[2]242这种顾虑反映了我国高层在决策上的谨慎态度。

而今，中国改革开放30年来，人民生活水平有了很大提高，思想上也更多的受到现代民主政治思维和理念的影响。最重要的是近些年来人民在参与政治的实践中积累了一定的经验，民主政治素质随着国家经济政治文化水平的提高也在逐渐提高。至少，中国人民的素质不会低于200多年前的美国人民和70多年前的印度人民。因此可以想见，在中国未来的政治发展和改革中，直接选举所有各个层次的人大代表，直接选举各级政府的行政首长，应该可以进入考虑范围。

再次，人口庞大的问题可以通过技术措施来解决。

组织选举技术上的问题，可以通过一些具体措施进行解决。如改革现行选举法中关于选区划分的规定，把“按生产单位、事业单位、工作单位划分”改为按人口比例、按地域划分，这种选区划分方法也有利于实现城乡同比例选举。现行选举法规定了农村每一代表所代表的人口数四倍或多于城市每一代表所代表的人口数的原则，按我国13.1亿总人口计算下来，农村每96万人中选出一名人大代表，城市每24万人中选出一名人大代表，这种规定实际上是承认了代表权的不平等。通过按人口比例、按地域划分选区的办法，每一候选人代表的选民数量大体上相等，能够改变我国目前城乡代表比例不平等的现状。而技术层面的问题如信息传递、投票器、计票器等借助现代科技手段都可以迎刃而解。

此外，现实也证明了人多地广的国家并不是不能实现直接选举。领土面积为世界第一的俄罗斯在1936年就实现了直选，美国领土面积与我国差不多大小，也解决了这个问题。

最后，宪法在这些方面的相关规定可以改革。

认为乡镇长及县以上人大代表直接选举违宪（法）的观点是对推行高层直选最强烈的反对意见。我国《宪法》规定：“地方各级人民代表大会分别选举并且有权罢免本级人民政府的省长和副省长、市长和副市长、县长和副县长、区长和副区长、乡长和副乡长、镇长和副镇长。”《选举法》也规定：“全国人民代表大会的代表，省、自治区、直辖市、设区的市、自治州的人民代表大会的代表，由下一级人民代表大会选举。不设区的市、市辖区、县、自治县、乡、民族乡、镇的人民代表大会的代表，由选民直接选举。”

诚然，保持宪法稳定是所有国家政治生活的基本要求。张千帆在《宪法变通与地方实验》一文中提出了一种“良性违宪”观，就对乡镇长直选这种“违宪”的做法予以肯定。他指出，在改革的初级阶段，中央政府或许还没有察觉到全面改革的必要性，或许是出于慎重的考虑不愿贸然在全国推广，因而往往采用默认甚至鼓励和安排地方改革试验的办法。综观20多年的改革历程，几乎所有意义重大的举措都是首先在地方试验成功的条件下才在全国范围内推行的。事实上，这些举措之所以意义重大，正是因为它们突破了当时的宪法与法律框架。如果一概以“违法”乃至“违宪”为由禁止地方试验，那么就很有可能扼杀改革的种子，最后延缓全国从地方改革的经验和教训中受益的进程[3]。他还提出了判断违宪属于“良性”还是“恶性”的标准，指出民主、法治和人权构成了中国宪法的精髓，也是衡量任何政府措施正当性的最终标准。如果一项措施能够促进民主、法治或人权的最高宪法目标，那么尽管它迫不得已违反了宪法或法律的某些具体规定，其正当性仍不容否认[3]。我国自1954年宪法颁布以来，已经有过5次修宪的经历。宪法只有在动态的不断完善中才能保证合理性和权威性，因为违宪而否定直接选举向上纵深只是一种保守的观点。

所以，村民委员会尽管不是国家机构的组成部分，村民自治也不是国家政治体制的核心部分，但是村民自治中的村民委员会直接选举已经对中国的选举制度开始产生影响。中国可以在保持人民代表大会对其它国家机关的关系不变的前提下，逐步充分扩大直接选举的范围，提升直接选举的层次。实行乡镇长、县市长甚至省长的直接选举，不仅是对选举制度的改革，而且还会重构中国的政权组织形式———人民代表大会制度，这将是我国政治体制的重大改革[4]284-285。

二、村民自治对压力型行政体制的冲击

所谓“压力型行政体制”指的是，一级政治组织（县、乡）为了完成上级下达的各项指标，而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系。为了完成经济赶超任务和各项指标，各级政治组织（以党委和政府为核心）把这些任务和指标，层层量化分解，下派给下级组织和个人，责令其在规定的时间内完成，然后根据完成的情况进行政治和经济方面的奖惩[5]27。这种体制是20世纪90年代中国从计划经济体制向市场经济体制过渡产生的一种形式。

在实行村民自治之前，中国乡村治理采用的是党政经高度合一、政社合一的人民公社制度，人民公社和生产队处于整个国家政权体系的神经末梢，无论在法理上还是实践中都处于压力型体制金字塔的最底端，承担着来自多重上级安排的任务。实行村民自治以后，我国乡村治理模式采用了“乡政村治”的结构，即在县政府下设立国家最基层的政权———乡镇政府，由乡镇政府管理行政事务；在乡镇所辖的村一级设立村委会，实行村民自治。

村级组织实行自治以后，乡镇政府的工作方式也相应发生了变化。《村民委员会组织法》规定：乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。这就意味着乡镇作为我国政权体系的最基层政府，不能再用行政命令的手段向村委会下达工作任务。然而中国农村的现实是：在压力型行政体制下，乡镇政府对于来自上级政府和部门的行政命令和任务没有任何商量和讨价还价的余地。为了完成这些刚性的任务，乡镇政府不得不把某些行政任务下压至村里，于是造成了自治权与行政权之间的冲突。在自治权与行政权博弈过程中，要么是乡镇政府行政权侵蚀自治权，村委会被“行政化”，要么是村委会过度自治化，试图脱离政府的约束。在实际运作过程中常常出现的状况是乡镇政府把村级组织视为自己执行任务的“腿”，但村民自治权在压力下往往产生与之对抗的张力，从而阻碍了压力型行政体制的正常运转。

这样问题就又来了：原本只是村级管理体制的村民自治，却自然而然地对乡镇政府的行为方式提出了要求；而要改变乡镇政府的行为方式就必须改变中国现在的自上而下的压力型行政体制。具体说，村民自治对压力型行政体制的冲击主要表现在对我国各级政府职责划分模式的影响。

总体看来，当前我国各级政府间呈现高度僵化、向上集中的特征。这种上下级关系只关注权限程度大小的区分，而不重视事权范围的分工。除有些权力如外交权、军事权等为中央政府所独享外，其它各级政府的事权差不多没有分工，不同的是对同一事权的处理权限随政府级别的高低而有所区别，这可以从国务院到县市级政府部门设置的高度对口性和一致性清楚地看出来。乡镇政府尽管机构设置简单，不要求与上级政府对口，但来自上级政府的行政任务却一点也不少，因此才有“上面千条线，下面一根针”的说法[6]。乡镇政府权力小，责任大，为了完成上级任务，不得不把一些行政性任务安排给村委会完成。这样一来，村委会不仅要承担《村民自治组织法》中明确规定的“村务”和“政务”，如管理公共事务，促进经济发展，贯彻国家法律、政策等，还要完成乡镇政府进行行政管理时下达的要求村委会必须完成的“政务”，如计划生育、征兵、收购农作物等。村委会是自治组织，村干部却承担着来自乡镇政府的行政任务，并且执行这些任务基本上没有乡镇财政支持和补贴。因此，在协助乡镇政府完成这些行政任务、尤其是需要村民出钱出力时，必须要征得村民的同意，这就使得这些行政任务很难完成。

与此形成对比的是西方国家的政府职责划分模式，不同级别的政府职责有所侧重，行政任务不能层层下压，事权有一定的分工。中央或联邦制政府一般负责法制、财税、国防、外交、对经济的宏观调控、社会保障、大学、国有资源保护、部分交通与通讯、情报与国家安全等；中间层次的政府主要负责公安、大部分文化事业、卫生保健、中小学教育、环境保护、就业、部分交通、市政管理、住房建设、地域经济规划与开发等；基层政府的主要职责是小区服务、环境卫生、幼儿教育与养老事业、狭义的市场建设与管理、娱乐与休闲等[7]89-91。这种做法对于中国的政府机构改革具有直接的借鉴意义。

总之，压力型行政体制本质上是我国各级政府职责划分不合理的产物，而由于实施村民自治产生的乡镇政府与村委会关系的紧张，使这种不合理进一步突显，引发了对改革现行政府间职责划分模式、改善政府间纵向关系的要求。

三、“两票制”对党内民主的影响

如果说村民自治对中国选举制度和人民代表大会制度、自上而下的压力型行政体制的影响具有重大意义的话，那么在实施村民自治后为提高村级党组织的权威而在某些地区实施的“两票制”，对于中国政治体制的影响则更加重大。

所谓“两票制”，是20世纪80年代末90年代初由山西省河曲县的农民发明的，后来推广到很多农村，主要特点是村级党组织负责人的产生需要经过半数以上村民的同意。两票制的核心是要求党员选举产生的党支部成员必须经过村民的信任投票，如果党员选举产生的党支部成员不能获得村民的信任，就需要重新选举党支部成员，这种做法将原本掌握在上级党组织手中的党支部成员候选人提名权交给了农民。尽管这种做法与党章规定有些出入，但村民的要求似乎更有道理。村民认为村级党组织作为全村的领导核心，并不仅仅领导村里的党员，还要领导全体村民，决定本村经济建设和社会发展中的重要问题，所以党支部成员的产生当然要经过村民的同意。我们不能不承认，这个要求是有道理的。

因为在中国，中国共产党在政治体制中处于一个非常特殊的地位，不仅仅是一个政党组织，而且还是各级政权的重要组成部分。有人把这种状况总结为“合一型”的党政关系。当然，所谓“合一型”党政关系，并不是说政党和政府完全融为一体，而是指政党和政府在职能上没有进行合理的分工，政党在国家政权和整个社会中居于核心地位[7]401。

在承认这个事实的基础上，把农民在“两票制”中采用的合理的逻辑进行纵向和横向上的扩展，就会得出非常重要的推论：既然中国共产党是中国各级政权的组成部分，那么各级党委成员就不应该仅仅由党内选举产生，而是也应该接受人民的认可和监督。这种认可和监督不能停留在抽象意义上，而应有具体的制度来保障。因此，农民针对村级党组织提出的“两票制”模式，是不是可以向上延伸呢？如此看来，村民自治中产生的“两票制”已经对中国政治体制的最重要方面，即中国党政关系方面的改革从逻辑上提出了要求。

诚然，这种提法与党章及相关规定有些出入。2002年十六大修改的《党章》规定：党的基层委员会、总支部委员会、支部委员会的书记、副书记选举产生后，应报上级党组织批准。《中国共产党农村基层组织工作条例》规定：村党支部、总支部和党的基层委员会由党员大会选举产生。“两票制”的选举程序设计不仅将提名权、而且将一部分人事决定权从上级党组织手中转移到村民那里，依照现行党章及相关规定，的确可以视为违规。但是，正如前文提及的“良性违宪”一样，同理：如果实行两票制更有利于党内民主建设，有利于党对国家的领导，那么是否应该打破教条，修改党章的规定呢？

有观点认为，这种由人民来决定党组织领导成员的做法会动摇党的领导地位，削弱党的合法性，诱发不稳定因素，这是没有道理的。事实恰恰相反，在战争年代，中国共产党的战斗力正是在与敌人的斗争中得到快速培养和提升的。人民政府成立之后，党在领导国家建设的过程中取得了显著的政绩，但和平时期却缺失了直接而强大的竞争力量促进党的建设向更高水平发展，容易产生腐败和其他问题。苏联解体的原因很复杂，但至少苏联共产党的腐败和涣散是一个重要因素。因此“两票制”的出现使党支部成员的提名权转到人民手中，比起以往党内提名的方式，这种办法显然更具竞争性，能在很大程度上提高村党支部的成员素质和组织领导水平[8]。而且，在这种模式下村党支部的权力是由村民直接授予的，党的合法性来源在“革命”基础和“政绩”基础之上又引进了“民主”基础，后者大概是今天的合法性的最可靠基础[9]55。多重广泛的合法性意味着获取公众认可和支持的途径越多，其合法性也就更不容易遭到破坏[7]55。

从“两票制”的产生过程来看，河曲县农村设计出此制度的直接原因是有些村党支部成员的行为引起农民的不满，农民对村级党组织的合法性产生质疑，从而一致要求村党支部成员的产生要经过村民的同意和认可。事实表明，在经过村民认可并由党员选出支部成员之后，村民普遍很乐于接受党支部的领导，两委关系也走向协调，党支部不仅恢复了其合法性，而且还有所增强。“两票制”模式是人民从维护自身利益出发自己设计出来的一套良好的程序，是村民自治实施过程中探索出的新生事物和积极成果，是农民自治能力提高的表现。因此，完全可以将其上升到制度层面，为其继续发展完善提供制度支持和法律保障，以便在更加成熟之后能在更高层次上发挥作用。这就会形成一种双赢的局面：在人民自治能力不断提高的过程中，党的政策和决策更能符合人民的意愿，党的合法性和领导能力也得到加强。

胡锦涛同志在中国共产党第十七次全国代表大会报告中指出：“党内民主是增进党的创新能力、巩固党的团结统一的重要保证。要以扩大党内民主带动人民民主，以增进党内和谐促进社会和谐。”但是如何建设和扩大党内民主，还需要进行很多制度上的改革。十七大报告中已经提出了要实行党的代表大会代表任期制、地方党委讨论重大问题和干部任用要采用票决制等多项措施。我们认为，“两票制”的做法同样也可以建设和扩大党内民主，完全可以成为今后中国共产党党内民主建设的制度选择，其最大的特点是引进人民的监督和选择，从党外的角度促进党内民主建设。

结语

如此看来，村民自治对于中国政治体制的影响是非常大的。作为中国基层民主的村民自治，本是一种非国家形态的民主，它的活动场域和影响范围应停留在国家形态之外的“草根”层次，但在实践中却形成了自己的运行轨道，并以自己的运行方式辐射到了国家的政治体制。可以预言，村民自治将会对中国今后的政治体制改革提供许多有益的借鉴，村民自治的实践和创新将对中国政治体制改革的很多方面产生重大的积极影响。

参考文献：

[1]张凤阳.政治哲学关键词[M].南京：江苏人民出版社，2006.

[2]邓小平.邓小平文选（第3卷）[M].北京：人民出版社，1993.

[3]张千帆.宪法变通与地方实验[J].法学评论，2007（1）.

[4]程同顺.当代中国农村政治发展研究[M].天津：天津人民出版社，2000.

[5]荣敬本.从压力型体制向民主合作体制的转变——县乡两级政治体制改革[M].北京：中央编译出版社，1998.

[6]程同顺，李秋兰.略论乡镇政府的职能错位[J].中共长春市委党校学报，2005（1）.

[7]朱光磊.现代政府理论[M].北京：高等教育出版社，2006.

[8]高民政.选举在发展党内民主中的意义[J].探索与争鸣，2007（12）.

[9]程同顺.当代比较政治学理论[M].天津：南开大学出版社，2001.