论“寓法于治”与内生型法治

作者：郝亚光 徐　勇  责任编辑：中农网  信息来源：《新疆师范大学学报（哲学社会科学版）》2017年第2期  发布时间：2018-04-11  浏览次数： 2274次

【摘　要】法治中国包括法治国家、法治政府和法治社会三位一体，其中法治社会是基础。只有将法律制度寓于基层社会治理过程之中，将法律制度条文转化为人们日常生活的实践行为和生活方式，法治社会才有牢固的根基。长期以来，由于农业社会及其行政社会基础，中国基层治理缺乏法治的元素，其治理方式主要依靠“礼治”和“力治”。尽管由外向内引进了法治观念，从上到下开展了“普法活动”，但法治难以落地。文本通过对湖北恩施州的“律师进村、法律便民”实践的调查，发现法治不仅是国家建设的目标，并已成为基层治理内部的需要，且通过一系列机制将法治寓于基层治理过程之中，开辟出一条内生型法治道路。

【关键词】基层治理；寓法于治；内生型法治；治理现代化

中共十八届三中全会提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，中共十八届四中全会提出全面依法治国，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。在建设法治中国，推进国家治理能力现代化进程中，法治社会建设和基层治理现代化是根基。只有将法律制度寓于基层社会治理过程之中，将法律制度条文转化为人们日常生活的实践行为和生活方式，法治社会和基层治理现代化才能获得强大的生命力和持续性。同时，由于历史原因，基层治理法治化又是一个十分薄弱的领域，还有待在实践中探索中国特色的基层治理法治化的实现路径。笔者通过对湖北恩施州的“律师进村、法律便民”实践的调查，发现法治不仅是国家建设的目标，并已成为基层治理内部的需要，且通过一系列机制将法治寓于基层治理过程之中，开辟出一条内生型法治道路。

一、寓法于治：基层治理现代化的必然要求

治理是在一定经济社会基础上，根据一定的思维，在一定制度下，通过一定的方式解决所面临的问题，从而促进社会发展的政治过程。中国历史就是一部治理历史，从“大禹治水”到如今的治理现代化，都在讲一个字———治。但是“治”背后有“理”，根据什么样的方式治理，有其理由及内在的逻辑。治理背后的内在逻辑是什么？理解这一逻辑，需要一定的社会基础，即：在不同历史时期，经济社会基础不同，治理思维、制度与方式不一样，效果也不同。人们采用什么样的治理方式，与其治理对象，即社会基础相关。法治作为治理现代化的核心元素之一，是随着不同的社会特性及其相应的治理过程变化而生成的。只有从中国基层治理的历史变迁中，才能充分发现和理解湖北恩施州的“律师进村、法律便民”实践的时代价值和意义。

（一）传统中国的基层治理：礼治

从基层治理看，法治长期以来是稀缺元素。但这不是中国人的思想观念问题，而是受制于社会的构成基础。不少学者认为，法律诞生于市场化的城市，其假设前提是一个陌生人社会或个体主义社会（1） ，以城市社会的交往规则为基础（2） ，确定的国家法律体系，止步于“熟人社会”。历史以来的中国是一个农业文明发达国家，以农业社会为基础，有其独特的治理方式，其基础是“礼治”。

传统中国社会的治理是通过两条轨道进行的：一条是自上而下的中央集权的专制体制的轨道，它以皇帝（君主）为中心建立一整套垂直的官僚体系，由官员实施治理;另一条是各个村庄构成的基层组织自治的轨道，它由乡绅等乡村精英进行治理，士绅阶层是乡村社会的实际“统治阶级”，而宗族是士绅进行乡村治理的组织基础。一方面是自上而下的皇权，另一方面是自下而上的绅权、族权。一条线从国家自上而下地贯穿下去，从郡县一直到下面的乡里、保甲，依据的是国法;另外一条线是乡土社会内生的绅权、族权，依据的是礼俗。二者平行运作，互相作用，形成了“皇帝无为而天下治”的乡村治理模式，即“双轨政治”（3） 。费孝通说过，“中国乡土社会的基层结构是一种差序格局，是一个一根根私人联系所构成的网络。皇权政治在人民实际生活中，是松弛和微弱的，是挂名的，是无为的。”（4）

为何“皇帝无为而天下治”？秘密在于其依靠“礼俗”进行治理。传统中国是一个以土为生的国家，人们世世代代居住在一个村庄，是一个血缘与地缘叠加的乡土社会（5） 。在这个乡土社会里，人们生活在一起就自然而然形成了一定的礼俗（规矩、规则、习惯等）。自给自足的小农经济不必与外部交往，主要依靠在封闭的血缘与地缘关系基础上形成的“礼俗”进行自我调节。礼俗来自于人们日常的共同生活，人们要在共同体内生活，不仅要接受，而且必须遵守。经过各种社会化活动，礼俗已内化为自己的心理惯习，成为自然而然的日常生活方式。礼是有形的（如各种仪式活动），更是无形的。人们讲“礼兴”，就可以获得亲近和尊重，成为“自己人”，并取得社会地位;反之，就会受到疏远和贬抑，在村子里抬不起头来。正是千百年亘古不变的生活造就了“天不变，道亦不变”的礼，礼治又反过来成就了和谐有序、稳定不变的生活。正如梁治平所言，“基于乡土社会日常生活的内在逻辑，一种非正式制度所构建起来的社会秩序是被乡民所熟悉和接受的，而正式法却是陌生的新知识，所以很难成为日常生活和解决问题的有效指南”（6） 。当礼俗能够将社会自我调节，国家法律就不需要下乡了。国家更多的是“因俗而治”“依礼而治”。尽管历史上有国法，但在乡土社会运用极其有限，可以说“上法下礼”“礼主法辅”“国法家规”。正如费正清所说，传统中国的法律“始终是高高地超越农村日常生活水平的、表面上的东西。所以，大部分纠纷是通过法律以外的调停以及根据旧风俗和地方上的意见来解决的。”（7）

（二）近代以来的基层治理：力治

礼治适用于与外部缺乏交往的乡村小共同体，它在获得小共同体的强大凝聚力的同时，又造成了国家共同体的分散性，有人因此说中国人是“一盘散沙”。当世界进入工业文明和民族国家建构的时代以后，近代以来的中国要解决的大问题是，如何将各自为家的“家族社会”转变为国家至上的“国族社会”。国家权力因此下沉到乡村，特别是经过历次的政治冲击，传统的礼俗权威流失，“礼俗社会”向“行政社会”转变。在现代国家建构中，国家权力渗透于全社会，并以国家行政力量的方式组织社会。最为典型的是人民公社体制的形成。人民公社的特点是“政社合一”，即政权组织与经济组织合为一体，实行自上而下纵向的基层治理。治理形式表现为“力治”，即国家行政力量在基层社会治理中占据绝对主导地位。

“力治”将处于一盘散沙状态的小农社会组织起来，为国家提供工业化所需要的农产品和人力，兴办水利工程，改善农业生产条件，提供了必要的体制基础。但在“力治”方式下，农民处于被支配的地位，久而久之缺乏生产积极性，最后造成人民公社体制的废除，并引发了整个中国的改革开放。

（三）改革开放以来的基层治理趋向：法治

改革开放以来，农民成为利益主体，特别是市场经济强化了人们的利益意识，人民公社时期的“行政社会”向“利益社会”转变。一方面是市场经济改变了封闭的生产和生活方式，人们与外部世界的交往愈来愈多，对利益的诉求有一种自我强化的趋向。另一方面，随着国家民主法治建设，人们的权利意识增强，原来建立在人民公社体制上的行政权威迅速流失，以致“群众愈来愈不听话了”。但在中国经济发展过程中，行政力量成为推动经济的主导力量，并形成了一种“压力型体制”，基层政府为了完成各种上级下达的任务，不得不继续沿用传统的“力治”方式进行基层治理，如以强制方式收取税费、计划生育、征地拆迁等。

利益社会必然带来利益冲突，仅仅依靠“力治”，特别是缺乏合法性的力治，会进一步强化利益冲突。21世纪以来，伴随经济社会发展的是利益冲突日益增多，并形成“群众维权”和“干部维稳”的对立格局。

利益社会需要转换治理方式，即“法治”。“法治”是基于共同认可的规则下进行的治理。所谓“法律面前人人平等”，群众要依法获利、依法维权，干部要依法行政、依法维稳，利益主体和行为主体在法律规则下互动，是一种正和博弈，带来的是“合作共赢”。

法治不是否定，更不是简单替代礼治和力治，而是将法治置于治理的最高层次和基本底线。从中国基层治理历程看，最缺乏的要素是“法”，最稀缺的资源也是“法”。只有将“法”这一优质和稀缺要素寓于治理过程之中，才能逐步改变治理要素结构，获得理想的治理绩效，推进地方善治。

正是在以上背景下，中国共产党于1990年代后期便及时提出了依法治国，建设社会主义法治国家的治国方略。但要使这一治国方略落地，成为基层治理的理念和行为，需要一个过程。以本文叙述的湖北省恩施州为例。该州历史上是封闭的农业社会，位于偏远的大山区，土家族、苗族等少数民族人口占总人口52.76%。由于地理原因，长期实行地方统治的“土司制度”，未实施核心地域的郡县制，伴随郡县制的国法极其稀缺。在土司统治下，农民归土司所有，土司以暴力维持统治，导致农民惧威、不惧法，国法意识淡薄。同时，在偏远山区，人们生存条件恶劣，只有依靠各种手段寻求生存，特别是暴力手段，由此形成暴力崇拜。因此，在恩施，“力治”的历史底色特别深厚。其“力”不仅包括国家行政力量，而且包括民间的暴力。改革开放以来，当人们成为利益主体时，这两种力量形成了强烈的冲突，由此导致群众上访居高不下。尽管该州位于交通不便的偏僻地方，但相当长时间内的越级上访位居全省前列。基层干部陷于被动维稳状态，无力推动经济发展。

在习惯于以“力”解决问题的格局下，如果沿袭以往的“力治”模式，势必造成更大反弹，问题将会积聚更多。因此，法治是唯一正确的选择，是从根本上破解群众上访难题的治本之策，尽管这是最难的。正是在这一背景下，该州启动了“律师进村、法律便民”活动，将法治的元素引入到基层治理活动中，促使干部和群众学习和运用法治思维、法治方式维护自己的利益，解决面临的问题。推动基层治理法治化不仅是国家目标，而且是基层治理的内在需要。

二、法治内生：基层治理法治化的内在机制

我国是在一个农业社会基础上启动现代化的国家，长期的农业社会缺乏法治元素和底蕴。早在20世纪80年代，经历了“文化大革命”的邓小平痛定思痛，认为中国最缺乏的是民主和法治的传统（8） 。改革开放以来，对于要不要搞法治，已形成共识。特别是中共十八届四中全会提出了全面依法治国的方略，并进行全面部署。当然，法治的生命和持续性在于实施，在于从制度条文转换为人们日常行为和生活方式。如何实现这一转换，则有待实践探索。

由于我国缺乏法治传统，近代以来，随着现代化，法治实践表现为两条路径：一是由外向内，引进外国法治观念和法律条文;一是自上而下，由国家向社会传递，“送法下乡”。特别是改革开放以来，我国进行了多次全民普及法律知识的活动。以上两种路径是必要的，也取得了突出成效，但远远不够，因为它们都属于基于行为人以外的外生型法治。只有将法治植入人们的日常生活之中，从行为人中内生出法治意识、法治行为，才能使法治“落地”和“生根”，实现基层治理法治化。

恩施州的“律师进村，法律便民”实践的核心要素，就是通过一系列机制将法治要素植入基层治理和日常生活之中，将法治观念和制度转换成人们的自觉行为，让人们运用法治思维、法治理念、法治话语去解决面临的问题。这些机制不但使法治内生在社会土壤里，而且使基层治理和日常生活的每一个细胞都有法治的因子。概括起来，主要有以下六大机制：

（一）利益机制

马克思主义认为，利益是人们行为的根本出发点，利益关系是社会的根本关系（9） 。中国的法治观念输入有一百多年时间了，之所以成效甚微，未能进入民众日常生活之中，从根本上说是缺乏内在的利益诉求。无论是在“农业社会”，还是在“行政社会”，通过“礼治”“力治”便可解决所有问题。而改革开放以来，利益深入人心并合理化，人们成为利益主体。作为公众，有正当得利，也有非正当得利;作为政府，有正当行为，也可能有非正当行为。什么是正当，什么是非正当，必须有基准。这个基准就是法律。法律将所有人还原为平等的主体。正是基于这一认识，“律师进村，法律便民”才有可能确立为政府的治理之道。恩施州在实践中运用利益杠杆将人们的行为导入法治轨道，让民众认识到“信法”比“信访”更好，以结果倒引行为主体“信法”。

恩施州是湖北省综治维稳的重点区，也是湖北省信访的重灾区，全州信访总量从2010年起连续三年高居湖北省“前三”，信访事项中的受理率、办结率、参评率、满意率在湖北省也排名靠后。究其原因，一方面是恩施州在土司遗风、村寨观念和山民意识影响下，往往“信权、信力、信访”但不“信法”。因为“暴力崇拜”，不少农民遇到纠纷“口头”解决不了就用“拳头”，感觉打赢才“有面子”“争了气”。鹤峰县斑竹村两村民，因自来水管漏水动起刀子;建始县村民李某骑自行车被大树砸伤身亡，家人便纠集100多人到镇政府闹事。在“暴力思维”的影响下，民众“堵门、堵路、堵工地，闹访、闹丧、闹医”的情况时有发生，使得矛盾冲突不断蔓延。另一方面是基层干部“慢作为、不作为、乱作为”现象日益突出，难以依法行政，导致矛盾纠纷不断恶化，上访问题“居高不下”。恩施市沐抚办事处党委田书记表示，“80%的越级上访、‘非访’问题在之初都是小纠纷，都是能够解决的，大多都是因为干部绕绕绕、拖拖拖、揉揉揉而造成的”。

面对严重的信访问题，政府部门往往习惯于“摆平搞定”，要么“强力维稳”，要么“花钱买稳定”，反而造成“越维越不稳”。因此，政府为接访、截访等疲于奔命，不但付出了高额的经济成本，而且投入大量的时间成本和机会成本，导致无力、无心、无暇发展当地经济。虽然政府部门不惜消耗人力、财力压制信访事件，但常常出现“案结事不了，止诉不息访”的局面。如建始县业州镇陈某，在其涉及的一起刑事案件经法院判决后，仍长期信访，政府为了“摆平”，给其解决生活费55000元，但签订息访协议后，陈某反悔，诉求变得越来越高。

恩施州实施“律师进村、法律便民”之后，以利益为导向，让民众感受到法律才能界定其利益的正当性，只有“信法”才能获得正当利益;让政府工作人员严格依照法律处理利益矛盾，为农民信法提供便利，从而陆续将民众从“信访轨道”引导到“法治轨道”，使其信访更信法，不但节省了大量的“维稳成本”，而且腾出更多精力和时间谋发展，提升当地民众的生产生活水平，实现经济发展与社会治理的良性互动。

（二）公平机制

君子爱财，取之有道。千百年来，中国民众最期盼“公平”，最喜欢主持公道的“包公”，最大的愿望是“天下为公”。“不患寡而患不均”，公平正义是生活第一准则。但在长期历史上，能够将公平正义原则植入人们日常生活之中的机制却极度缺乏。人们信上不信下、信访不信法，是为了寻求更大的官主持公道。只有让“公道”在人们触手可及之处，人们才会逐步信法。

为解决农民寻求专业法律服务时“找不到门、找不对路”，“费时、费力、费钱”等问题，恩施州政府统一购买律师服务，将律师服务延伸到村门、家门，使农民可以免费享受到法律服务，有效调动了农民的用法积极性。首先，“免费问律师”，让法律门好找。恩施州创制的法律便民服务卡，将每个律师的照片、擅长领域、联系方式等信息印在卡片上，发给农户，贴在家门，使农民“一卡在手，问法无忧”。考虑到单个律师的意见可能无法赢得农民的充分信任，恩施州通过建立律师顾问团制度（10） ，由多名律师向农民提供服务。恩施市沐抚办事处沐贡村村民张某在与邻居发生纠纷时，分别致电顾问团的7名律师咨询，问到的解决办法基本一致后，才消除办事处领导“忽悠”自己的疑虑。截至2015年5月，恩施州的法律顾问免费为村民提供咨询服务3.48万次。其次，“免费打官司”，让法院门易进。恩施州积极探索“免费打官司”服务，引导农民通过司法途径维权，避免“遇事找干部，有事找政府”，甚至“非访”。如沐抚办事处每年设立5万元“免费打官司”专项资金，辖区内的农民可按照程序申请免费代理服务，2014年法律顾问为辖区农民代理案件14起，办事处共花费3.6万元。2014年，恩施州赴省进京上访同比分别下降32.4%和52%，涉法涉诉类进京非访同比下降72%。2015年1-4月，重复访、越级访同比下降了80%。再次，“免费请援助”，让政府门能进。为了使弱势群体和贫困家庭农民更好地享受到法律服务，恩施州健全法律援助与法律顾问的衔接机制，畅通了法律援助的“绿色通道”。通过政府统一购买的方式，成立法律援助律师团，符合法律援助条件的当事人均可根据案件的性质，自由选择律师寻求法律援助。截至2015年3月，恩施州进村法律顾问共办理法律援助案件近1000件，法律援助事项14000余件，有效维护了弱势群体的合法权益。建始县农民谭某因房屋拆迁安置问题上访了8年，2015年在律师顾问的协助下，申请法律援助，经过恩施州中级人民法院二审判决，拿到了200多万元的房屋安置补偿合同款。

为何恩施州要在基层治理体系引入律师服务呢？这在于现阶段基层治理中，政府与民众的根本利益一致，但二者又是不同的利益主体，特别是历史上形成的官民关系，造成群众对干部的不信任，认为权力有倾斜性，缺乏公平。群众与干部作为当事人，各有利害关系。由此需要超越当事人的第三方，特别是能够为所有当事人认可的法律规则的代表人———律师。律师不是当事人，没有利害关系，所信奉的唯一准则是法律，是公平正义的象征。“律师进村、法律便民”，降低了法律使用门槛，人们可以非常便捷地运用法律资源维护正当利益，将公平正义融入日常生活。

（三）需求机制

法律具有针对性。法律只有有用才具有效力，才为人们所接受。法律体系是由各种法律共同构成，不同群体对法律的需求不同。以往国家普法，重在普遍性，缺乏针对性和精准性，不能将法律需求作为第一动力，法律因此悬浮在空中，难以入耳、入脑、入心。

恩施州在实施“律师进村、法律便民”的过程中，避免过去常用的自上而下的“灌输式、填鸭式、运动式”普法，而是将公众对法律的需求作为提供法律知识的第一动力，优先提供群众日常生活中最紧迫需求的法律。人们掌握了这些法律后，很快就能够使用，并发挥效力，由此增强人们遇事找法律而不是“找关系”的意识。首先，摸清群体需求，提供针对服务。恩施州通过问卷调查、E信沟通平台、短信投票等方式摸清农民最盼望了解的法律的需求，有针对性地开展法治宣传和培训课程，做到有的放矢。如专门结合农村留守老人、妇女儿童的现实需求，利用法律顾问，对这些群体开展针对性的法律服务、法律宣讲。其次，契合职业特点，提供订制服务。恩施州通过采取农民“点菜”、法律顾问“做菜”的模式，为不同职业的人群量身定制法治培训，满足农民多样化的法治需求。如屯堡乡有5000多名驾驶员，当地政府多次组织开展题为“交通安全”的法律讲座。通过结合不同职业农民的法律需求，不仅使农民“学法有兴趣”，而且也能“学以致用”。再次，注重差异发展，提供分类服务。传统的法治服务往往采取“撒胡椒粉”的方式，将政府认为有必要的法律法规“打包下放”，忽视了不同村庄的差异性，导致法治服务效果“大打折扣”。恩施州结合村庄发展中的热点、难点问题，借助律师顾问团提供针对性的法治服务。如利川市东城街道拆迁、征地纠纷较多，当地政府安排律师事务所驻村法律顾问，在纠纷调解过程中对争议各方深入浅出讲解“老年人权益保障法”“土地承包法”等相关法律规定。针对土地流转、财产继承、赡养、婚姻等问题，召开“被征地农民养老保险及普法工作大会”，通过实际案例进行浅显易懂的讲解。为盘活农村集体资产，发展壮大村级集体经济，创新农村集体经济组织产权制度和运行机制，确保实现集体资产保值、增值与农民真正受益的双赢目标，法律顾问团举行了“城市化进程中的农村集体资产管理与保护”专题法律知识培训。正如当地农民所说，“通过律师的讲解，我不用四处去咨询，家门口就学到了很多政策和法规，遇事就不再怕了”。

（四）激励机制

人的行为不是天生的，需要外部激励。“律师进村，法律便民”运用经济、行政的手段激励律师、农民和政府运用法治的方式维护权益。法律顾问团服务卡的口号是“法律的家庭医生，权益的守护门神”。历史上人们在大门上贴门神，是“力”的象征。如歌剧《白毛女》唱道：“门神门神扛大刀。”现在将法治作为门神，这是一个根本性变化。恩施州引入激励机制，赋律师权利、给农民荣誉、重政府规则，增强了法治主体之间的互动，确保法治建设走得远、走得好。

首先给奖励，让律师有“盼头”。为调动法律顾问的工作积极性，恩施州采取了灵活的激励机制。一是给予政治倾斜。2014年，恩施州11名积极参与涉法涉诉信访工作的律师当选恩施州“两代表一委员”。二是给予经济支持。恩施州将律师参与涉法涉诉信访工作经费纳入公共财政全额预算，让其有经济收益。如恩施州对参与案件化解的律师，每个案件给予咨询费1000元，意见采纳奖励3000元。三是给予精神鼓励，2014年，恩施州对14名参与法律服务工作突出的律师记三等功并予以嘉奖。其次赋荣誉，让农民尝“甜头”。依法治国，需全社会形成守法光荣、违法可耻的氛围。对此，恩施州以荣誉激励让守法农民尝到法治“甜头”。一是奖励用法典型。如恩施州对参与调解纠纷的村民小组长和乡贤能人，每成功调解一起纠纷奖励50-100元，并在年终参与“优秀共产党员”和“优秀小组长”评选。二是激励守法模范。如鹤峰县将农民“守法用法”纳入评选标准，经过农户申报、代表推荐、群众评议、村级海选等环节，选出10名“最美鹤峰人”和10户“最美家庭”，由政府向其颁发荣誉证书并发放1万元奖金，同时守法模范还可在农村信用社获取5万元信额贷款。三是鼓励状告政府。民众状告政府，案件判决后，若农民胜诉则要求其支付立案费和代理费，若农民败诉则由基层政府承担所有费用。当地政府鼓励民众“打官司”，将其自身放在与民众同等的地位，敢于认输，接受法律的判决，为政府工作提出更高、更严格的要求和标准。恩施州通过制定一系列考评与监督的制度性文件，增强了法治政府建设的积极性。一是以考评促激励。恩施州将“普遍建立法律顾问”工作纳入年度目标责任考核体系，州政府将此项工作列入年度五项重点工作之一。二是以督查促整改。恩施州定期组织督察组对各县（市）工作开展情况进行检查验收，以此推动普遍建立法律顾问制度工作不断改进和完善。三是以表彰促进步。恩施州每月将考评结果在全市范围内进行通报，每年对依法行政工作突出的10个先进单位、10名先进个人进行表彰。

（五）程序机制

相对法治而言，“力治”比较得心应手。“力治行政”具有灵活性，甚至“张口”行政，简单甚至随意。简单化的“力治行政”，带来民众的“简单回应”———找更大的官———上访。而法治的特点是程序性，一系列环节、规则将人们的行为规范化、程序化。正如美国法学家富勒所说，“法律是使人的行为服从规则治理的事业”（11） 。恩施州在依法处理基层矛盾的过程中，以事件分类、层级分解为具体抓手，严控法治程序，实现了“农民维权”与“政府维稳”的动态平衡。

首先，“司法”与“行政”分离，事件分类处理。基层矛盾纷繁复杂，面对不同性质的矛盾，恩施州严格分类处理，避免农民“事事找政府”。其一，涉私矛盾问法律明白人。邻里之间的小纠纷、小扯皮，由法律明白人出面解决，借助乡里乡亲资源，实现遇事礼让都欢心。其二，涉公纠纷寻司法行政人员。针对土地、财产、赡养类纠纷，由调解委员会出具调解建议书，引导农民合理调解。其三，涉法诉求找律师顾问团。针对多次调解无果的涉法纠纷，律师全程参与，为当事人提供权威解答和指导。其次，“乡土”与“司法”结合，事件分级处理。恩施州将矛盾调处划分为村（居）民小组长、村（居）驻片干部、村（居）委员会、综治维稳中心及相关办事部门、办事处（乡镇）分管领导五个层级，让矛盾纠纷自下而上按层级逐步调处。一是依托村落单元，让小事不出组。恩施州要求村内任何矛盾纠纷必须先经组长调解，如果小组内未调解而村里直接参与纠纷调解的，将被视为越位。二是依托乡贤资源，让大事不出村。2014年，恩施州对全州3200余名乡土能人开展实用性法律知识培训，引导其用法治途径调解乡村矛盾。三是借力律师顾问，让矛盾不上交。针对村组干部无法调解或调解不好的纠纷，及时提交村庄律师顾问。高台村向某形象地说道，“过了厨子的汤都好喝些，过了律师的纠纷服气些。”五级程序调处，不但能约束大多数矛盾纠纷当事人在基层处理矛盾，而且能督促基层领导干部认真解决矛盾。各个层级有各自的责任，法律是最后一道关口。通过逐级把关，让人们养成走程序、守规则的意识。最终实现“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上访”。

（六）支持机制

在现代社会，政府的主要职能是提供公共物品。公共物品是公众共同的需求，而不是个体化需求。长期以来，政府提供公共物品主要侧重于“硬件”，而较少关注“软件”，尤其是地方政府更关注的是“GDP”。尽管上访也成为考核指标，但只是治标之策，且成本过高。中国民众并不是天生的“访民”“刁民”甚或“暴民”，只是他们通过法律解决问题的需求得不到满足。由此，要求政府将法律作为重要的公共物品提供给公众。

恩施州地处贫困山区，经济落后，是全国重点集中连片贫困地区之一，有限的财力难以应对基层法治服务的要求，难以回应群众依法维权的诉求。与此同时，恩施州法治服务的资源和人才非常缺乏（12） ，农村法治建设长期依靠乡镇司法系统，直接服务于农民的法治力量捉襟见肘。出于利益考虑，专业律师往往偏爱“进城”，不愿“下乡”，导致农村法治服务的质量明显偏低。为此，恩施州通过加强财政扶持、人才引进和政策保障，构建一套支持机制，为法治建设注入持久动力。

首先，单列预算，开通财政支持。其一，为政府开财源。通过单列财政预算，解决了基层政府买不起、不愿买的问题。自2013年起，恩施州政府每年单列财政预算5000万元对法律服务工作予以保障，让全州乡镇政府签订律师顾问团服务。其二，为律师开财源。传统法治，政府靠命令，律师靠奉献，导致律师服务动力不强、不持久。对此，恩施市屯堡乡法律顾问袁律师深有感触地说：“往年提供法律服务，乡镇象征性给一两千元咨询费。如今每年可得基本服务费6000元，另外接受一次咨询可获50元咨询费、提供一次培训讲解可获500元劳务费，一年有近一万元的收入，付出有了回报。”其次，内牵外引，拓展资源支持。一是向内“使劲”，扩充法治队伍。2014年，将州内337名专职律师聘请为乡镇法律顾问，同时将157名法律服务人员、50名法律援助律师纳入法律顾问。二是横向借力，扩充服务途径。恩施州与湖北省相关高校建立“法治建设专家委员会”“大学生实习服务基地”，仅2014年，120位高校专家、1000余名法律专业大学生深入农村提供专业服务。三是向外借智，扩充专业资源。恩施州州委州政府牵头，引进省内10家知名律师事务所，结对帮扶矛盾纠纷集中、法务需求多或财政困难的重点村居开展“律师进村、法律便民”工作。再次，体制开放，放活空间支持。长期以来，政府将律师“助手”当作“对手”，导致律师游离于体制之外。对此，恩施州开放体制，将律师从“对手”转为“助手”。一是开放政府管理。2014年，恩施州律师顾问列席各级政府常务会达1152人次，参与政策文件审查820余份，参与重大项目审查312项。二是开放社会管理。2014年，恩施州330余名律师协助有关部门开展社会矛盾化解5500余起，参与涉法涉诉案件处理达412起，突破了以往政府包办、独办的局限。三是开放政府监督。恩施州将11名律师顾问推选为“两代表一委员”，以此形成对政府的常态化监督。

“律师下乡”“法律下乡”作为工作方法，虽然在其他一些地方有过尝试，但既未能持续，也没有制度化、机制化，原因就在于政府未将其作为政府的公共物品来提供。在恩施州，政府将其作为公共物品来提供，由公共政策、公共财政作为支撑，形成一种可持续的政府行为。

三、体制保障：深化基层治理法治化及其思考

机制是实现目标的手段，若使机制持续不断地良性运转，还需要对体制加以保障，形成制度化的治理，以深化和巩固基层治理法治化。

（一）纵向到底：解决“最后一公里”问题

我国的基层治理体制由县、乡、村构成。恩施州搭建了一个由不同层级主体构成的治理体系：以县市为主体的公共服务体系、以乡镇为主体的法律制度体系、以村级为主体的领导组织体系。但要将基层治理现代化进一步“落地”和“生根”，纵向到底，还必须重视村以下的基层组织，即最接近民众的微观组织问题。人民公社延续20多年，得益于“三级所有，队为基础”，队主要是指生产小队这一微观组织。但改革开放以后，基层组织定位在村，特别在合村并组并乡后，行政村规模过大（13） ，如恩施州沐抚办事处的营上村6000多人，只有六位村干部，亟须在行政村以下增强微观组织细胞，以便解决好公共服务、法律便民、领导组织的“最后一公里”问题，实现源头治理。

恩施州沐抚办事处在解决法治落地的过程中，正在进行一场静悄悄的革命，重新恢复了村民小组建制，特别是赋予村民小组长权利和责任，让他们发挥作用。给他们配的一个挂包中，装有法律材料，还有印章。这枚印章极具象征意义，标志着农村细胞组织被激活，80%的矛盾可以在组内解决。由此可见，通过激活村民小组这一“细胞组织”，进一步完善我国基层治理体系，打通基层治理现代化的“最后一公里”。

（二）横向到边：强化法治的社会基础

法治的实现需要自治的支持。中央纪委书记王岐山同志推荐的《旧制度与大革命》一书的作者是法国学者夏尔·阿列克西·德·托克维尔，他还有一部重要著作《论美国的民主》。托克维尔认为地理、法制、民情（14） 等三个关键因素，导致法国实施民主的结果是大动乱，美国推行民主带来的却是大繁荣。三个因素中“民情”最为重要。民情就是民众在日常生活中养成讲规矩的习惯，并成为一种自觉的信仰。这种习惯是在自治中形成的，来自不同地方的人群根据共同的规则在一起生活，自我管理、自我教育，实行自治。有规则的自治扩大到公共生活领域就是法治，这样的法治才有根。

我国纵向行政治理发达，横向的自治管理较弱，这就需要强化自治，发挥各类乡土社会组织的作用，为法治提供牢固的社会基础。相对于全州300多万人口、每年上万件的纠纷而言，恩施州聘请337名专职律师作为乡镇法律顾问的法治资源还是有限的，但自治资源无穷。如通过发挥村民理事会、议事会、经济合作社，甚至家族组织的积极功能，把农民组织起来，将情、理、法结合起来。在中国，解决争端首先必须考虑“情”，其次是“礼”，再次是“理”，最后才会诉诸“法”（15） 。对于老百姓而言，产生矛盾、纠纷，不一定非得打官司。因此，多用社会组织的方式去解决问题，将自治与法治相结合，可以“让百姓自我管理不找官”，实现法治建设横向到边。

（三）关进笼子：规范公权力的运行过程

“律师进村、法律便民”是自下而上启动的，随着法治观念的落地生根，人们的法治意识愈来愈强，对公权力的要求愈来愈高。法治与力治的根本不同之处在于后者主要约束民，前者既管民也管官。相对民众权利而言，公权力在法治化治理中起主导作用。公权力要将自己摆入“律师进村、法律便民”进程之中，而不是置身之外，甚至高居之上。党的十八届四中全会提出推进法治中国建设，重要内容是法治政府建设。坚持用制度管权管事管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行（16） 。在恩施州，公权力为法治化治理提供公共政策和公共财政保障，同时需要规范公权力，将法律精神贯穿行政过程之中，列举权力清单，便于公众监督。与此同时，将自下而上的层级把关与自上而下的体制有效衔接，形成上下懂法、守法、用法的长效机制。

（四）厘顺关系：强化律师的公平正义

“律师进村、法律便民”让法律和代表法律的律师进入治理过程，承担着维护公平正义的重要责任。但在历史上，帮助打官司的人常被称为“讼棍”。“诉棍”就是诉讼的掮客，在当事人与法庭之间充当中间人，为法官的权力寻租提供服务，为当事人的非法诉讼利益提供帮助，而且为了金钱目的使用这种关系。中国古代的司法是典型的行政化，司法官吏附属于行政机构，司法是统治阶级的暴力机器。诉讼中司法官吏实际上充当了一方当事人的角色，其裁决的独断导致当事人只能是被动的应付，毫无诉讼权利，诉讼的掮客由此而生。现代律师与讼棍的本质区别在于，律师不是法官与当事人之间的中间人，律师是一方当事人的利益的维护者，法官则是一种居中的裁断者，在这个过程中法官与当事人及其律师之间原则上不发生关系。当事人及其律师仅与对方的当事人及其律师发生一种对抗的关系。但在市场经济条件下，更强化了利益驱动，在这种工作关系中律师可能成为诉讼掮客，无法担当维护公平正义的责任。为此，要处理好律师的公益性与私利性的关系，强化律师的公平、正义、责任，在治理过程当中代入理想角色，从体制上保障“律师进村、法律便民”的长效性。如，在进入“寓法于治”的治理过程之前，律师仅仅是依法取得律师执业证书，接受委托或者指定，为当事人提供法律服务的执业人员。而在“寓法于治”的过程中，律师不仅要懂专业，还要懂政策，要懂民俗。因为律师熟悉的是成文法，而老百姓熟悉的是习惯法，如何将成文法和习惯法结合起来，实现最佳治理效果，需要律师有较强的公益性意识以及处理好与私立性之间的关系。

注 释

（1）苏力：《为什么“送法上门”？》，《社会学研究》，1998年第2期。

（2）田成有：《乡土社会中的民间法》，北京：法律出版社，2005年版，第69页。

（3）（4）费孝通：《乡土中国》，上海：上海人民出版社，2007年版，第275-293、32-63页。

（5）[英]莫里斯·弗里德曼：《中国东南的宗族组织》，刘晓春译，上海：上海人民出版社，2000年版，第1页。

（6）梁治平：《乡土社会中的法律与秩序》，王铭铭、王斯福：《乡土社会的秩序、公正与权威》，北京：中国政法大学出版社，1997年版，第416页。

（7）费正清：《美国与中国》，张理京译，北京：世界知识出版社，1999年版，第113页。

（8）邓小平：《党和国家领导制度的改革》，《邓小平文选》（第2卷），北京：人民出版社，1983年版，第332页。

（9）马克思、恩格斯：《马克思恩格斯全集》（第1卷），北京：人民出版社，1956年版，第82页。

（10）截至2015年3月，恩施州已建成法律顾问团83个，有3597个党政部门、企事业单位、乡（镇）村（居）聘请了法律顾问。

（11）Lon L.Fuller，The Morality of Law，Yale University Press，1969，p.106.

（12）据统计，恩施州8县市约400万人口，仅有337名律师、157名基层法律工作者。

（13）我国农村村委会在1999年到2011年间，由80.1万个减少到59万个，总数减少了26.34%。截至2014年底，村委会58.5万个，村民小组470.4万个，每个行政村约有8.04个村民小组、3.94位村委会委员。该数据由《民政事业发展统计公报》（2000年、2011年）统计分析所得。

（14）[法]托克维尔：《论美国的民主》，董果良译，北京：商务印书馆，1991年版，第320页。

（15）[法]勒内·达维德：《当代主要法律体系》，漆竹生译，上海：上海译文出版社，1984年版，第487页。

（16）应松年：《把权力关进制度的笼子》，《中国行政管理》，2014年第6期。