【摘　要】当前，我国农村社会治理问题突出，村民自治面临很大挑战。江苏省泗阳县八堡村创新组建了“小村监事会”，参与村务决策、管理和监督，探索出一条村民自治的新路径。从八堡村“小村监事会”的实践中可以得到许多启示，这些对于我国农村村民自治的创新实践具有重要参考价值。

【关键词】小村监事会；村民自治；新路径

村民自治是我国农村居民依据国家法律自主管理本村事务的基层民主制度[1]，是村民通过民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的方式，实现对村庄事务的自我管理、自我教育、自我服务。这其中的“四个民主”不可偏废，必须进行配套协调发展，这也是中国村民自治的必由之路。[2]当前，我国农村社会治理问题突出，村民自治面临很大挑战，其中一个重要的原因就是村级组织手中的“小微权力”使用不当。对村组织“小微权力”进行有效监督，规范权力以使其正确行使，是农村社会治理的关键。江苏省泗阳县八堡村以全面监督村级“小微权力”为切入点，创新组建了“小村监事会”，参与村务的决策、管理和监督，有效地查找问题、疏导矛盾，同时还为村庄的发展建言献策，探索出一条村民自治的新路径。

一、“小村监事会”缘起

八堡村位于江苏省泗阳县李口镇东北部，辖区面积4.2平方公里。现有八堡、大桥、东河3个自然村、16个村民小组，户籍人口3452人，年集体经济收入37万元，农民年人均纯收入1.3万余元。2016年初，泗阳县委组织部在“两学一做”中发现，村民对村级民主监督的“单打一”做法不太满意，参与村庄治理的热情不高，认为村务监督职责不明确，在实际生活中没有发挥很大的作用。针对村民并没有真正参与到村庄的治理中，但有意愿参与村庄治理这一情况，组织部决定在八堡村试点探索“复合型”监管机构——“小村监事会”。

2016年2月，八堡村在当地李口镇党委的指导下，从本村老党员、老干部、老模范中选出了村民普遍认可的5名人选作为监事会成员，第一届八堡村“小村监事会”正式成立。“小村监事会”独立于党支部和村委会之外，在决定村内重大事项时，监事会成员列席参加，同时通过实地查看、质疑质询、定期议事、调阅资料、入户访谈等形式，对村里的民生项目、惠农政策、财务收支、资产处置、村务决策等实行监督。对发现的问题，可当即向村委会提出质询和改进意见，若问题得不到有效解决则可上报至镇纪委。

“小村监事会”作为村民选出的“民间机构”，大到村里修路、栽树，小到各家办红白喜事，人人都有监督权、发言权。在“小村监事会”成立之前，八堡村村民反映夜晚村道太黑，不利于行走，想要装几盏路灯，但由于路灯安装价格昂贵，迟迟未能达成共识。“小村监事会”成立后，成员们便积极筹备这件事，在征集各方意见、大力筹措资金后，仅一个月时间，村道上的13盏路灯就全部安装到位。

八堡村的“小村监事会”“麻雀虽小，五脏俱全”，达到了“六个有”，即有队伍、有场所、有制度、有章程、有活动、有台账，为“小村监事会”开展有效监督创造了良好的硬件条件。同时，在机制体制方面，也建立了较为完善的制度体系，如实行工作例会制度、定期报告制度、民主评议制度等，确保监督工作规范有序、高效运转。

“小村监事会”是农村推进村级民主决策监管机制的一个有益探索。一方面“小村监事会”拓宽了群众表达意见的一个通道，增强了村民对村级事务决策的知情权、参与权和监督权；另一方面也使得村委会的决策更加科学。“小村监事会”作为农村村民创新自治制度的产物，在成立与运作过程中，对许多的举措都进行了创新。

二、“小村监事会”的创新举措

（一）“小村监事会”成员标准新

“小村监事会”要想发挥大作用，保证监事会成员的公信力是前提。八堡村科学设立遴选条件，制定了三条选人标准。一是作风正派、个人威望高、群众基础好。二是不能与村干部有任何亲缘或利益关系。三是有一定的经济实力，能够为群众做事不求回报。这三条遴选标准，保证了“小村监事会”成员能代表村民利益，敢于承担责任。

（二）“小村监事会”运行机制新

为保障监事会工作顺利推进，镇、村两级政府结合实际，配套实施了三项制度。一是召开村民代表大会，制定出台了《八堡村“小村监事会”工作机构章程》，明确其职责和工作流程。二是李口镇纪委专门下发文件，赋予“小村监事会”可绕开村支两委直接向镇纪委反映问题的“特权”，保证了“小村监事会”能不受干扰，独立运作。三是为“小村监事会”提供固定办公场所，与村支两委同步开展工作。以上三条制度创新，最大限度保障了监事会成员的工作知情权和职责行使权。以此倒逼村委会决策更加民主科学，村干部办事更加公平公正。

（三）“小村监事会”工作职责新

针对农村土地征收、住房拆迁、土地流转等历史遗留问题导致的农村信访和群众诉求增多现象，监事会积极履行工作职责，有效化解农村社会矛盾。一是当好监督员。对村务公开、财务收支、重大事项决策等全程进行监督，坚持每周一次汇总分析，每月一次村级财务督查。二是当好矛盾调解员。利用监事会成员威望高的优势，协助村支两委调解村民矛盾，通过入户访谈，交心谈心等方式维护信访稳定。三是当好发展参谋员。监事会成员发挥群众基础好的优势，搜集村民普遍诉求，一头向村支两委反映，畅通了民意表达渠道，为村庄的发展建言献策；另一头将村支两委具体工作向村民解释，以赢得村民的理解与支持。

八堡村“小村监事会”出以公心、以理服人的行事方式，有力地推动了土地流转、低保评议、一事一议等村中心工作的开展，取得了实实在在的成效。“小村监事会”组建不到一年的时间里，已监督20余件村重大决策的制定与落实，调解信访积案30余件，村民对“小村监事会”的满意度高达99.5%。

三、组建“小村监事会”的意义

（一）顺应我国法律对村级监督机构的最新要求

2010年10月28日修订通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》新增第三十二条规定：“村应当建立村务监督委员会或者其他形式的村务监督机构，负责村民民主理财，监督村务公开等制度的落实，其成员由村民会议或者村民代表会议在村民中推选产生，其中应有具备财会、管理知识的人员。”[3]国家通过立法的形式为村级监督机构做了顶层设计，八堡村结合本村实际组建“小村监事会”这一举动，顺应了法律的最新要求，为我国村级监督机构的发展提供了宝贵的实践经验。

（二）化解村干部信任危机

信任是开展基层工作的前提。当前农村由于经济发展，各种矛盾凸显，群众诉求难以满足，信访问题较多，村干部短时间无法妥善解决这些问题，造成干群关系紧张。“小村监事会”通过对村务的全程监督，客观公正地向村民反映事实真相，有利于缓和干群矛盾。同时，监事会成员基于其公信力和突出的工作成效，为村民解决信访难题，化解了大量的基层矛盾，让村干部腾出更多的精力，投入到村庄经济发展上，村庄经济发展好了，村民得到了切实的利益，自然化解了对村干部的信任危机。

（三）填补农村社会转型期管理真空

在农村社会转型期，诸如平坟还田、财产分配、树木清障等农村常见问题，单纯从制度层面很难得以解决，由此出现的管理真空，须依赖非制度手段加以填补。“小村监事会”成员具有传统“乡绅”的特点，以“接地气”的本土思维和工作方法，解决农村复杂问题，有效填补农村转型期管理真空。由于村民对“小村监事会”成员的认可度较高，村支两委在“小村监事会”的配合下，重点工作得以快速推进，重大决策也能够顺利落实。

（四）预防村干部“微腐败”

村干部在施政时随意性大，工作方法不规范，又缺乏有效监督，容易导致决策失误，滋生“微腐败”。对此，“小村监事会”通过对村干部日常工作进行常态化监督，发现问题及时提醒村干部本人，不听提醒就直接向上级党委汇报，有效地促进了村干部工作更加严谨认真，决策更加民主科学，办事更加公平公正。另外，“小村监事会”每月对村财务收支情况进行监督审计，及时发现问题，纠正不合理开支，牢牢把控腐败问题的源头，有效预防了村干部“微腐败”现象。目前，八堡村干部廉洁自律意识明显增强。

四、“小村监事会”的生成逻辑

（一）农村经济发展的迫切需要

随着农村经济社会的快速发展，基层拥有的可支配资源日益增多，村干部手中可支配的权力也明显增大。一方面少数村干部面对手中的资源，丧失了党员干部的底线，导致侵害农民利益的现象时有发生，严重破坏了党在农村群众中的形象。因此，完善对农村“小微权力”的监督，打通廉政建设的“最后一公里”就显得十分迫切。另一方面，村庄分权式治理结构与经济发展程度有一定的关联，经济发展到一定程度后就会产生分权的内、外在需求。[4]“小村监事会”顺应了经济发展对分权的需求，使监督权从决策权和管理权中间分离出来，实现了对村务决策和管理的独立监督。

（二）上级党委、政府的支持、推动与引导

从以往的研究可得知，当前我国比较有代表性的村民自治模式中，很多都是在上级党委、政府的推动和引导下展开的。民主政治的发展，完全由村民自治是难以实现的，现阶段，还需要上级力量予以助推，八堡村也不例外。八堡村是江苏省省长石泰峰同志“三解三促”的驻点村，组织上的支持与关怀给了八堡村独有的先天条件。同时，当地县、镇党委对八堡村的村民自治发展给予了技术引导和政策支持，推动八堡村搞农村治理创新。正是有了上级党委、政府的“助推器”，“小村监事会”才得以成为现实，工作也才能得以有效开展。

（三）村民自治意愿的增强

农村工作的关键是把农民的利益放在首位。一方面，上级党委、政府希望提升村民的自治能力，注重村民的实质性参与，为村民自治提供了条件。另一方面，村民自身自治意识和意愿都有所增强，加上村庄中的“三老”——老党员、老干部、老模范也是一项可利用的宝贵财富，村民想自治，“三老”愿出力，“小村监事会”就有了群众参与基础。组建“小村监事会”能有效表达村民的利益诉求，提升村民的自治参与能力和民主监督能力，是村民实现自治意愿的一个平台，保障了村民当家作主的权利，而不是“被民主”。

五、“小村监事会”的启示

（一）受监督的权力更有力量

英国历史学家艾克顿认为，绝对的权力倾向于绝对的腐败。任何权力都应该在其他权力的牵制中行使，以权力来制约权力，它的实质是要以权利制约权力，权力必须为权利服务，而不能反过来侵犯权利。[5]“小村监事会”的组建是村民自治的一次创新，加强了农村民主监督的力量，监督不仅能够防止权力滥用，还能够使权力行使更加公开透明，让村民切身感受到权力是在为自身的权利服务，村民认可了村支两委的权力，会积极配合村支两委的工作，从而使受到监督的权力更有力量。

（二）实现村民自治需要上级党委、政府的支持和引导

尽管我国推进村民自治和农村基层民主建设也有十多年的时间，但是我国农村的村民自治制度仍很不完善，农村基层民主建设仍有很长的路要走。单纯依靠村民自身推进基层民主，在现阶段还无法实现，只有加强上级党委、政府的组织领导作用，才能确保基层民主实践稳定有序推进。各级党政机关要坚决支持农村民主建设，调动村民对于自治的主动性与积极性，同时加强对地方自治制度的技术指导与政策支持，引导农村民主建设朝更健康更合理的方向发展。

（三）村民民主能力的提升，对实现村民自治至关重要

对于农村权力的监督管理，最重要的主体是村民自身。把农村权力监督治理内化为农村自身的职责，而不是单纯依靠上级的监督，这就必然需要村民的广泛参与。村民自治的水平与村民民主意识的高低密切相关，只有提升村民的民主参与意识，才能真正把好的民主制度推行开来，而不是流于形式。当前，我国农村村民的文化水平仍不高，民主观念较为单薄，再优越的民主创新，仅仅依靠上级的推动，也难以得到有效的施行。因此，要努力提升村民的民主意识与管理能力，积极参与村庄的管理与监督，才能更好实现村民自治。

（四）发掘乡村民主内生力量，注重农村本土资源的作用

我国农村仍然是一个相信并依靠本土资源的社会，人际关系、个人威望、风俗文化在乡村治理方面占有重要地位，特别是村里的一些德高望重的村民，在村中有着广泛的群众基础。比如农村的“三老”，乡镇领导、村干部往往碍于他们在村庄的威望，不得不忌惮三分，决策、管理往往也征求他们的意见，以达到减少工作阻力，增加工作助力的目的。这一点也能从八堡村的监事会成员身份看出来，他们利用在村中长期以来积累的声望，获得村民的信任，在“监事”过程中打破了原本监督难、不敢监督的困境，同时还为村庄的发展出谋划策，为村民自治提供助力，是乡村民主的内生力量。

（五）推动村民自治改革需要相应的制度创新

村民自治发展到如今，虽然已有相关的法律法规出台，但与自治实践的需要还有很大的差距，许多农村社会发展中产生的新问题，仅仅依靠法律法规还难以得到有效解决，必须通过相应的制度创新，不断丰富完善村民当家作主的形式与内容，才能使村民自治改革体现时代性，紧跟时代步伐和社会发展需要。针对当前农村“小微权力”滥用，缺乏合理必要监督的问题，建立对权力的监督制约机制是防范和遏制腐败的首选办法。[6]“小村监事会”正是在推动村民自治改革过程中探索并建立的配套制度，通过这一创新制度，保证了村民对村务的事前参与、事中监督、事后评议，有效推动了村民自治的发展。

参考文献

[1]徐勇.中国农村村民自治[M].武汉：华中师范大学出版社，1997.

[2]赵秀玲.民主自治通论[M].北京：中国社会科学出版社，2004.

[3]韦少雄.村务监督实施现状、障碍与解决对策[J].人民论坛，2014 （8）.

[4]邓大才，万磊.分权式治理何以形成——对粤、川、鄂、鲁、湘六类村庄的观察和研究[J].中州学刊，2015 （5）.

[5]杨丹娜，邵长剑.我国村民自治的三种模式及其社会实践意义[J].广东行政学院学报，2010 （4）.

[6]汪松明.制度创新是反腐败的治本之策[J].前沿，2003 （10）.