城镇化背景下的基层社会治理创新——杭州市余杭区街道民主协商议事会议制度分析

作者：王诗宗 吴　妍  责任编辑：中农网  信息来源：《北京行政学院学报》2017年第4期  发布时间：2018-04-23  浏览次数： 2096次

自上世纪80年代以来，协商民主逐渐成为了基层治理领域的重要话题。约瑟夫·毕塞特、伯纳德·曼宁、乔舒亚·科恩、约翰·罗尔斯、安东尼·吉登斯、于根·哈贝马斯等人都曾参与这一话题的讨论。在全球范围内，协商民主被认为能够提升民主治理的合法性和有效性，当然，它也被认为能够通过人为设计的“参与式工具”（participatory instruments）来促成社会公平和社会资本。尽管协商民主的价值被学者们普遍认可，但多数研究关注的是参与式的治理对政策有效性的影响，而没有太多研究可以提供关于权力集中取向的制度设计下的协商民主对“产出合法性”（output-legitimacy）的影响的阐释。我们仍然需要辨析和探究在我国当下的政治体制中协商民主实践创新的价值。

在快速城镇化的背景下，我国地方政府面临着诸多制度转换所导致的治理挑战。应对这些挑战的过程，也是实现基层治理现代化、提升国家治理能力的过程。而在其中，乡镇转制为街道后，由于出现了决策机制和资源配置方式的调整，如何延续并拓展实质性民主的空间，便是一个重大课题。作为基层民主和社会治理的创新实践，浙江省杭州市余杭区开辟了一条城镇化背景下基层群众与政府之间民主协商、平等对话、协同治理的可能道路。显然，在我国新型城镇化进程中，各地的政府管理体制、社会结构都会发生重大的变化，因而对这一协商民主实践的探究及理论探索均具有超越具体地域的意义。

一、城镇化进程及其治理挑战

城镇化的过程总是伴随着农村地区及其人口的逐步减少，以及城市地区和人口的逐步增加。然而，我国的城市化并非一个“市场选择”的过程，而是一个由政府强力推进的过程，有时甚至是“划农村为城市”。因此城镇化往往是以行政体制的转换为先导的，城镇化区域的“撤镇建街”不仅是城镇化的直观体现，更是基层政府推动城镇化的重要手段。一个随之而生的问题是，原来的乡镇改为街道之后，乡镇的角色便从一级政府转变为区政府下辖的派出机构，乡镇一级原有的人代会、党代会随之取消，在街道层级党员群众参与公共事务出现了制度性的缺失，党员群众参与各项公共事务的渠道变少了，街道党工委、办事处听取民情民意、接受群众监督的制度化途径缺失了。尽管由乡镇转换而来的街道依然具有行政机构的功能，但由于乡镇人大的退出，街道一级公共事务沟通、决策机制出现了制度断层。

在我国的代议制民主体系设计中，乡镇人大处于一个维护基层政治秩序及其合法性的基础地位，在乡镇公共事务治理、公民参与公共决策、公民监督乡镇政府行为方面有着重要作用。近年来，我国基层民主创新十分活跃，而其中一些标志性的创新多与乡镇人大制度有关。这些创新往往是以乡镇人大制度为平台的。浙江省温岭市将民主恳谈引入乡镇人大的预算制定中，实现了代议制与协商民主的有机结合，开创了乡镇参与式预算的新形态。甘肃省泾川县乡镇人大设立了“人大代表之家”，包括四个层面：建设代表日常活动平台；举办“人大代表在行动”活动，开辟人代会闭会期间代表履职平台；完善“双联系”制度，为人大代表联系群众提供条件；人大代表需要向选民述职，搭建代表履职监督平台等。较早的时候甚至还出现了公民直选基层政府行政官员的创新，这也与乡镇人大功能的变化密切相关。一方面，在大量的基层民主治理创新中，乡镇人大发挥的始终是一种传达民意、增强基层政治和政策反馈的“民意管道”作用。原先的乡镇转制成为街道后，乡镇人大这一代议制民主的重要基础及协商民主的主要平台不复存在。另一方面，由乡镇转制而来的街道又有别于真正的城市街道，其管辖的地域、所处的管理环境、面临的实际事务与乡镇时代有着连续性和相似性。如此，乡镇人大的退出所带来的“治理空白”必须得到填补。

与改革开放以来的其他许多重要变革一样，较低层级政府在困局面前的能动性是促成变革的重要动因。对于城镇化过程中基层行政管理体制变化造成的民主治理难题，高层政府并未给出明确的应对方案，也没有对“自主创新”表示明确的反对，这为地方政府留出了创新的空间。于是，浙江省杭州市余杭区所创设的街道民主协商议事会议制度应运而生。它是应对行政建制的变化而造成的民意管道“断裂”所进行的一次尝试，“承担了原本党代会、人代会的民主职能，保证了街道辖区内政治参与和民主决策的平稳转型；一定程度地拓展了基层社会民主参与和社会自治的外延。事实上，议事会的成员更具社会代表性，议事内容更加丰富，更加贴近民生，是对街道一级民主制度建设的极大创新”。

二、制度创新：余杭区街道民主协商议事会议制度

杭州市余杭区是东部发达地区快速城镇化背景下城郊转城区的一个缩影。该行政区域原为余杭县，1994年撤县设市，2001年撤市建区。随着城市化建设步伐的加快，以及城市建设和管理工作重心的进一步下移，2011年余杭区撤销了原有的9个乡镇并建立街道。

2013年1月，中共杭州市余杭区委组织部、杭州市余杭区人大常委会办公室共同发文，在仓前和南苑街道探索试行街道协商议事会议制度，以扩大有序参与、推进信息公开、加强议事协商、强化权力监督为重点，让党员代表、村（居）民代表、共建单位、区级及以上“两代表一委员”等各层面人员就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题进行广泛协商，以保障“撤镇建街”以后党员群众的知情权、参与权、表达权和监督权，提高街道决策与群众意愿的对接度和同步性。在仓前、南苑街道试点工作的基础上，2013年6月，中共余杭区委决定在全区14个街道全面试行街道民主协商议事会议制度。

街道民主协商议事会议制度是在街道党工委的领导下，党员、群众代表按照有关议事规则、程序、要求，讨论商议街道发展事项、参与民主管理、落实工作监督的一项基层协商民主制度。纳入议事目录的有街道发展规划制定、重大项目推进、财政预决算制定实施、干部队伍建设等群众关注的8大类117个项目。对涉及议事目录规定事项的，由街道党工委按照规范程序启动街道民主协商议事会议或专题协商议事会议。

在组织建设上，余杭区在区级层面建立街道民主协商议事工作推进领导小组，由区委副书记任组长，区委常委、组织部长和区人大、区政协分管领导为成员，形成工作推进机制，加强面上工作督导。各街道层面建立民主协商议事工作领导小组，由街道党工委书记任组长，街道办事处主任、分管党群的副书记、街道人大工委和政协联络街道党工委的负责人任副组长，街道其他相关领导班子成员为成员，主要负责街道民主协商议事会议制度的组织领导。民主协商议事工作领导小组下设办公室，由分管党群的副书记兼任办公室主任，负责民主协商议事会议的召开、日常活动组织安排、议事代表的联系。

街道民主协商议事会代表的产生实行民主推荐制，采取上下结合、充分酝酿的方式，由各基层党组织根据分配名额、代表条件、结构等要求，充分采纳多数党员群众的意见。提出代表人选经所在党组织审查同意后，报街道党工委审查批准。代表的构成上明确要求以党员代表为主体，比例不少于70%，并安排一定数量的街道普通群众代表和辖区单位、外来务工人员、妇女、区级及以上“两代表一委员”等层面的议事代表。目前全区推荐产生的932名议事代表中，有党员727名，占78%。

街道民主协商议事会议每年举行两次。会议由街道党工委召集并主持，一般规定全体议事代表参加。除了年中和年度议事会议，各街道还可以结合群众普遍反映的热点难点问题以及街道实际情况，通过“1 X”方式开展专题协商会议，“1”是常驻代表，“X”是特邀代表，包括与专题相关的利益群体代表、相关领域专家学者代表等，一起来参与专题协商议事。这种方式扩大了代表的广泛性，也增强了议事的效果和质量。专题协商会议的程序包括会议前的代表培训、分组实地调研和各小组意见汇总。在会议中，各小组汇报调研情况，党政部门与议事代表对议题进行专题协商。最后，街道根据专题协商的情况制定解决方案，制定或完善相关政策。专题协商会议因其更具针对性和灵活性的优势越来越受到各街道的关注和重视，例如南苑街道就村级留用地开发建设问题、仓前街道就街道居民就业问题、崇贤街道就壮大村级集体经济问题、余杭街道就交通治理问题召开了专题协商会议，成效均比较明显。

闭会期间，议事代表具有走访联系党员群众，听取和收集党员群众意见建议的职责。例如仓前街道将议事代表纳入“两代表一委员”民情接待日名单，每月的15日须在街道专门的办公室或者到各村接访群众，听取群众意见、了解群众诉求；仁和街道规定议事代表每半年度不少于三天的基层走访，有效保障了日常信息沟通和反馈渠道的畅通。

街道还组织议事代表在闭会期间对政府重点项目和民生工程进行实时实地考察和监督，切实保障好群众的知情权和监督权。

三、余杭区街道民主协商议事会议制度的治理成效

经过试点探索和实践中的发展完善，余杭区街道民主协商议事会议制度缓解了拆镇建街后基层社会治理的制度困境，取得了较为明显的实践成效，表现在民意诉求表达通畅，多元参与合作共治、化解矛盾凝聚共识、政务监督约束权力等方面。

（一）畅通诉求表达渠道，公共服务充分体现民意

街道民主协商议事会议制度是对撤镇建街后基层民主制度功能缺失的弥补，某种程度上讲，也是应对社会压力，缝合“合法性机制”裂缝的政府主导行为。民主协商议事会议作为汇聚民情民意的平台与群众意见汇交的公共空间，使得群众可以就基层公共事务的处理畅所欲言。

以临平街道甲鱼禁养措施为例。临平城区几个街道居民群众养殖温室甲鱼已有多年历史，随着养殖规模不断扩大，大量的废气和废水影响了周边居民的日常生活。2013年上半年街道民主协商议事代表及时实地调查，了解民情，向街道提出对温室甲鱼禁养的意见建议，并提出了禁养补偿政策、土地复耕和从业人员再就业等方面的具体措施。街道根据议事代表的意见建议，结合治理环境污染的需要，及时开展调研，并在2013年底会同区农业局、临东街道向区政府提出要求对城区东面温室甲鱼实施禁养。2014年初区政府同意实施禁养，目前该项工作已经全面完成。

作为一种非正式制度，民主协商议事会议具有灵活性的优势，可以依据不同议题、不同需要灵活开展形式多样的协商议事会议，发挥民主协商议事的实效。其中，年度会议和半年度会议听取和讨论街道党工委、办事处、人大工委工作报告和财政预决算报告，听取和讨论街道党建、发展规划、年度计划、重大建设项目等重大事项，对街道党工委、办事处、人大工委班子及其成员进行民主评议和民主监督，并汇报代表意见建议办理落实情况。街道还可以根据需要就某一聚焦性的、具有迫切性或阶段重要性的专门议题召开专题协商会议，在专项事务的决策上汇聚民意、凝聚共识，吸取议事代表、利益攸关方以及相关专家的意见建议。尤其在会议的互动环节上，民主协商议事会议更加注重街道党工委办事处与议事代表的实质性互动，充分保障议事代表的意见建议能够得到充分的表达，在形式和功能上对基层民主制度做了一定的优化和完善。

（二）扩大党员群众参与，实现公共生活的合作治理

在治理理念上，街道民主协商议事会议制度追求尊重群众、依靠群众，积极引导群众参与社会治理的转变。人民群众是公共生活的主体，是公共事务的主人翁。

从现实需求来看，政府的日常工作需要侧重于群众特别关心的相关议题，否则政府的工作就难免出现错位。因此，积极引导群众参与社会治理，形成干群共治格局，不仅是发扬基层民主的题中之义，更是充分发挥民智与民力，赢得民众理解与配合的重要举措。以往基层政府在面对复杂多样的公共事务时，往往容易仅凭一己之见，拍脑袋进行决策。这样不仅没有尊重群众，也没能充分发挥基层民众主人翁的意识，从而最终造成政府一人“单打独斗”、孤立无援的局面。民主协商议事会议积极引导群众进行参与，议事代表走村入户，收集民情，汇集民智，整合民力，构建官民合作、干群共治的格局，实现“政府手臂”与“群众手臂”的有机结合，赢得了民众的配合与支持。

（三）预防化解社会矛盾，凝聚增进共识

基层是各种社会矛盾易发、多发的地方，也是化解各种社会矛盾最有效的场所。街道民主协商议事会议为基层党员群众提供了一个表达自身利益诉求的平台，为党员群众反映社会公共问题以及形成公共舆论来参与和影响公共政策的制定创造了条件，有利于提高基层党委政府的责任感与回应性，在事前和事中预防和化解各种社会矛盾。

以2013年的余杭区第二人民医院门诊大楼改造工程为例。该工程中的地下室建设一度是个敏感问题，群众怕地基下沉、墙体脱落等建筑过程中可能出现的问题影响自己的房屋安全。议事代表及时走村入户调研，收集舆情民意，把这些问题反映到社区。接到这些信息与民众意见之后，社区提前与施工单位沟通，并请建筑鉴定公司鉴定和跟踪施工过程中居民房屋受损状况。2013年9月工程动工后，所出现问题都得到了较好的解决和补偿。

除了预防化解社会矛盾，民主协商议事会议还起到了上情下达、下情上达的沟通桥梁作用，有利于增进党委政府与党员群众之间的相互理解，凝聚发展共识和各方力量，共同推动街道各项工作的开展。

（四）加强权力监督制约，构建透明责任政府

从目前实施的效果来看，民主协商议事会议的持续开展强化了基层政府的责任意识，增强了基层政府的回应性，明显具有一定的问责作用。

首先，民主协商议事会议的持续开展提供了一种对政府的定期督促机制。在民主协商议事会议的年中和年度大会上，基层政府需要将本年度的重大公共事务的治理成绩与问题向议事代表进行汇报。虽然就现有法律而言，没有要求政府遵守并接受这一制度约束的硬性规定，但是毕竟政府需要将治理工作内容向议事代表进行一个比较正式的、具有面对面的真实场景式的汇报。因此，每年两次的会议涉及大会报告、民主评议、意见建议办理落实汇报、现场质询提问等环节，客观上发挥着一定的问责与监督功能，对基层干部构成一种问政压力。其次，民主协商议事会议中不同形式的民主参与互动环节内容，也具有一定的舆论监督效能。另外，专题协商会议的人员结构上更加灵活，实现不同身份的人共同协商。在“1 X”模式下，参会人员由不同身份的各方人员构成，这对于基层公共事务的合作治理不仅起到一种推进作用，还能起到一种互相监督和制衡的作用。

四、结语

保障协商民主功能的程序和组织形式的成功必须要以尊重具体的现实情境为前提，以实用主义的思路来解决特定社会环境中的现实问题，回应社会需求，满足人们对协商民主形式发挥积极作用的期待。余杭区街道民主协商议事会议制度作为地方政府基层社会治理创新的一种形式，不仅弥补了城镇化背景下撤镇建街带来的制度断层问题，更重要的是展现出不同主体间协商对话和公共生活中的合作共治的格局；不仅保障了群众的知情权、参与权和建议权，疏通了党委政府与人民群众之间沟通的渠道，而且构建起了基层共商、共议和共建的体制。在我国快速城市化背景下，不少城郊地区都面临撤镇建街的问题，街道将成为越来越普遍的基层治理单元。余杭实践表明，在直接的乡镇选举民主退场的情形下，协商民主可以填补制度断层，而且能够发挥出较好的治理效果，这对我国因城镇化推进而大量涌现的“新街道”提供了一个可资借鉴的样本。

在理论上，余杭区街道民主协商议事会议制度的成功运行，至少还寓示了三点理论上的启示：

第一，在我国当前国家-社会关系模式下，政府在构建有效社会治理体制中的介入是必要的。尤其对于我国基层社会而言，社会自身发育并不完善，很多时候需要依赖强制性的外部制度建构，为社会治理提供基本的制度框架。正如米格代尔所指出的，在市民社会结构欠发展、国家强大、社会弱小的条件下，国家应该发挥政治设计师的作用。尤其在中国，国家是发展的主导者，国家一方面必须启动社会发展的进程，另一方面必须将公共任务委托给公民、NGO和私人部门，以满足更高的效率和更强的公民定位的要求。这不仅可满足国家政治动员的目标，也适合于改进社会的社会性构造，为社会治理奠定基本的社会基础。

第二，街道民主协商议事会议的作用表明了在基层社会协商民主相对于代议制民主的独特价值。在直接选举民主缺位的情形下，协商民主的功能在影响公共政策制定的过程中得到更加直接、充分地彰显。正如林尚立指出的，基层协商带有直接民主的形式，具有大众性和直接性，能在基层社会产生党委、政府、社会与公民四方的有机互动，多方位提升社会的协调与平衡。

第三，学术界一般认为中国地方政府创新的类型包括自主探索和设计试验。最近又有学者认为，随着地方自主空间减小，自主探索创新频度的下降，地方政府可能更倾向于在请示上级获得授权的前提下进行创新，即请示授权式创新，这种创新今后可能更为常见。而余杭区街道民主协商议事会的创新或许暗示着，地方政府在某些领域的自主性空间缩小的同时，在另一些领域因结构性因素的变化可能获得新的自主性空间，因此断言“地方政府的自主探索式创新——这一改革开放后最为活跃和最为重要的创新形式正在走向低谷”，可能言之过早。

最后，我们试图重申我们对余杭区创新的谨慎态度：街道民主协商议事会议对于先前乡镇人大的功能有部分“代偿”作用，甚至在公共服务回应性及促进合作治理等方面优于原先的人大制度，但议事会却不宜被当成乡镇人大的制度性替代。之所以产生这样的判断，不仅是因为当下议事会议制度缺少对行政权力的法定制约能力，也不仅是因为议事会的代表性及公众对“议程”的影响力尚存不足，更是因为大量中国地方政府创新都经历了这样的命运：因无法真正制度化而被搁置，进而被遗忘。