正视基层干部对社会矛盾的忧虑心态——基于602名基层干部的社会调查

作者：朱　力等  责任编辑：中农网  信息来源：《国家行政学院学报》2017年第3期  发布时间：2018-04-20  浏览次数： 2366次

根据2013年底的统计数据，我国共有公务员717.1万人，90%是科级以下干部，60%在县乡一级。可见，县乡基层干部构成了我国公务员体系的主体。基层干部作为国家各项方针政策的具体执行者，处在矛盾冲突的第一线，但同时也是我国化解社会矛盾的基本队伍与骨干力量。他们在处理矛盾中积累了大量的经验教训，对各种社会矛盾的体悟、认识是最深刻的。面对各种凸显的社会矛盾，基层干部总体上有客观的、清醒的理性认识，并抱有较为积极的工作心态，为解决矛盾想方设法、不辞劳苦。创造出大量化解矛盾的鲜活经验。但也有相当部分的基层干部，在错综复杂的社会矛盾压力下忧心忡忡。我们要真实了解并正视基层干部的困扰与无奈，对这些忧虑心态引起重视。因为过度的忧虑会导致基层干部的悲观情绪，消极心态会丧失工作信心。有效地疏导基层干部的忧虑心态，调动起他们工作的积极性是当前基层社会治理、化解基层社会矛盾中亟待解决的问题，对于增强基层政权建设具有现实意义。

一、基层干部对社会矛盾的主要忧虑

（一）对社会矛盾会增长的忧虑

在对总体矛盾的趋势有过明确回答的基层干部中，大部分基层干部的判断并不乐观，主要理由是：一是社会矛盾产生的社会条件及矛盾源未从根本上得到改变，如在体制上、处理矛盾的方式方面。“国家在政治体制上，在政策的价值取向上不做某些调整的话，矛盾会越来越激烈，并且会向深层次发展”。（0C11019，某街道党工委书记）相关的矛盾预防与处理机制尚未发生有效调节作用。“基层政府的角色定位又不是很清楚，现在可以说是‘以乱治乱’型的管理。政府花钱买平安的方式无异于‘吸大麻疗法’，会越来越麻烦。”（0C01023，某镇党工委书记）二是经济形势不景气，矛盾的发展趋势不容乐观。“未来3到5年就是我们经济转型的这一时期，因为我们之前的高速发展就像在水面上，有很多礁石在下面，矛盾还不很凸显。那么一旦这个水下来了，下面的礁石就都露出来了。”（1F10001，某居民区党总支书记）三是社会矛盾的表现复杂多样，群众利益诉求难以得到满足或是超出地方政府的应对能力，最终矛盾难以减少。“现在很多地方财政收入来源单一，无持续性，这几年靠土地财政，地方财政很多数字都是空转的，没有真正的现金可以用，老百姓的民生欠账很多，一旦这种局面维持不下去，矛盾就会集中爆发。”（0C12020，某市国家高新区副主任）地方政府对基层社会的控制力量不足，缺少解决矛盾有效的办法。“这些年我们党和政府对基层社会的控制力是在严重削弱”（0C12022，某区常务副区长），而“基层政府对矛盾并没有好的解决办法”。（0C11025，某乡长）基层矛盾呈现出由生产性矛盾转向分配性、发展性矛盾；由基本生活的满足转向对生活质量与生活状态的追求；由集体经济权属层面转向个人所有权层面等特点。面对各种错综复杂的矛盾与解决时的种种困难，不少干部有一种“有心报国、无力回天”的悲观情绪。

（二）对群众化解矛盾方式的忧虑

一忧部分群众“极端个人主义”抬头。在基层干部看来，群众的利益意识鲜明，大部分群众是讲道理的。但是，部分群众提出不合理的诉求，而且这些自私自利的诉求变得“理直气壮”，具体表现为：对个人利益从不计较到计较；从有理求助到“无理取闹”；注重现实利益、眼前利益。基层干部认为，群众中存在的矛盾与困难，这几年基本上在基层已经消化了。现在遗留下来的矛盾，基本上是难点问题：要么是不符合政策规定，要么是诉求者提出了不合理的要求。各地基层干部认为，现在跑到北京去的人，绝大部分是不合理的经济利益诉求者。当前的基层工作中，群众中的少数低素质人的无理要求，损耗了基层干部大量的工作精力，给他们造成巨大的困扰与压力。二忧处理矛盾中的“激进行为”。基层干部认为，总的来说群众的维权意识和法制意识有所提高，但群众维权方式中的激进主义思想与行为也在增长。（1）维权手段有极端化趋向，希望立刻能够解决问题。“目前采取方式越来越极端，有这个趋势。一句话，今天不给我解决明天北京见。今天不给我解决我下次就上访，个体大吵大闹，影响工作秩序。”（0B11043，某镇书记）（2）维权方式的非制度化方式。部分群众会进行集访、越级信访，甚至拉条幅堵政府大门、堵塞道路，有些“民事纠纷也通过上访等手段解决”（0C11004，某镇书记），从而向政府施压，实现自身的利益诉求。把矛盾“闹大”的特征突出，增加了矛盾化解的难度和社会成本，给基层政府带来不少压力。（3）网络媒体成为新兴的重要的维权方式，甚至成为群众向政府施加舆论压力的重要手段。通过媒体曝光、网上发帖、自媒体传播等方式，群众期待引起社会对自身利益的关注，将个体事件转化为公共事件，形成社会压力，迫使基层政府解决矛盾。

（三）基层干部对自身处境的忧虑

一忧干群关系不融洽。总体来说，基层干部认为自身是得到多数群众信任的，这是基层干部的一种自信。但不少地区的基层干部认为，当前的干群关系日益紧张，群众对干部的态度变了，现在群众的态度日渐强硬，这给基层工作带来不少困难。“90年代中期，我也在乡镇挂职，当时的老百姓是敬畏干部的，没有内心挣扎是不可能走进乡镇机关的。一般工作人员接待一下，给出答复了，基本上就认可了。但是现在是直接点名找书记、镇长解决问题。凡是答应他要求的，就认为你是为我服务的，不答应的就是官僚主义。”（0A11035，某镇副书记、镇长）干群关系的日益紧张主要表现为：从紧密到疏远、从和谐到对抗。“以前是和广大人民群众打成一片，现在在一些突发事件中（如拆迁等）我们和群众变成扭打成一片。”（0A11035，某镇副书记、镇长）“干群关系在近６０年中经历了‘鱼水’（相容）、‘油水’（浮于表面）、‘水火’（矛盾）的进程。”（0P11001，某县社会管理综合治理委员会办公室副主任）。二忧得不到上级的理解，在处理矛盾纠纷时得不到上级部门的有力支持。基层干部对有些领导干部在矛盾冲突激烈的时候不敢负责，将矛盾推到基层、只会批评基层干部的做法极为不满意。“矛盾多，不是我们干部没能耐，也不是我们违法，是经济发展过程中必然出现的，但是上级不理解我们。”（0C11002，某镇长）矛盾来了上级政府部门自己扮好人，把基层政府当作挡箭牌，“在村民不讲理的时候，上级不管青红皂白，不给基层干部撑腰，还替这些个无理的上访群众讲话”（1C11003，某镇副书记），从而导致了基层干部的委屈感，挫伤了基层干部的积极性。基层干部认为，自身处在上级部门与群众的双重挤压当中，成为一个“夹在中间”的受气群体，处在一种“内忧外患”的不利环境中，在“一票否决”“通报”的情况下，面对群众的不合理要求，只能够违反原则，昧着良心来用钱“摆平”。这种工作没有价值感，只有耻辱感。三忧基层干部被“污名化”的处境。目前整个舆论环境对基层干部缺乏客观的、理性的理解。基层干部与群众互动最为直接、频繁，基层干部的工作作风、处理矛盾的方式、群众的利益诉求未得到满足等都会累积起群众对基层干部的不满情绪。现在越是职级低的基层干部，社会上负面认知越大，如“中央领导是恩人，省级领导是亲人，市、县领导是好人，乡镇领导是坏人，村里领导是仇人”（1C12007，某市信访局副局长）。同时基层干部认为，自媒体对干部群体的不实报道放大了干部群体的负面形象，“慵懒散”“吃卡拿要”“作威作福”等成为描绘基层干部的形容词，这种现象在网络上表现得尤为明显。　“在某种程度上说，基层干部确实被‘污名化’了，但是只是极少数的干部有违法违纪的行为，老百姓有点以偏概全，电视上你看起来一抓一大把，但是你得看到有个基数，把这些被抓的人数放进基数，那就是个小数字了。”（1A11017，某县经济技术开发区政法综治局副局长）。

新一届党和政府实施的党风廉政、高压反腐等措施，使基层干部的工作心态与过去相比发生了较大变化。由于党的纪律日益严格，腐败与违纪的事情不敢做了，但“不出事”的消极心态也产生了。“干部现在做事的心态已经大不一样了，假如现在还像过去一样大刀阔斧地干，这是很容易出问题的。这种氛围是不允许你这么做的。你的发展指标可以慢一点。”（0A11063，某镇党委书记）虽然，“不出事”的心态并不一定滑向“不作为”，但是这之中存在很大的风险。已有研究表明，在一些地方，部分基层干部把“干事”看作是“出事”的原因，这种心态导致一些地方或单位的工作陷入消极应付的状态。有些基层的负责人明确表示，他们的工作方针是“第一不出事，然后干点事”。对群众态度很客气，但不愿意承担责任、办事不积极。明哲保身，但求无过，“为官不为”的现象产生了。这都说明基层干部的心态亟待调整，积极性亟待提高。有基层干部更是深刻地指出，“支撑国家的是基层，基层干部受委屈、消极，危及的是国家政权”（0C11005，某镇书记）。

二、基层干部忧虑心态的压力源

（一）来自社会矛盾的全面压力

21世纪以来，我国的工业化、城市化进入快速发展阶段，在市场经济竞争机制下产生了其特有的伴生物，即围绕特定的经济利益与权益产生的矛盾。城镇化、住宅商品化的快速发展引发了征地拆迁的矛盾；市场化的深入、劳动用工制度转换引发了劳资纠纷、下岗失业矛盾；社会保障制度推进与养老制度改革，引发了大量历史遗留矛盾；农村产权制度改革引发了农村土地纠纷矛盾；工业化快速推进与资源开发，引发了各种环境矛盾。这些矛盾是我国经济社会发展到特定阶段的产物。因此，社会转型时期是社会矛盾的突显时期。地方政府在经济社会发展中，作为决定性的推动力量，全面地介入了经济与社会发展，从招商引资到建设开发区、从市政建设到社会建设，基层政府承担着全能政府的功能。这一过程中产生的政绩是政府的，产生的矛盾也是政府的。有的地方政府甚至提出了“12345，有事找政府”的情感化口号，将所有的矛盾承揽到自己身上。无论是市场经济中企业发生的矛盾还是日常生活中个体发生的矛盾；无论是现实的矛盾还是历史遗留的矛盾；无论是政府有责任解决的矛盾还是没有责任解决的矛盾；无论是政府有能力解决的矛盾还是没有能力解决的矛盾，通通涌入基层政府，压在基层干部身上。这是基层干部产生忧虑的社会大环境。

（二）来自于行政体制的压力

基层干部普遍反映有“权力上行，责任下压”“权力无限小，责任无限大”的权责不对困境及上级领导不讲道理的野蛮执政。我国的行政体制的运作，是一种压力型的机制推动。作为典型的科层制，下级必须服从上级的命令。作为干部晋升机制，也是以上级满意为主。因此，基层的干部必须执行上级的命令、任务。现在政绩考核已经指标化、精细化，在地方政绩竞赛中，各种指标尤其是经济指标定得很高，这给基层干部的工作造成巨大压力，有时不弄虚作假无法完成任务。特别是一些违反法规、政策、程序的命令与任务（当然这些违规命令都有冠冕堂皇的旗号或说辞），如征地拆迁项目，国家、省级项目还比较规范，资金也到位，但市级、县级项目，不少是在资金不到位、补偿标准低、程序不合法的情况下强行推进的，引发矛盾是必然的。对此，基层干部还没有地方讲道理，因为有问题的地方通常是上级领导干部急于出政绩、执政水平低的地方，也是野蛮执政的地方，谁完不成任务或抵抗，就会动谁的位子。执政的压力上级可以层层下卸，但基层无法下卸。而且权力小、资源缺少，基层政府的财政困难大，难以供给足量的社会公共服务，难以满足民众不断增长的多元化的需求，难以解决大量的群众利益矛盾。由于工作中转囿的空间小，有些矛盾无法化解，这使基层干部产生焦虑、苦闷的心情。

（三）来自于群众的压力

在市场竞争意识的熏陶下，群众的法律意识提高，权利意识觉醒，对利益的刚性诉求日益大胆、直接。许多群众选择性守法，要求干部、他人守法，而自己可以不守。同时，群众对政府服务的标准要求越来越高，对基层干部言行要求越来越严。干部的言行、工作态度、工作作风稍微不谨慎或有偏差就会受到指责。群众主人翁意识觉醒，部分群众用对待“仆人”的强硬的态度对待基层干部。在争取利益时策略性地提出高要求，以讨价还价。一旦服务达不到要求、诉求落空，甚至利益受损，便会采用集体行动手段威胁基层干部，要挟基层政府。无论是我们的调查还是相关研究都表明，群众对基层政府、基层干部的信任呈现出阶梯式递减。这种信任的职级性表现为群众对级别越高的政府、职级越高的干部信任度越高，对级别越低的政府、职级越低的干部则信任度越低。这种信任的职级性其实与实用主义的利益取向有关。表现为基层干部对群众利益诉求的实现程度影响着群众对基层干部的信任度，如果群众利益得到实现，则表达信任态度，反之则是不信任态度。由于职级更高的干部与群众利益的直接关联性弱，因而不容易成为矛盾冲突的对象，而更容易成为群众向基层干部施压的求助对象。基层干部是干群矛盾的“替罪羊”。这是基层干部委屈、不快心情产生的重要原因。

基层干部群体是一个处于行政权力系统末端，在群众面前又代表行政权力的特殊群体。来自体制的行政压力与来自群众的要求压力同时汇聚在他们身上。而许多时候这两股压力的目标、方向并不完全一致，甚至是错向的或相反的，这就形成了扭曲的力量，使基层干部受到挤压，使他们成为“夹在中间的人”，两边不被理解和支持，影响了工作积极性。当然，干部也有自己的问题，如自身的素质问题、工作作风问题、工作方法问题、对群众的态度问题等。工作环境的恶劣、福利待遇欠佳、仕途不顺，也都是造成他们消极忧虑心态的压力因素。

三、基层干部忧虑心态的疏导之策

忧患意识可以使我们对问题警醒，具有积极功能。但过度忧虑，会干扰基层干部工作的信心。基层干部面对社会矛盾产生的忧虑，客观上反映了当前基层社会矛盾的尖锐性与复杂性，主观上反映了基层干部心态中的某些消极、悲观因素。因此，有效地疏导基层干部的忧虑心态，振奋工作的积极性、主动性是十分必要的。在社会治理中改善基础性的条件，除通过完善社会矛盾预防与化解机制，实现资源下倾，实现权责利的均衡，改善基层干部化解社会矛盾的客观条件之外，还要采取一些具体改进措施。

（一）要“亲基层干部”

“组织公平、组织对干部生活关心程度、职业发展机会是影响基层干部工作满意度的重要的组织因素”。解决大量涌现的现实矛盾不可能全靠“上级”，“广大的基层干部作用更为根本”。胡锦涛同志曾强调，“广大基层干部是党和国家的宝贵财富，各级党委和政府都要从提高党的执政能力、巩固党的执政地位、实现党的执政使命的战略高度，真正重视、真情关怀、真心爱护广大基层干部，满腔热忱地支持和帮助基层干部做好工作”。因此，这就要求上级领导部门、领导干部“亲民”的同时也要重视“亲基层”“亲基层干部”。这需要上级领导部门在思想上要重视、正视干部的忧虑心态。要认真调查研究，深入了解和积极回应基层干部的诉求和困难，即使无法解决也要讲明道理。上级领导部门在制定政策时要多倾听基层干部的意见，加强政策的可操作性；及时修正不切实际的政策，承担因政策导致的矛盾的责任，关键的时候则要支持基层干部，做基层干部的坚实后盾。地方政府有些明显违背公平的政策、明显违背科学的做法、明显侵犯群众利益的项目、明显违反程序的措施，不能够强制让基层干部去推行。上级领导部门及领导，在不了解基层状况的前提下，不要自己当“好人”而乱表态，要分清是非、坚持原则；有时候问题在群众一边，不能够无原则地迁就不合理要求，不要给基层干部的工作帮倒忙。通过改善基层干部的经济待遇，畅通基层干部的晋升渠道，完善基层干部的社会保障机制，降低基层干部的职业风险，为基层干部解决后顾之忧。基层干部工作舒心，才会有主动性、积极性，才能调动起创造性化解矛盾的智慧，主动想办法解决问题。

（二）完善考核机制

为了促进基层干部重视化解矛盾而采取的“一票否决”“通报”制度，其负功能日益增大。主要是对待进京“非访”的不分是非、不讲原因、不讲道理的通报，无法有效地将群众中无理上访、非法上访、精神病上访等不合理、不合法的维权方式与合理合法的维权方式区分开来，反而为基层政府构造了软肋，为基层干部设置了陷阱，诱发了大量的进京上访，迫使基层干部产生“花钱买平安”“摆平就是水平”等违背社会治理原则的荒唐做法，极大地挫伤了基层干部化解矛盾的积极性。建议尽快建立信访甄别机构来推动我国社会矛盾的终结机制。这种机构是在法律、信访、行政机制失效的情况下的特殊机构。究竟是冤屈还是无理要求，通过公开信息，让周围的邻里知道，让他们依照相关的法律、政策、程序来辨别矛盾冲突的是非曲直。因此，这种甄别机构主要有三种人参与：一是矛盾申诉一方的当事人、亲属、亲戚，二是人民调解员，三是社会力量如社区组织、律师、社区中有威望的群众领袖参加。一旦矛盾通过这种建立在社区中的甄别机构甄别后，就是最后的定性。对这类甄别过的矛盾，也不记录在进京通报、干部考核中。这将使基层干部从通报制中解脱出来，更加理直气壮地执行党的方针政策。切实做到“诉求合理的解决问题到位，诉求无理的思想教育到位，生活困难的帮扶救助到位，行为违法的依法处理到位”。对恶意滋事并有违法行为的，依法严肃处理，树立起执法必严、违法必究的鲜明导向。

（三）改善基层干部形象

加强基层干部的激励机制建设，解决好“权力无限小，责任无限大”的问题，加大对基层政府化解矛盾的支持力度，将权力和财力向基层下沉，保持权力与责任的均衡性，使干部有能力、有动力解决社会矛盾。上级政府要营造宽松的工作环境，理解和支持基层干部，对勇于迎着矛盾上的干部、善于处理矛盾的干部要表扬奖励，进行广泛宣传，树立典型，并作为干部晋升的一个重要依据。整合各类资源，充分提升基层干部的工作积极性，提升基层干部的社会治理能力，让基层干部回归到群众中去，赢得群众的信任和支持，塑造基层干部的正面形象。媒体要采取群众喜闻乐见的方式宣传公正清廉、勤政为民的基层干部，扭转舆论对基层干部“污名化”的现象。要摆脱以往模式化的、僵化的宣传手法，真实、客观地呈现基层干部的形象，让更多的群众了解基层干部的真实处境和真实想法，理解和体谅基层干部的“两头受气”的困难处境，宣传基层干部积极的工作精神和正面的工作态度，帮助社会各界消除对他们的误解和偏见，为基层干部构建有利的舆论环境。

（四）教育群众依法办事

基层干部要树立法治思维，坚持依法办事，给群众做好榜样，对于诉求合理的群众，基层政府和基层干部要及时做出正面的积极回应，摆事实、讲道理，引导其采取合理、合法的方式维权，引导其通过协商、调解和司法等多元化的方式解决问题。基层干部要及时总结地方经验，通过树立和宣传类似“彭城和事佬”的地方矛盾化解典型经验，动员多方力量共同干预，善于借助社会组织，借助群众领袖、群众积极分子的力量来化解矛盾。对于那些诉求不合理、维权方式不合法的群众，要予以拒绝、抵制、约束，坚决处理违法违规的利益诉求和表达方式，基层干部要敢于坚持原则，而不应是非不分地“兜底”。将那些经常采用违规、违法的部分人员纳入地方治理的“黑名单”，情节严重者适当予以曝光，用社会舆论监督的方式引导其转变思想、调整行为。通过积极引导和回应群众的合理合法的利益诉求与表达方式，依法依规抑制群众的非理性、非法的利益诉求和表达方式，让群众树立起法治观念，培养群众依法依规解决自身问题的法治意识。“推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好环境。”