走出农地确权认识与实践的几个误区

作者：闵桂林 温　锐  责任编辑：中农网  信息来源：《农业经济》2017年第1期  发布时间：2018-04-30  浏览次数： 2065次

【摘　要】农地确权是解决农地产权虚置的基础条件，但农地确权的认识与实践误区影响当前农地确权工作的有效开展，其中把现在确权等同于过去确权，把确权等同于私有化，把确权长久不变与可变绝对对立起来，把确权实践存在问题与乡村治理对立起来等误区尤为突出。本文意在区分传统社会、计划时代、改革开放初期和改革深度阶段的确权背景与涵义。

【关键词】农地；确权；误区；路径

2013年1月，国务院《关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》又明确提出用5年时间基本完成农地承包经营权确权登记颁证工作。目前农地确权工作在全国各地陆续开展。然而，由于各自所持的理论或观点不同、实践经验认知各异、各地文化生态以及地区地理属性有别，人们对农地确权的认识与实践存在认识分歧，甚至陷入了难以自拔的误区，为了厘清这些误区，有必要对这些问题正本清源，为当前正在进行的确权工作以及今后优化确权工作提供及时有益的参考或指导。

一、区分不同背景，厘清确权涵义：走出把现在确权等同于过去确权的认识误区

许多人对当前农地确权有这样一种认识，认为“农地确权并不新鲜”，“传统社会每次王朝更替都会确权”，“新中国成立以来就多次确权”，但是“地还是那块地，换汤不换药，没有多大意义”。这种观点实质是将现在农地确权与过去历次确权等同起来，对彼此共性停留在表象上认识，完全忽略了彼此间的区别与联系。认清这个观点，我们必须清楚过去屡次确权与现在确权的不同背景、内涵和意义。传统社会确权是确农地私权，“既有以少部分‘自耕农’存在的农民私有，还有以‘地主、官僚’为主体的私有”，但是“在整个以上层阶级或社会精英为主导的封建社会，地主官僚的私有常常淹没农民对土地的所有权或使用权”[1]（p27），以致于出现社会动荡，王朝更替。革命时期和新中国土改确权虽然沿袭了确土地所有权于个人私有的特点，但完全不同于传统社会土地确权框架，即确农地所有权于农民，真正“耕者有其田”，摆脱了过去历史长期存在地主与农民的产权对立，拨除了地主官僚剥夺侵蚀农民地权的根子。缘于“社会公有、社会公用”目标改造能够迅速实现社会化大生产以促进工业化发展要求，社会主义改造时期的农业改造就是通过快速“合作化”形式“确农民集体所有权”，在互助组时农民对土地所有权的性质未变，在初级社、高级社农民土地所有权开始与农民发生分离，虽然农民个体所有权的经济利益仍被承认，但到了人民公社，农民则失去土地所有权，农地集体所有制最终确立，并形成了“三级所有，队为基础”产权制度格局。由于不区分条件的单纯农地集体化淹没了农民个人积极性，极大地制约了农村生产力发展，并有悖与工业化发展目标。为了解决这个问题，农村改革遵循路径依赖原则，即坚持农村集体所有权不变，将“集体所有权”分割为农地“集体所有权”和“承包经营权”，实现以农户家庭为微观基础的“统分结合、双层经营”农村基本经营制度安排。农地分散化、细碎化、“三年小调、五年大调”调整频繁化，较好地平衡了农户之间“生老病死、婚丧嫁娶”带来利益冲突，为我国农业农村持续发展提供了强大经济动力和社会绩效。

“两权分离”实施多年之后，现实的变迁使当初的制度优势遭遇到前所未有的困境。国家市场化、工业化和城市化的不断发展，城市发展与工业增长的外部吸引，农业内卷化逐步释放，农村空心化开始显现，并且形成了“由人口空心化逐渐转换为农村人口、土地、产业、基建、宅基地、基层组织空心化的农村地域空心化”[2]，农业劳动力老龄化、妇女化、农业后继无人并存的状况使农业产业日渐式微。改变这种态势，必须让有限的农业劳动力去承载更多的农地经营，因此，激活农民土地承包经营权成为必然，创新农地产权制度，从走向“三权分置”，即在“两权分离”的基础上，再次将“承包经营权”分割开来，形成“所有权”、“承包权”、“经营权”三权分置的格局。当前确权是确农民长久承包权，做到“确权确地确利”三位一体，其蕴含着当前的特殊意义：其一，确权意味着农民土地产权明晰化，农民将拥有更加长久稳定之权，有利于增强农民对土地承包经营权的长期稳定预期[3]，增加农民投资经营土地的积极性；其二，确权是土地流转的前提与基础[4]，农民有了土地确权凭证，便有了流转交易凭据，农地产权的流动性极大增强，农地流转交易费用将大大降低，农地流转的频率将会加快；同时，通过农地产权市场交易，流转双方市场交易意愿得以实现，农民群体职业将会发生分化，经营农业的真正主体得以形成，农业兼业化、农民老弱化、农村空心化将得到较好地解决，农业现代化目标将会加快实现；其三，确权让农民有了较为完整的物权，并且赋予了权证的法律保障形式，不仅增强农民在土地征收征用谈判、土地权属纠纷中的地位，而且也依法保障农地权属利益相关人的土地权益，确保经济社会可持续发展[5]。

二、清晰农地产权，树立产权观念：走出把现在确权等同于私有化的认识误区

目前对农地确权非议的典型观点就是农地确权于农等于“私有化”，甚至认为“集体土地无论怎么改，最终也只有通过‘私有化’才能解决农村土地产权保障不足问题”[6]。其基本观点有两个：一是完整确权或充分赋权，农地便任由农民自己处置，农地买卖市场化、农地抵押、发展或处置就会出现，这与农地私有化无异。二是充分或完整确权将会使农民拥有无限制的权利，农民将会肆意妄为而出现无政府状态，要不因为政府与农民进行土地交易谈判时漫天要价导致无法交易成为“钉子户”，要不因为穷困潦倒而将土地变卖、抵押导致农民流离失所、社会动荡和王朝覆灭。该观点机械地将产权外部性问题扩大化，一方面，缘于两种错误的认识：一是将土地“买卖”、“私有”与“土地兼并”、“社会动乱”划等号，认为只要土地私有便会买卖成风，土地兼并必然发生，少部分干部、黑势力、恶势力一夜之间成为大地主，多数农民则会因为“赌博”、“喝酒”而丧失土地，长此以往必将造成严重的社会问题，甚至出现社会动乱。二是将土地“买卖”、“私有”与“社会转型”对立起来。土地“买卖”、“私有”是经济社会转型的重要条件。只允许农地流转，而不允许土地买卖，农民永远是农民，农民及其子女不可能分化，他们只能长期徘徊于城乡之间处于兼业状态，即便有稳定非农职业或稳定收入，哪怕是考入大学有体面非农工作的农民子女，也不愿放弃自己的土地，整个农村将会长期处于滞胀凝固化状态。另一方面，缘自两个认识误区：一是将农民充分享有土地权利与履行应尽的土地义务对立起来，认为农民只要有了充分权利，农民就无需承担任何义务，一切以农民自己的私利为中心；二是将农民享有充分地权与政府履行土地管理职能割裂开来，认为农民充分享有地权，政府就不应该管，也没有必要管理，政府则无所作为，甚至把政府应该履行的对农民土地权益的保护职能也统统抛弃。

走出这种认识误区必须树立正确的产权观念。清晰产权是市场交易的前提，是市场经济形成和发展的基础条件。树立正确的产权观念，就是坚持产权清晰思想，杜绝将“产权清晰”与“私有化”简单地划等号。同样，“农地确权”就是“清晰产权”，不要因为“确权”而冠以“私有化”，过度地将确权政治意识形态化，只会延误改革，现实的选择是根据实际情况作出的必要选择。当前农地确权就是根据农地产权主体实际情况确权。其一，区分不同主体，确农地集体所有权。一是区分农地名义主体、农地管理主体和农民实际主体。“国家”作为土地名义“所有者”主体，这是任何实体国家不可改变的政治事实；农地所有权虽然落实到农民集体，但更多的涵义是履行“农地管理主体”，而农民或农民群体为“农地实际主体”。二是区分“农民集体共地”与“农民个体私地”。在坚持集体所有的原则下，“农民集体共地”归对应的“集体”所有，而农民个体私地归农民“个人”所有；农民集体共地利益部分归农民集体拥有，部分归农民个人享有，农民私地利益归农民所有。其二，依据主体情况变化确地。一方面，根据发包方主体合并、分离、消失、新的主体产生等实际情况变化确地；另一方面，根据承包方主体变化确地，如依据户主变更、家庭分户分地、分户未分地、分户未彻底分地、无地户、无籍户、外来户、绝户（消失或即将消失的户主）确地。其三，根据权属争议处理原则确地。在尊重确权的总体原则情况之下，既要考虑长期历史遗留问题或各地传统沿袭；又适当考虑各地实情，以现有的土地承包关系为逻辑起点，对过去纠结的地权关系进行历史切割，否则又会重蹈历史覆辙，陷入无休止确权之中。其四，依据变化了的农地四至边界确权。城镇化建设、农田水利设施建设、公共基础设施建设、换地建房、卖地建房都会引起“渠”、“路”、“沟”、“村庄”和“水塘”等为标志的四至（东西南北）边界变化，随着时间推移和代际更替，原有标志记忆日渐模糊并逐步淡忘，以致于埋下地权纷争的隐患。因此，一方面根据农地的地理属性，明确农地产权地理边界，将农民“共地”界定给农民“具体”的集体组织，将包括承包地、宅基地和自留地在内的“私地”界定给农民；另一方面通过地籍调查确定农地产权四至边界，并运用如GSP或地图遥感等高科技手段对其进行精确定位。

三、辩证把握长久不变原则：走出把确权长久不变与可变绝对对立起来的认识误区

农地确权意在清晰产权并确长久之权。中央文件多次表明农民土地承包经营权以后不再变了。但长久不变内涵这“变”与“不变”的不确定。部分政学界人士把长久不变与可变绝对对立起来，陷入了绝对与相对的形而上学静止认识境地。绝对主义静止观者认为，“长久”确权就是将农民的土地承包经营权期限由“30年”调整为“长久不变”；一旦确立就不允许调整或重分，更不准许买或卖。国务院下文禁止流转承包权意在如此。相对主义静止观者认为，学者担心今后还会有变，因为尽管政府一再承诺农地承包关系“长久不变”，但是这只是个策略性原则，其本身暗含着抽象性与可变性，是典型的“用益物权”性质。如1998年确定承包期再延长30年，从1999年算起至今已有15年，再过15年即2028年承包期满后，是继续延长，还是重新调整或再分，都说不清，因为有些地方还是沿袭调整。绝对主义与相对主义静止观都歪曲了对农地确长久不变之权的认识。一方面，“长久不变”本意是维护农民土地权利及权益享有不变，防止政府随意调整土地造成的土地缺乏稳定性，不利于土地流转及长远投资。另一方面，产权的可变是在不变的基础上变，即顺应经济社会发展转型规律，遵循城乡互动及发展一体化要求，以市场为杠杆，尊重农民意愿，尊重农民选择，允许农民产权交易。上述观点表面上是为农民着想，维护农民利益，但实质是在限制农民，前者在于限制农地买卖，后者在于限制农民流动，两者本质都是捆住农民，维护城乡二元格局长久不变。

突破“长久不变”不确定性束缚，必须深刻认识当前农村的新变局。当今农村社会农民大规模流向城市从事非农工作，许多农民将不再从事农业，而且随着老一代农民逐渐逝去，新生代农民大部分又不种田，农业后继无人或有田无人种的形势将更加严峻。如果“长久不变”的政策得不到落实，必然只会导致两难困局：一是助长承包者的惜售心理，要不因为无利或小利而不愿流转以致于长期无休止地抛荒，要不因为有利而长久出租成为食利者阶层；二是抑制了农民投资发展农业的需求，要不因为吝售原因使农民难以租到自己需要的足够土地，要不因为租期难确与包括租金在内成本考虑而不敢扩大经营，致使农业发展长期处于低迷状态。突破“长久不变”的不确定束缚，必须把握两者之间的辩证关系，让农地承包经营权物权化落到实处。一是扩大农民承包经营权的权能范围，让单纯的债权关系逐步转向物权关系，使承包者有能力并且敢于出租土地，使扩大农地经营者租地无后顾之忧；二是在现有流转形式的基础上继续深化流转，而最具有根本意义是让农民可以买卖承包经营权，以彻底流转来实现农民分化。只有在物权化基础上，“通过市场机制自发地实现土地资源优化配置，使‘人多地少’、‘人少地多’现象得到解决，‘想种田’的能够得到土地，‘不想种田’的自愿放弃土地，从而使市场主体准确到位，相关利益人各得其所”[7]，这样农地流转才能张弛有度，农民才能有序分化。

四、农地确权是乡村治理新起点：走出把现在确权与乡村治理对立起来的认识误区

家庭联产承包责任制实施以来，农村集体组织管理功能逐渐式微，农户个体的权利则得到张扬，学者们担心农地长久确权之后将进一步强化农民个体的权利，助长农民个人主义泛滥，集体组织力量将严重弱化，由此必然冲击公共事务建设，冲击乡村原有治理秩序，致使乡村治理处于瘫痪状态。当前有两个比较突出的观点：一是确权终结了农村集体组织的发包权；二是确权终结了集体或政府对农民的制约力。前者的理由在于农地长久确权打破了农民承包土地的期限限制，由过去随意调整转为长久稳定经营，这将极大地改变过去农村集体所有者与农民承包经营者的权力关系，即由发包方与受让方的主被动关系解构为相对独立的产权主体。所以，农地长久确权强化与提升了农民的地权主体地位，而农村基层组织“生产经营职能将进一步弱化”、“乡村治理秩序发生动摇”、“逻辑上蕴含了我国农村社会从生产方式到治理结构的转变”。[8]后者在于农地长久确权之后，农村集体组织失去了发包权、调整权、流转权等权力，也就失去了对农民的控制力量，同时也意味着农民不仅仅是单纯地可以自由支配自己的土地，而且可以自由支配包括自身劳动力在内的其他要素，乡村组织再也无力管理与控制农民，所以，“一旦确权，乡村治理秩序将成为无序状态”[9]。

上述观点错误地把农地长久确权与乡村治理对立起来。传统以士绅阶层管理为核心的中国乡村治理，在农地公有（集体化）旗号改造下，传统乡村公共秩序遭到彻底瓦解，国家政权逐级强势渗入农村，被政府管得过细、过紧、过死的农村失去了本应该有的活力；随着家庭联产承包责任制的制度释放，市场经济的发展冲动激活了乡村的生命活力，农民个体自由的绽放极大地促进了农村的伟大变革，但乡村计划遗留的治理旧秩序依然如影随形。随着市场化、工业化、城镇化的强烈撞击，乡村的社会生态结构和生存形态已经发生裂变，尤其在农村经济社会发展已触及到长久确权的背景下，国家或政府依然强势主导与维持农村基层群众管理秩序格局。这表明现有乡村市场经济制度设计与原有乡村计划治理秩序发生猛烈碰撞。顺应新的时代发展要求，改变乡村治理旧秩序，解决两者的冲突与对立成为重中之重。由于农地产权虚置长期维系着乡村治理旧秩序，解决产权虚置以促进乡村治理重构自然成为农村发展的核心问题。当前的农地确权就是打乱原有的村庄秩序和利益分配格局，冲击了不合理治理秩序，但是农地确权不是乡村治理的终结，而是新的乡村治理格局的逻辑开端。村庄不会消灭或终结，“城市中国”不会淹没“乡土中国”，“城市社会”也不会替代“乡土社会”，农地确权之后将在新的历史起点上继续承载着乡村自然、历史、社会、经济与文化内涵，继续丰富乡村生态文明新形式，逐步构建并形成乡村治理新秩序。

参考文献

[1]闵桂林.农地产权回归农民的制度研究[M].南昌：江西人民出版社，2011.

[2]LIU Yansui，LIU Yu，CHEN Yangfen，LONG Hualou.The Process and Driving Forces of Rural Hollowing in China under Rapid Urbanization.Journal of Geographical Sciences，2010，（6）：pp876-888.

[3]黄季焜，冀县卿.农地使用权确权与农户对农地的长期投资[J].管理世界，2012，（09）.

[4]周其仁.确权是土地流转的前提与基础[J].农村工作通讯，2009，（14）.

[5]于建嵘，石凤友.关于当前我国农村土地确权的几个重要问题[J].东南学术，2012，（04）.

[6]Colin A.Carter，Andrew J.Estrin，Market Reforms Versus Structural Reforms in Rural China.Journal of Comparative Economics，2001，（3）：pp.527-541。

[7]闵桂林.农地流转市场化理论与实践问题争论的辨析[J].现代经济探讨，2011，（10）.

[8][9]严冰.农地长久确权的现实因应及其可能走向[J].改革，2014，（08）.

注　释

（1）参见2015年4月课题组赣北调研笔录。

（2）参见1920年11月23日陈独秀在上海主持起草《中国共产党宣言》。