财产权形成中的公权力规制研究——以土地规划权对土地财产权的规制为核心

作者：吴胜利  责任编辑：中农网  信息来源：《学习与探索》2017年第11期  发布时间：2018-04-27  浏览次数： 3186次

当前城镇化进程中农民土地财产利益受损问题较为严重，为解决这一困扰我国可持续发展的重要问题，不少学者都提出了很有价值的建议，比如，针对征地过程中农民财产利益受损，除应明确界定公共利益、提高补偿标准及严格征地程序外，还应修改法律加重惩罚力度和执法力度。但是，在分析农民土地财产利益受损的原因时，由于土地规划而导致的问题，很少受到学者的关注。即使有学者注意到，也主要关注土地规划因频繁修改而导致缺乏稳定性问题，建议严格土地规划的编制修改程序，提升土地规划的稳定性和法律约束力。现有研究重点关注事后防范，对我国土地财产权形成环节中公权力可能侵犯农民财产权益尚缺乏进一步的分析，现有的立法实践和理论研究亦没有过多关注。本文认为，保障农民的土地财产权，必须重视财产权形成中的公权力问题。不同于土地私有制国家土地规划权的施加是对土地财产权的外在限制，在我国土地公有制的背景下，土地规划权规制财产权的形成。为保障土地财产权，财产权形成中的土地规划权应受到约束和限制。

一、财产权的立法形成

财产权具有“有待立法形成”的特点。国家应对财产权的内容予以形成属于一项立法义务，其不同于自由权，国家原则上不加干涉，该基本权即可实现。“立法者对于财产权内容的形成，并非是限制财产权，而是使得个人行使财产权成为可能。”从实证法上观察，德国《基本法》第14条第1款和日本《宪法》第29条第2款的规定都是在规范财产权的立法形成。德国《基本法》第14条第1款规定“其内容与界限由法律规定”；日本《宪法》第29条第2款规定“财产权的内容应与公共利益相适应，并由法律规定之”。财产权的立法，一般是在宪法基础上，由普通法律来规定的，其中既有私法规范，亦有公法规范。在“水砂案”判决之前，一般认为德国《基本法》第14条所保护的所有权是民法与社会观念所塑造的所有权，但该案判决已经明确放弃这一观念，依照联邦宪法法院的见解，民法法律制度并不包含对所有权内容及其限制的终局性规定。在规定什么为所有权时，民法与公法彼此间起同等作用。虽然对于联邦宪法法院这项判决仍有不同的争议，如弗里茨·鲍尔认为该判决给普通法律立法者采取措施来弱化受宪法保护的所有权地位提供了可能性，普通法律立法者可能借机逐步瓦解所有权内容以及所有权人所享有的权能，但应该注意到，联邦宪法法院的判决已经认识到财产权的立法形成，进而需要协调立法与司法的关系，从而探寻限制财产权立法形成的路径。

在财产权形成中，立法者拥有形成的自由，此时司法应该尊重这项自由。基于财产权立法形成的自由，是否形成财产权会导致不同的法律后果。如果判定为财产权的形成不会发生违宪的问题，那么立法者具有财产权形成的裁量空间；如果属于财产权限制，就必须通过合宪审查以及考量是否构成过度限制而予以补偿。

立法者在形成财产权时虽有自由空间，但并不意味着不受限制，否则极易导致立法的恣意。财产权立法形成必须在宪法的框架内进行。在德国《基本法》上，这种自由主要受私有财产权保护、社会市场经济、社会国等宪法原则的约束和限制。在土地私有制国家，财产权形成中应保障“财产的私有性及私用性”，以使人民有充分藉此而自由发展人格的可能，使个人得以形成自我责任的生活。我国《宪法》中虽然没有像德、日等国在条文中明确规定财产权的内容由法律规定，但第12条第2款“国家保护社会主义的公共财产”和第13条第2款“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权”表明了我国的财产权内容仍遵从立法形成的一般原理。作为土地公有制国家，《宪法》第6条规定我国社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制。因此，在土地财产权形成时必须重视土地的公平利用，保证土地资源的合理利用。如果是限制规定，则应符合《宪法》第12条和第13条国家保护社会主义公共财产和公民私有财产权的规定，限制超出合理限度时需要予以补偿。

依据《宪法》规定，我国通过制定《物权法》《土地管理法》《农村土地承包法》等法律，形成了土地财产权利体系。在此基础之上，我国形成了与土地私有制国家不同的土地资源配置方式，即通过土地规划规制财产权。在我国，土地财产权的客体范围及土地用途、土地使用权期限皆需土地规划予以确定。在国家土地所有权之上，要建立土地使用权市场，必须通过用地规划来塑造不同类型的国有土地使用权。在集体土地所有权之上，通过形成土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权，以保障集体利益和集体成员利益的实现。因此，可以说土地利用领域的规划权发挥着规制财产权立法形成的功能。这符合我国《宪法》规定的意旨和实践运行机制。《宪法》第9条规定了自然资源的国家所有及国家保障自然资源合理利用的原则，第10条第1款和第2款规定了土地国家所有权和集体所有权，第5款规定了合理利用土地的原则。根据这些规定，国家有义务采取保障措施，实现土地等自然资源的合理利用。保障土地等自然资源合理利用属于国家任务，而土地规划权规制财产权属于履行《宪法》规定国家任务的重要方式。

二、土地规划权规制财产权的理论缘起

土地规划权的产生是为了适应现代社会土地资源管理的需要，实现土地资源的合理配置。土地规划权规制土地财产权，其实质就是主权通过土地规划权之手，实现财产权保障和资源的合理配置。

（一）主权与财产权关系变迁

1.未分离的主权与财产权

主权是国家对其管辖的区域享有排他性的政治权力。在主权学说没有产生之前，财产权实际上与统治权是一体的。有学者指出，领土主权和财产所有权具有相似性，所有权作为财产权，是指人对物支配的权利，主权是国家对其领土的支配权。在罗马法早期，所有权表现为氏族集体所有性质的“支配权”，实际上具有“主权”的特性，随着不断的发展，演变为“市民法所有权”，其中的法律性和经济性才逐渐取代其政治性属性。日耳曼法上的财产权具有团体主义的特征，而学者称之为具有双重所有权特征，即领主对土地的管领权、处分权和耕作人对土地的使用权、收益权，其与中世纪欧洲的庄园经济制度和领主分封政治制度密不可分。英格兰早期土地保有制度是与中世纪封建制密切相关而形成的政治制度。柯里提出，从法律上看，在英格兰，所有的土地直接或者间接的属于国王。所以，有学者通过对西欧主权与土地所有权关系的考察指出，土地所有权和主权具有同质性，两者之间曾经混为一体，近代的分离属于观念上的人为分割，其中的分割并不彻底。主权与财产权一体性影响到财产权本身的属性，即使在两者分离之后，财产权仍受其影响。

美国印第安人部落所有权更是说明了土地财产权与主权的密不可分。辛格（Joseph William Singer）教授认为，国家权力参与界定和分配财产权。聚焦美国印第安人的财产，会使我们看到不同于大部分人通常认为的财产权的起源方式。在美国，财产原始取得的历史基础不是在自然状态下的个人先占，相反，是政府从那些被认为不需要财产或者对那些真正需要财产的人而言他们在误用财产的人手中获得财产并重新进行分配，这是一副不同的图像。因此，辛格教授提出财产权源于主权，同时财产权也创造了主权。就是既由国家来界定某种利益为财产权，也由国家来保护权利人免受公权力的侵害。也就是说作为主权者的国家既界定财产权，又具有限制改变财产权界定和分配的权力。

2.主权与财产权分离

主权概念是以土地所有权概念为基础而产生的，经过不断的发展，主权逐渐与财产权概念分离，成为独立的概念。在现代社会中，主权与财产权的分离是适应时代发展而产生的。首先，主权是对内对外的统治权，强调的是如何对外代表国家及对内统治的问题；而财产权关涉最终的利用问题，物尽其用是财产权的重要原则。其次，主权国家强调主权统一，其具有不可分割和不可让渡性；财产权由于要实现其归属和流转，强调其可分割和可转让性。最后，主权与财产权的分离是为了更好地实现财产权的价值，如果不是为保障权利的目的，主权没有存在意义。由此，主权从财产权中分离出来，财产权中的政治因素逐渐隐退，从而更好地实现土地财产权中的经济功能，避免主权干扰财产权的运行。

当然，主权与财产权分离之后两者也并不是水火不容的，财产权离不开主权国家所确定的法律保障。在一个丧失主权的国家，是谈不上财产权的保障和实现的。在一国主权范围内，通过对外取得主权独立及对内的统治，创造稳定的社会秩序，为财产的创造和保障提供最基本的社会基础。主权的对内统治，即通过立法权的行使来界定财产权保障的范围、确定财产权的法律秩序而得以实现；司法权公正合理的行使则是为更好地使财产权纠纷得到救济。

（二）土地规划权与主权

1.作为治安权的土地规划权

在普通法系中，一般把规划权归属于“治安权”（policepower）。美国法上的治安权并没有精确的定义，一般是指国会及州立法者可以广泛地基于公益对人或事采取一切必要的限制及管理。治安权力的行使是遏制及排除对公益有害的私人行为，其限制或剥夺财产权一般不必给予补偿。一般来说，最广义的治安权包含最高主权政府基于统治行为所为的所有权力。现在治安权已很少在最广义上使用，取而代之的治安权一般被认为是为了保护公众健康、安全、道德或者公共利益，而无任何补偿地限制私人财产的权力。

根据美国《标准区划授权法》第1条的规定，土地规划的目的是为了促进健康、安全、道德和公共整体福利。在一些土地规划权行使影响到财产权是否可以请求补偿的案例中，法院一般会认定土地规划权属于治安权。Bermanv.Parker一案具体列举了特定情况下治安权的定义。“治安权的定义基本上是为了解决政府立法决策的产物，这一目的既不能抽象地、也不能从历史的角度被完整界定，根据立法的规定，构成宪法上的限制，就几乎确定存在公共利益。”紧接着该案的说明又指明在土地使用方面何谓公共利益:“公共利益的概念是广泛和无所不包的，其代表的价值既包括精神上的，又包括物质上的，既包括美学上的，也包括金钱上的。在立法者权力范围之内确定社区开阔和清洁，以保持利益的平衡”。在土地财产权限制的案例中，不单单要考察限制行为施加在财产权之上可能造成的价值损失等经济标准，还要考虑政府限制行为的性质，对于属于治安权性质的政府限制行为应该不予补偿。从权力的来源来看，治安权属于主权中的对内统治权，为促进公共利益的实现，治安权通过联邦宪法和州宪法分别赋予联邦政府和州政府享有。从这个意义上看，土地规划权是在土地使用管制领域实现主权的方式。

2.作为行政规划权的土地规划

土地规划权是行政规划权在土地利用领域的行使。土地规划具有安排未来土地使用的蓝图性特征，从过程上看，涉及土地规划的编制、确定及公布，具有立法行为的性质和特征；同时土地规划过程中涉及具体行政行为的实施，如规划实施阶段的规划许可，明显不同于规划制定审批阶段行为的性质。从效力上来讲，不同阶段，其对行政相对人具有不同的法律效果。在土地规划编制过程中，土地总体规划一般并不具有对行政相对人的直接法律效果，其主要在于形成土地利用的公共秩序；而在土地规划的实施阶段则不同，其对行政相对人具有直接的法律效果。

对土地规划权的法律规制一般是单行立法或者规定在土地法中，如日本的《国土计划法》、德国的《空间规划法》、韩国的《国土计划法》等，我国《土地管理法》第三章也规定了土地利用总体规划。作为行政行为的一种，土地规划同时受行政规划法及行政程序法的约束。土地规划权行使的目的是为了实现公共利益，即主要从土地财产价值的保障、土地利用利益冲突的平衡、环境敏感地带以及历史文化遗产的保护等方面具体促进公共利益的实现。土地规划权对土地资源的利用和保护、设定目标和蓝图、划定不同的使用用途，是实现土地利用秩序治理的重要方式。从权力行使的角度看，土地规划权是主权国家为了实现对内的治理而对土地使用进行的规制。

土地规划权对土地财产权规制的背后隐藏的是主权对土地财产权的型塑。在现代社会，主权与财产权产生分离，这种分离是必要的，并且适应了财产利用和财产保障的需要。但主权仍然隐蔽地介入土地财产权的运行中，在土地规划权规制土地财产权的过程中，仍会出现主权的影子。认识这一问题的意义，不在于强化公权力介入，而是要对公权力对土地财产权的介入保持足够的警惕。实践中我们较多关注征收等诸如此类的公权力对土地财产权的直接介入和干预，却容易忽视在土地财产权形成中的公权力隐蔽介入，这种介入就是因为在公权力规制土地财产权过程中还缺乏法律的刚性约束和控制，对财产权没有形成严密的保障体系。

三、土地规划权规制土地财产权的机制

土地规划权规制土地财产权主要是型塑土地财产权的价值目标，界定土地财产权的客体范围，规制土地财产权的权能，通过用途、期限、开发强度等界定土地权利的边界。

（一）型塑土地财产权的价值目标

价值目标决定了在土地规划权对土地财产权规制中，土地财产权的具体内容及其如何行使。《宪法》第9条第2款和第10条第5款分别规定“国家保障自然资源合理利用”和“一切使用土地的组织和个人必须合理利用土地”。这些条款确立的宪法原则为土地规划权对土地财产权的规制确定了价值目标，对不同类型的土地形成具有不同价值功能和内容的土地财产权。首先，对于湿地、沙漠等需要永续保存的土地，将其确定为禁止开发的土地。此种土地对于生态维护和可持续发展尤为重要，不能被私人独占使用，一般不进入市场，因而由国家代表全民占有和保护，在其上设定国家土地所有权。此种类型土地财产权的内容被土地规划权型塑为仅由国家管理和保护的职责，其行使规则不同于一般市场化流转土地财产权的行使规则。此类财产权行使的目的旨在维护生态平衡。其次，对于公益类用地，将其型塑为限制流转的土地财产权。此类土地财产权一般为永久期限，用途限定在国家机关用地、军事用地、城市基础设施和公益事业用地等范围。最后，除此之外的土地，将其型塑为可开发利用的土地财产权，此类土地财产权主要包括国有建设用地使用权和土地承包经营权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等农村集体土地使用权。

即使同属可开发利用的土地财产权，由于土地规划实施中的用途管制，不同土地使用权承载有不同的价值功能，其权利的内容和行使方式亦有所不同。国有建设用地使用权基于居住、工业、商业、旅游、娱乐等用途的不同，出让的期限也并不相同。居住用途负载有广大民众的生存和财产利益，应形成较长期限的利益保护。商业、旅游、娱乐用地旨在追求经济利益，其预期获得投资利益的回报在较短时间内就可实现。土地承包经营权分为家庭承包和其他方式承包两种承包方式，家庭承包方式注重集体成员的公平性，其他方式承包则完全采取市场化流转的方式。宅基地使用权的价值在于保障集体成员的居住权益。集体建设用地权则在于保障集体发展公益事业和与农业相关的企业用地的需要。

（二）明确土地财产权的客体范围

尽管《宪法》第10条对集体土地所有权的客体范围做出了规定，但如果要明确土地所有权的客体范围，还应由土地规划进一步明确城市、城市郊区以及农村的范围。从集体土地所有权与国家土地所有权的范围变迁来看，国家土地所有权的客体范围在不断的扩展，更多的集体土地被国家征收，集体土地所有权客体的范围在不断的限缩。这一现象的背后实际上是集体土地所有权与国家土地所有权地位的不平等。从物权的基本原则来看，两者具有同等重要的功能，应该平等保护。在国家所有权与集体所有权之间发生权属争议时，除尊重历史以及现实使用情况之外，更为重要的是土地规划的约束，不可简单地以保护国家土地所有权为由而侵犯集体土地所有权。

《宪法》第10条和《物权法》第47条均规定“城市的土地属于国家所有”，《土地管理法》第8条也规定“城市市区的土地属于国家所有”。如何理解这里的“城市”?从文义解释上看，原《城市规划法》第3条规定了城市规划区，《城乡规划法》第2条也规定了规划区，主要指需要规划控制的范围。所以，城市的范围也需要由规划予以厘清，如果没有明确的城市规划区的范围，集体土地所有权和国有土地所有权的客体范围就难以明确。只有通过规划权的行使，土地财产权的范围才能更加清晰。从具体的国有土地所有权的客体范围来看，《土地管理法实施条例》第2条明确了国有土地的范围，在规划权行使中，土地规划与城市规划共同规范城市的范围。

（三）规制土地财产权的权能

权能是财产权理论的一个重要概念。权能构成的分析使财产权不再是抽象的支配力，而表现为具体权能的行使，这也为权能分离提供了操作平台。传统民法一般认为所有权具有占用、使用、收益、处分四项权能，但用传统私人所有权概括出的权能理论标准衡量土地公有制下的国有土地所有权和集体土地所有权，难免会有削足适履之嫌。首先，传统民法对土地所有权占有、使用、收益、处分四项权能的归纳，是基于土地所有权作为一项在市场流转的财产权利的性质与法律地位给予的理论概括，其目的是便于人们在土地市场认识、把握、操作和控制。而我国土地公有制的宪法基础决定了我国土地所有权不能进入市场自由流转，需要在土地所有权的基础上设定可以进入市场的土地使用权。其次，所有权的四项权能只是对私人所有权典型权能的列举，并不等于全部。所有权的重点在于所有权人依自己意志对所有物充分和永久的支配权利，占用、使用、收益、处分四项权能只是根据社会生活所抽象概括出来的四项最主要的行为方式而已。因此，所有权权能是所有人依法根据自己意志来行为的产物，不可能一一予以列举。

基于对权能理论的认识，为实现不同土地所有权的价值目标，土地规划权规制土地财产权的行使，使其表现出不同的权能。土地规划权对土地财产权权能的规制目的在于对财产权人意志和自由的约束和保护。一方面，基于我国土地公有制的价值目标，引导土地财产权人实现公共利益，避免在财产权行使过程中损害公共利益；另一方面，土地规划权对权能的规制亦为土地财产权人提供稳定预期，避免土地规划权的行使妨碍土地财产权保障的稳定运行。

对于不同类型的国有土地所有权，土地规划权规制其表现出不同的权能。不同于私人土地所有权的价值目标是要实现在土地市场上的自由流通，对于需要永续保存的国有土地，土地规划权使其并不表现出该类国有土地所有权具有的使用、收益、处分等权能，而主要是由国家占有并采取保护措施，禁止开发利用。对于资源类土地所有权，需要限制开发，对其处分权能要进行限制，不可为经济利益而危及环境保护和战略资源的保存。对于一般性的国有土地所有权，土地规划权可以通过对土地财产权权能的型塑，根据不同的用途，形成不同类型的土地使用权。土地规划能够明确在何种土地上设立何种类型、何种期限的土地使用权。

土地规划权在集体土地所有权权能的具体实现中亦发挥着重要作用。由于集体土地所有权负有重要的政治、经济及社会功能，因此，集体土地所有权权能必须以实现上述功能为价值目标。从现行法律来看，《物权法》《农村土地承包法》等法律确定了农村土地物权的种类及相应的行使规则，土地规划权使集体土地所有权权能从抽象走向现实，在具体的不同用途的土地上发挥集体土地所有权的不同功能。土地规划权在对集体所有权权能型塑时并不是以交易为目的的，所以其处分权能受到严格的限制，甚至完全剥夺其处分权能。对于私人土地所有权而言，为了交易的需要，则处分权能为私人土地所有权的核心权能。集体土地所有权不但负有集体成员的利益，还负有土地资源的公共利益，所以土地规划权将集体所有土地划定为农用地、宅基地、集体建设用地等不同土地类型时，通过土地规划中的耕地保有量、基本农田保护面积、新增建设用地指标等约束，严格限制建设用地占用耕地，从而更好地保护耕地。

（四）界定土地财产权的边界

作为不动产权利，土地权利的行使需要通过土地用途、期限和开发强度等予以明确限定。土地规划权通过界定土地用途、期限以及开发强度，实现对土地利用秩序的规制。

首先，在土地规划权对土地财产权规制过程中，确定土地用途是规制的重要方式。我国对土地实行用途管制制度，《土地管理法》第20条及《土地管理法实施条例》第10条规定县级的土地利用总体规划要划分土地利用区，乡（镇）土地利用总体规划应当确定每一块土地的用途。根据《土地管理法》第26条的规定，土地用途受到土地规划的严格约束，必须按照土地利用总体规划确定的土地用途使用土地。对于土地使用权人而言，其所获得的是经过土地规划权规制后用途确定的土地权利。由于土地用途关涉土地价值的大小，因此，土地规划中的用途管制权是最为重要的规制财产权的权力。

其次，土地规划权对土地使用期限的确定同样可实现土地权利边界确定的目的。在我国，通过出让方式获得的国有土地使用权，根据不同用途，则使用期限不同；而通过划拨方式取得的土地使用权，则一般并无期限。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第12条规定，依据土地的用途确定土地使用权出让的最高年限。对于居住用地，由于其负载有居住生存利益，其期限最长；考虑工业发展及其他与公共利益关系密切用地的需要，对于教科文卫及工业用地的土地使用权期限是50年，而对经济利益比较大的商业、旅游、娱乐用地则是40年。对于法律所确定的不同期限土地使用权如何最终落实到具体的地块之上，就需要依据土地规划所确定的土地用途，由土地规划权依法规制相应不同期限的土地使用权。

最后，土地规划权主要通过容积率、建筑高度、绿地率等土地开发强度量化指标确定土地使用权的内容。在土地规划的具体执行过程中，土地开发强度的量化指标成为明确土地使用权具体内容的标准。容积率主要反映单位土地上所承载的各种人为功能的使用量，是建筑面积与规划用地面积之间的比值，容积率愈高，土地的利用效率也愈高。但是，过高的容积率也可能会造成城市基础设施压力过大，降低居住环境的舒适性，因此，大部分国家或地区皆管制建筑容积率。绿化率是一定范围内各类绿地面积占用地总面积的比例，该指标反映一定地区范围内的居住环境品质。由于容积率、建筑密度、建筑高度、绿地率等土地开发强度指标对土地的价值影响甚大，受让方支付的是获得确定开发强度土地使用权的出让金，因而在土地开发过程中，应严格土地开发强度指标的修改，保障规划的法定性，一旦通过土地规划确定土地开发强度，未经法定程序不能随便修改。

四、土地规划权规制土地财产权的限度

在土地规划权对土地财产权的规制过程中，面临着会不会限缩土地财产权、进而影响财产权本身的运行机制问题。土地规划权在对土地财产权进行规制的过程中，必须立足公共利益和财产权保障，介入范围限定在财产权的功能实现上，不可限缩财产权的内容，破坏财产权本身的运行机制。

（一）遵守法律保留原则

作为一种公法工具，土地规划权在对土地财产权规制时必须遵守法律保留原则。对土地规划权的法律控制，有的国家是通过专门的法律进行，如日本的《国土计划法》、德国的《空间规划法》等，美国各州也根据《标准区划授权法》来制定区划法律规范，从而规制土地规划权。我国对土地规划权的法律规制主要规定在《土地管理法》《城乡规划法》以及国土资源部的规章中，如《土地利用总体规划编制审查办法》《土地利用年度计划管理办法》等。全国土地总体规划、各地的总体规划和不同层级的土地利用年度计划等，在各自的辖区范围内亦具有相应的法律约束力。因此，土地规划权对土地财产权的规制，就是通过土地利用总体规划确定用地规模和土地利用的布局安排，形成土地利用的公共秩序，通过土地利用年度计划指标具体确定不同类型的土地数量，在土地规划的实施中，规制具体土地财产权的内容。

（二）秉持公共利益

土地规划权对土地财产权规制必须遵守公共利益的原则，不可为了地方利益或者部门利益而对土地财产权进行规制。根据《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020）》，可以概括为以下三方面的公共利益:首先，严格保护耕地。由于耕地保护是我国的重要战略，土地规划指标控制的主要目标亦是确保一定数量的耕地，因此，土地财产权规制中必须严格保护耕地。其次，保障可持续发展的建设用地供应。当前我国正处在城镇化快速发展时期，对建设用地的需求旺盛，在严格保护耕地的前提下，应有效保障可持续发展用地的需求。最后，保护土地生态。为满足建设美丽中国的社会需求，应统筹协调好生态和生产、生活用地之间的关系。部分地方政府为追求地方财政的需要，不合理地规制土地财产权，比如，通过修改规划，占用农用地、扩大城市规划区的规模，从而获得更多的国有土地使用权出让收入。此种为了地方财政利益需求而行使土地规划权的行为，违反了公共利益原则。

（三）立足财产权保障

土地规划权对土地财产权的规制目的是保障土地财产权。土地规划权的介入应是辅助性的，介入时不能干扰财产权的内部运行。土地规划权首先要遵守私法的运行规则，在规制过程中，土地财产权人在其权利范围内可依据其自由意志行使权利。揭示土地规划权对土地财产权的规制目的并不是为了论证土地规划权的进一步介入，而是要规范土地规划权对土地财产权的规制，使其保持在合理的范围内，实现其价值目标即可，不可过度介入。

（四）符合比例原则

作为一种公权力，土地规划权在规制土地财产权形成过程中应当受到约束，符合比例原则的要求。比例原则应当从适当性、必要性、均衡性等三个方面对土地规划权的规制行为进行审查评价。从适当性要求来评价，土地规划权介入土地财产权的目的在于实现宪法确立的“合理利用土地”原则，其规制手段应有助于实现土地资源利益的合理配置。从必要性要求来评价，土地规划权通过用途管制、开发强度管制等方式规制土地财产权的形成，其所采取上述规制手段应是对土地财产权人权益损害最小的。从均衡性要求来评价，土地规划权规制土地财产权形成实现的公共利益应大于对财产权所造成的损害。通过比例原则的适当性、必要性及均衡性审查，土地规划权规制财产权的限度得以确立。

五、结语

我国土地制度的实践表明，公权力在财产权形成过程中发挥着规制的功能。土地规划权即是在土地财产领域规制财产权形成的重要公权力。土地规划权规制土地财产权的机制包括型塑土地财产权的价值目标、明确土地财产权的客体范围、规制土地财产权的权能、界定土地财产权的边界。通过公权力的规制，实现土地资源的合理配置和有限资源的最优利用。

揭示公权力在财产权形成中的规制功能并非是要进一步加强公权力对财产权的规制，而是指出保障农民的土地财产权必须重视财产权形成中的公权力问题，规制财产权的公权力需要遵循法治化的路径。公权力规制财产权应当遵守法律保留原则，保护公共利益，立足财产权保障，符合比例原则，即公权力规制财产权应受到限制和约束。