民主创新：中国基层民主发展机制的一种阐释

作者：刘义强  责任编辑：admin  信息来源：学习与探索  发布时间：2017-11-09  浏览次数： 8662次

【摘　要】从中国基层民主发展与民主创新之间的关系来看，基层民主创新的根本目标范式是治理导向的强民主。中国基层民主的发展机制是以基层党和政府的民主创新为主，以公民自主参与能力的提高为辅。民主创新要尽量在体制内寻找空间，激活体制内的民主程序和民主制度；保持旧体制与新机制之间具有一定的连续性，不盲目追求重大突破；以技术性变革促进体制性变化；民主形式的选择要注重实用性和多元化。

【关键词】民主创新；治理导向的强民主；中国基层民主

中国基层民主发展的过程就是一个不断创新的过程，我们要做的只是对这个过程进行一些理论反思和重构，以形成明确的民主创新机制。

一、民主创新：形式多样与问题并存

在中国基层民主的发展过程中，伴随着不同领域、不同层次和不同地域的各种民主创新行动，这构成了中国基层民主发展的一种重要特征。

（一）形式多样的民主创新实验20世纪90年代中后期以来，不少地方政府在政治、行政和公共服务等领域中进行了形式多样的民主创新实验^[1]，概括起来，其创新的形式和内容大致有以下六个方面：

1.围绕农村村民自治所进行的民主创新。

在《村民委员会组织法》正式颁布之后，吉林省梨树县率先实现了村民委员会选举的“海选”模式，从而在很大程度上突破了村委会选举中在候选人的产生和选举形式等问题上长期存在的僵局^[2]。随着“海选”模式逐渐在全国成为村委会选举的唯一合法模式，针对选举中出现的各种竞争策略以及贿选等现象，在很多地方又引发了对竞选规则的创新，以及罢免不胜任的村委会成员的实践创新。同时，在有关村两委会的关系方面也出现了进一步的创新举措：一是缘起于山西河曲、湖北随州的“两票制”改革，即要求党支部书记在选举之前先接受全体村民的信任投票；二是缘起于广东、山东、湖北的“一肩挑”改革，即要求党支部书记的候选人必须从竞选获胜的村委会主任中产生，如果该主任并非中共党员，则尽快发展其入党。此外，在河北省还产生了以健全农村民主机制为目标的武安市的“一制三化”改革①和青县的所谓“青县模式”。②

2.围绕着城市居民自治而进行的民主创新。

城市社区自治的民主创新目前主要包括两大领域：一是传统的以社区居委会为中心的居民自治制度，这是社区民主的主渠道；二是以住宅区业主委员会为载体的业主自治制度。以社区居委会为中心的居民自治是在国家政策推动下的产物，其主要的民主创新有：第一，以“沈阳模式”为特征的社区自治组织的体制建设，它形成了社区居民自治制度的组织基础；第二，以武汉的“江汉模式”为特征的社区自治机制与基层行政管理机制的联动模式，它形成了民主自治与行政管理之间的相互强化机制；第三，以南京、青岛等地实践为基础的社区多元组织和参与模式，它强化了社区中介组织在提供社区服务、组织居民开展民主自治方面的作用^[3]。此外，还有目前在深圳、上海等地试行的社区自治组织与社区工作组织分工合作的社区工作站模式，它强化了社区居民委员会的议事决策功能，并将其执行功能转给社区工作站。另外，由于近些年来新型住宅区的大量出现，以业主委员会建设为载体的业主自治活动由民间自发地走上社区民主的前台。

3.围绕基层人大制度而进行的民主创新。

第一，在党委、人大领导下的强化人大的议事和监督功能的创新。如浙江、江苏、黑龙江等地的政府在预算安排上扩大群众参与：或者让公民旁听人大会议，或者在会前举行民主恳谈，对预算草案进行预审。对那些与群众生活关系密切的预算支出项目，要先交由人大或者群众进行讨论；由人大或者群众提出应上建设项目的动议，再由人大审议通过。这也被称为“参与式财政预算”或者“民主恳谈”。另外，一些地方人大常委会还制定了人大代表履行职责的管理规定，意欲加强人大代表的责任意识以及密切其与选民之间的联系。

第二，公民自主推动的基层人大制度的创新。一是部分人大代表借助网络、电视、报纸等媒体加强议案的征集能力，扩大人大代表与选民之间的直接联系；二是北京、深圳、湖北等地在人大代表的选举中出现了自荐候选人，他们依据选举法所规定的公民权利，积极参与所在选区的代表竞选。①这些公民推动的民主创新有一些已经得到了党、人大和政府的积极回应，如广东出台的人大代表选举办法就初步肯定了公民自荐候选人的现象，并给予了相应的规范。然而，从总体上看，公民自主的政治参与和创新还没有得到更宽容的对待。

4.围绕着县乡党委领导机制和乡镇领导人的产生方式而进行的民主创新。

这是近些年来基层民主逐步向上层扩展的一种尝试。从1998年开始，四川、广东、湖北、云南等省相继出现了乡镇长直接选举的民主创新案例。其后，全国人大常委会认为乡镇长直选与现行宪法不相符合，于是便出台文件，要求乡镇的选举创新不得违宪，将这股乡镇长选举改革的热情抑制下来。有鉴于此，一些地方在民主创新中更加关注相关的法律规定，在体制内进行创新成为新的选择。如四川省继续加大对乡镇长公推直选的工作力度，并向全省推广；乡镇党委书记的直接选举也在迅速扩大。

另外，县级的党内民主建设也出现了大量的创新。如浙江台州、四川雅安和湖北罗田等地进行了党代会常任制的改革。取消了党委常委会，实行委员会制，减少了领导的层级和环节。目前，这项改革试点已经推向全国。在党委会的决策制度方面，不少地方对重要干部的任免实行了票决制改革。党内民主的创新由于具备较好的政治气氛和得到领导支持而发展比较迅速。

5.围绕基层公共管理而进行的民主创新。

在基层公共管理中，如何促进行政民主化是民主创新的一个重要领域。其主要形式包括：一是通过网络、报刊等媒体加强政府相关部门和民众的直接对话，如湖北省和武汉市实行的部门和群众的定期对话机制；二是在涉及群众切身利益的重要事务的决策上召开社区听证会，听取群众意见；三是举办各种类型的群众评议政府工作人员的“民评官”活动，增强公民对政府权力运作的监督。

6.围绕基层工会制度而进行的民主创新。

随着市场化改革的推进，中国的产业工人阶层迅速壮大，劳资矛盾也日渐增多。因此2000年以来，在广东、浙江、福建等地的外资、民营和私营企业中出现了通过直选建立企业工会的民主创新^[4]。

显然，基层民主创新已成为中国推动政治、行政和社会管理体制改革的重要机制，并在基层社会的各个领域以各种形式大量涌现。许多民主创新得到官方和民间的一致赞同而得到持续发展，但也有相当多的民主创新遭遇政府或民间的反对或冷落而中途夭折。因此，如何依据治理导向强民主的构建要求，深入分析纷繁复杂的民主创新实验，形成民主创新的基本机制，促进社会和谐，已成为当前的紧迫任务。

（二）基层民主创新中的主要问题

风起云涌的民主创新实验既能缓解基层社会不断累积的复杂矛盾，又能为未来更高层次、更大规模的体制改革奠定稳固的基础。鉴于民主创新所具有的这种重要意义，我们认为，目前的基层民主创新还存在以下四个方面的问题：

1.对民主创新的目标和具体步骤尚未形成清晰认识和基本共识。

我们知道，中国的基层民主发展与经济体制改革一样，采取的是“摸着石头过河”的改革策略。但是，随着基层民主在更广的范围内开展起来，政府所主导的民主创新在民主创新的方式、进度和范围等方面应有明确的目标和计划，公民自主的民主创新也要有明确的目标预期，这样才能既大幅度地提高基层民主的质量，又推动中国的政治发展。不然的话，势必将削弱基层政府推进民主创新的内在动力，而民间自主的民主创新又往往遭受打击。这两种结果都极易破坏理性、温和的民主创新所打造的社会和谐的氛围，使政府和民间在民主发展问题上形成一定程度的对立。①

2.缺乏有效的民主创新机制的确立。

当前，民主创新虽有风起云涌之势，但相当多的民主创新往往是昙花一现：有的是“人走茶凉”，有的是缺乏可持续性的累积效应。这使得基层民主创新成了为创新而创新，创新之后缺乏持续推进的机制和动力。当然，也有一些民主创新具有相当的生命力，经过一段时间的磨合之后汇入政治民主的大流中，蔚为壮观。因此，我们应加强对民主创新机制的研究工作，努力实现民主创新与社会和谐的统一。

3.基层民主创新的风险过大，有效激励不足。

在目前的体制框架下，推动基层民主创新的政府官员往往会得罪相当多的比民众拥有更大话语权的同僚和下属。因为有效的民主创新不断扩展制度化的权力范围和效力，同时也就缩小了相关官员的权力范围，使原有的权力利益格局发生变化^[5]。马基雅维利曾说道，没有什么事情比新制度的执行更加困难，没有什么事情比新制度的成功更令人怀疑，没有什么事情比新制度的管理更加危险。这是因为，那些旧制度的受益者都会把新制度的提出者看做他们的敌人，而那些有可能从新制度中受益的人也只会给他们以冷漠的支持。②而且，由于民主创新能否被上层认可是无法预期的，这使得主持重大民主创新的官员往往感觉是提着乌纱帽在行动，颇为悲壮。体制外公民运用体制内的制度设计而主动参与的民主创新，则更可能被体制内力量视为异端和麻烦，进而设置各种障碍进行阻挠。这不仅会抑制民主创新的民间参与热情，也会逐步弱化政府与民间的理性协作的民主创新的可能性。

4.民主创新的政绩化、形式化倾向。

在民主创新的热潮中，一些地方领导人往往热衷于民主政绩。推进民主创新的力量，其动机并不一定完全是为了民主理想。正如卡尔·波兰尼所言，没有通向市场的市场化道路，我们也可以说，民主化的道路并不是仅仅依靠民主来打通的。然而，与具有重大意义的民主创新所带有的政治风险相反，一些无伤大雅的民主创新则往往无须对既有的旧体制进行任何有意义的改动，甚至以民主的形式强化固有的不平等和不公正的权力结构关系。这样的民主创新一方面赢得民主政绩，另一方面无须承担民主风险，但却会败坏公民对民主创新的认同，这些都是在民主创新过程中所产生的突出问题^[6]。

二、民主创新：范式更新与目标设定

（一）民主创新的目标设定

民主的发展过程充满着各种不确定性，成功的民主创新需要建立在对可实现的民主目标的深入理解之上，也就是我们必须明白需要建设什么样的民主。处于民主创新之中的社会所面临的一个特殊境况是：新的民主机制如何同既有的国家制度、政治秩序建立起相容和互动的机制。因此，所设定的民主创新目标必须反映这一要求，这样才能既有效地推进民主创新，又能保障民主创新的成果具有可持续性。

由于人们对民主的理解一般仅停留在大众选举的形式上，因此，不少民主创新的主持者把拥有更多的选民参与投票作为衡量民主创新程度的标准。这种民主创新的目标设定往往具有很大的局限性。民主机制若发挥作用必须有体系的因素作支撑，单纯追求选民的一时民主参与的轰动效应，将使民主的持续生存能力遭到损伤。

因此，基层民主创新的目标设定应该遵循精英竞争、公民参与的民主核心精神，并在此基础上努力提高民主机制的可操作性。要根据现实发展的需要来决定民主创新的议程安排，要把推进权力运行的制度化、规范化作为民主创新的成功标准，并致力民主创新与国家能力强化的结合。

1.强化国家能力和民主创新的结合。

民主创新不是为了民主而民主，而是要将民主价值的实现和民主实践的推进与国家能力的发展紧密结合起来。中国正处于经济上的体制转轨和政治上的现代转型的关键时期，强有力的国家能力既是有效推动经济体制改革的核心力量，也是稳健推进政治现代化的基础。需要强调的是，我们所讲的国家能力，主要是指国家在事实上渗透市民社会的能力，是在其统治的领域内有效贯彻其政治决策的能力。这样一种能力，在一定意义上指的是国家能以制度化的力量和机制汲取社会资源，动员社会力量，凝聚和制约官僚队伍，实现现代社会的整合。这也是现代国家构建的基本内容。显然，民主权利和民主制度建设都是在强大的现代国家能力之下才有可能实现的。如果缺乏强大的国家能力，国家权力被层层官僚机构甚至个人“化公为私”，权力的运作缺乏规则和程序，就难以处理社会转型时期的社会问题，更难以为民主制度和民主权利提供保护，这将会削弱甚至摧毁民主制度的效能。目前，农村基层民主发展中出现的一些黑恶势力胁迫村民选举，进而强行获得村委会权力的现象，其问题的关键绝不仅仅在于民主制度的不完善，而在于国家能力在当地过于软弱，无力提供对公民民主权利的保障。①普沃斯基等人认为，在东欧，民主的实现是与政府处理市场转型的社会成本的效率紧密联系的。如果形式上的公民权和政治权不能得到国家权威的支持和认可，或者在日常生活中被民主之外的权力所延缓或侵犯，那么，这些权利就什么也不是^[7]。

2.推进基层权力运作的可持续的制度化和规范化。

发展民主的目的首先在于驯化权力，从而使公共权力的行使能真正体现民意。从这个意义上来讲，民主创新的关键不在于有多么壮观的大众选举，也不在于赋予民众多大的自由选择的余地，而在于如何利用民主机制将基层公共权力的运行纳入到可持续的、公正透明的制度和规范之中来。

3.推进公民可操作的民主参与渠道和自由选择能力。

公民的参与和选择是民主创新的形式中必备的要素。然而，这并不意味着所有民主创新必须最大限度地放开政治参与。建设不同层次的民主参与渠道和逐渐地放宽参与范围也不失为较好的选择。另外，促进公民围绕着社区公共问题开展民主讨论和民主监督等，都是很有必要开展的民主形式。这样，在各方面缺乏接受能力的情况下，也可避免出现一些大胆的民主创新不得不遗憾地草草收尾的结果。

4.要以解决具有紧迫性的现实问题为突破口。

在民主创新的议程安排上，应该尽量先从那些具有一定的现实紧迫性的问题着手。缺乏现实紧迫性的民主创新易于遭到民主反对者的质疑和反对，而具有非得如此不可的现实紧迫性的民主创新则容易冲破民主反对者的阻碍，获得上层主管部门的认可。而且，因为与民主创新参与者的利益攸关，也能比较顺利地动员公民的参与热情。

（二）民主创新的基本机制

首先，要在基层治理中引入民主和平等的观念，以改善治理状况，保障公民的民主权利；其次，为向更高层次的民主体制转型打下民主程序的基础，获得民主的实践经验和文化积累，在基层社会构建起权利均衡的社会秩序。因此，我们更加关注的是如何根据中国基层民主创新的实践来建构民主创新的机制，并通过对基层民主创新案例的分析，更好地去理解民主创新应如何在特定的背景和策略空间中灵活地应用这些机制。

1.以基层党和政府的民主创新为主，以提高公民自主参与的能力为辅。

在已成功的民主创新的案例中，往往是基层党和政府作为民主创新的主体。它们通过精心组织和规划，把握民主的进程，建构民主的程序、规则和制度，常常取得较好的效果。这一创新过程的关键是如何调动基层党和政府的民主创新的动力。从实践来看，有些动力来自基层管理中的各种困境、财政难题等，而更多的动力则源于主政领导推动民主的坚韧精神。然而，党政主导的民主创新的最大软肋是如何提高公民自主参与的热情。这就需要保持民间社会与政府的良性互动，保持政府积极创新的态势。

2.民主创新应尽量在体制内寻找空间，激活体制内既有的民主程序和制度。

治理导向的强民主所强调的是民主发展与现存体制之间的亲和关系，而激活那些体制内早有规定或者虽有规定但语焉不详的民主程序，既可以得到体制内上层的支持，又不会产生民主创新形式与既有体制的对立。如农村村委会选举中“海选”的出现，以及公民自荐候选人参与基层人大代表选举的创新，都是对既有法规的有效激活。

3.保持旧体制与新机制之间的连续性，不盲目追求重大突破。

事实上，基层民主创新也遵循着中国改革的一般规律：政治和经济体制的改革往往是在“边层”先开掘出一条新的路子，并使得“内核”部分在难以持续的情况下不得不发生变革。由于在“边层”已经开掘出了新的发展轨道和制度环境，因此，“内核”的变革不会引发政治和经济的过度动荡，从而能保持政治、经济发展的稳定环境^[8]。如果盲目追求重大突破，往往会因为各种阻力过大而难以取得成果。

4.以技术性变革促进体制性变化。

民主创新往往要打破既有的利益格局，从而会遭到旧格局中的受益者的反对，而民主创新的潜在受益者又会因前景不明而表现冷漠，从而使改革目标难以实现。而从技术性变革入手的民主创新，却能使各方面比较容易接受，从而为进一步的体制性变革打下基础。解决村民自治中两委关系的“两票制”，就是维持两委关系稳定的一种组织管理上的技术举措，但一经发展，却产生了体制性的影响力^[9]。

5.民主形式的选择要注重实用，且应多元推进。

民主创新可以从古今中外的思想宝库和历史智慧中汲取营养，在坚持民主核心价值观和制度建构的基础上，应采用多种民主形式。在这个意义上，韩少功先生的政治民主建设的思考尤其体现了民主创新的开放心态：“以民主进程中后来者的身份，后发展国家缺乏传统依托，却也没有传统负担，完全可以利用后发优势，不仅借鉴西方的普选制、代议制……等管理经验，还可以博采本土的一切制度资源：比如君权时代的禅让制、谏官制、揭贴制、封驳权等；比如革命时代的群众路线、多党参议、民主生活会、职工代表大会等；比如改革时代的法案公议、问卷民调、网上论坛、NGO参与、消费者维权等。”^[10]

诚然，只要设定了治理导向强民主的创新目标，理解了实现这个目标所需要依托的基本机制，我们就可以向一切可能的民主资源寻求创新思路，从而开发中国民主的实践智慧，形成与国家构建携手并进的民主创新机制。

（三）民主创新与社会和谐在和谐社会的构建过程中，基层的民主创新具有重要作用。

民主创新作为一种渐进性的改革，具有小型性、试验性和累积性的特点。这些特点对于解决中国社会转型中的问题，寻求社会和谐是很有价值的。

1.基层民主创新是解决基层实际问题的基本途径。

基层民主发展的社会环境复杂，矛盾千头万绪，情况千变万化，很难设计出一套能解决所有问题的方案，许多问题也不是一个统一的号令所能彻底解决的。基层最靠近问题，也最靠近解决问题的办法。在符合大方向和大原则的前提下，给基层以较大的自主空间，让基层根据自身情况去探索和突破，在探索中不断试错和修正，才是解决问题的切实有效的途径。

2.基层的民主创新是降低改革风险的重要方式。

当我们进行改革时，总会存在很大的不确定性和潜在风险，将风险控制在局部范围内是防范风险的有效方法。在地方层面进行的改革，有助于国家整体层面的政治体制改革，因为它会为中央政府提供各种经验。建立在民主实践基础上的基层民主创新一旦形成一定的地方氛围和民主改革的惯性，人们就会产生对民主机制的信心和偏爱，从而形成一种在民主创新中不断刺激更高质量的民主创新的良性循环。

参考文献：

[1]王勇兵.地方政府创新———制度空间与路径选择[J].学习时报，2006，（3）：29-30.

[2]景跃进.海选是怎样产生的[J].开放时代，1999，（3）：13-20.

[3]徐勇，陈伟东.中国城市社区自治[M].武汉：武汉出版社，2002：243-256.

[4]王金红.工会改革与中国基层民主的新发展———非公有制企业工会直选的案例分析[J].华南师范大学学报，2005，（5）：35-42.

[5]朱红军.倾力推民主十年触坚冰女书记艰难试验不言悔[N].南方周末，2007-07-26.

[6]刘义强.选举背后的村庄生活逻辑[J].中国农村观察，2004，（2）：61-67.

[7]海勒帕.民主的质量———来自印度的比较经验[J].经济社会体制比较，2005，（1）：65-73.

[8]徐勇.内核—边层：可控的放权式改革———对中国改革的政治学解读[J].开放时代，2003，（1）：98-112.

[9]景跃进.两票制：组织技术与选举模式———“两委关系”与农村基层政权建设[J].中国人民大学学报，2003，（3）：124-130.

[10]韩少功.民主：抒情诗与施工图[OL].http：//www.eduww.com/Article/Class27/200709/15502.html.