坚持农地集体所有的思考

作者：李　周  责任编辑：网络部  信息来源：《财经问题研究》2016年第4期  发布时间：2017-08-31  浏览次数： 9495次

一、引言

《中华人民共和国宪法》明确规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有”。

农村土地集体所有不仅法律有规定，也得到农民的普遍认同。三十多年来，亿万农民对现行农地制度基本上没有提出过质疑，也没有出现改变现行农地制度的尝试。现实中的质疑实际上是一些学者的想法而已。

在农户平均经营规模极小的经济发展阶段，无论是推进现代农业、提升农业竞争力和可持续发展水平，还是减少二元经济转型过程中的冲突，土地集体所有制的长处都胜于土地私有制的长处。这是中国土地流转相对速度快于其他东亚土地集体所有制的国家，二元经济转型非常平稳的重要原因。

虽然国家有农户承包地生不增、死不减的政策导向，但农村集体经济组织并未采用这种做法。农村土地集体所有制的实际操作方式具有很强的灵活性和包容性。这种灵活性和包容性使其能够按照生产力适应生产关系的要求做出相应的调整。中国的农村土地集体所有制也存在模糊性，但这种模糊性的负面影响是有限的。做出这个判断的理由是：一个不切合实际的农地产权制度，不可能使中国农业维持长达三十多年的稳定增长。所以，我们要对现行农地制度保持自信，而不宜轻易地否定这个制度。

二、农村改革中土地问题的变化分析

改革开放以来中国农村土地问题的变化，必须结合农村改革的历程来做梳理，而不宜就土地论土地。只有把土地问题放在农村改革的大环境下，才能以实事求是的态度弄清它的来龙去脉，才能找到解决问题的办法或方案。

(一)集体土地的承包经营权

农民的温饱问题长期得不到解决，是20世纪70年代末引发农村改革的导火索。当时农民普遍认为，强制社员一起干活又无法把各人劳动的数量和质量测定清楚的“大锅饭”体制，束缚了他们的生产积极性。针对这一问题，出现了称之为“大包干”的集体农业生产经营方式创新。所谓“大包干”，就是包集体土地(权利)和这些土地上的农产品产量(责任)，干自己的活。这是一种权利与义务对称的制度安排，既不能片面强调责任制，也不能片面强调承包经营权。

此时，农民主张的是自主劳动的权利，而不是自有土地的权利。做出这个判断的理由是：在“大包干”体制下，农民不再参加集体劳动，扣除按事先约定上交国家的公粮和集体的提留后，余下的劳动成果均为农民所得、由农民自主支配。与人民公社体制相比，仅仅少了集体劳动和集体分配两个环节。“大包干”包的是集体经济组织的土地和活计，这是它区别于“分田单干”的显著特征。这也是做出土地集体所有制并没有因为“大包干”的推行而发生质变判断的主要依据。

需要指出的是，不仅“大包干”政策赋予农民的是自主劳动的权利，而后的离土不离乡政策，赋予农民的仍然是自主劳动的权利，即农民可以不务农的权利。所不同的是：前者赋予农民自主从事农业的权利，后者赋予农民自主从事非农就业的权利。需要说明的是，在“大包干”体制下，集体土地的所有权和经营权都掌握在集体经济组织手中，尚不存在集体土地产权按份共有的制度安排。那时农户得到的是集体土地经营权的承包权，而不是承包权和经营权两个权利。集体经济组织之所以能够按事先约定提留农民的一部分劳动成果，就是为了体现其让渡的集体土地经营权的权益。因为集体土地所有权并没有让渡，所以集体经济组织得到的并不是土地所有权的权益。这同利息是让渡资本经营权的权益，而不是资本所有权的权益，是一个道理。

简言之，改革初期赋予农民的是自主劳动的权利。集体经济组织按照公平原则把集体土地经营权发包给农民，是将农民自主劳动的权利落到实处，把农民的生产积极性激发出来的具体做法。“大包干”是权利与义务对称的制度安排。集体经济组织以公平原则发包集体土地经营权，以提留方式获取集体土地经营权的权益。农民并没有同时得到集体土地的承包权和经营权。

(二)农户承包地的流转权

农民的温饱问题在实行“大包干”之后很快就解决了。这说明农民自主劳动对于解决温饱问题确实有效。温饱问题解决之后，这种超小规模的农业经营方式制约新技术应用和现代农业发展等不足就暴露出来了。令人欣慰的是，中国经济的持续快速发展，给农民带来了岗位数越来越多、稳定性越来越好的非农就业机会。农民就业结构的不断提升，一方面，使非农就业成为农户增加收入的主要来源；另一方面，使从事农业生产的机会成本逐渐增大。由于一些农户不愿兼营农业，于是出现了农户间的土地流转行为。承包地流转有利于克服农业超小规模经营的弊端，有利于促进农业新技术的应用，有利于推动现代农业的发展，所以农户承包地的流转基本上没有遇到政策障碍。承包地流转仿佛是天赋的权利。

总体上看，农户有意愿流出承包地的总量小于农户有意愿流入承包地的总量，其他主体(如公司)的介入，又进一步提高了承包地流转市场上供不应求的程度。这是单位承包地流转费逐年上升的主要原因。所以，中国农业的真实状况是：愿意兼营超小规模农业的农户减少得还不够快，愿意扩大经营规模的农户还难以达到预期目标。从长远看，随着放弃超小规模土地农户的增多，从事经营规模适度、收入超过社会平均水平的职业农民将会逐渐成为中国农业经营的主体。

(三)集体土地的财产权

随着流出承包地农户的不断增多，流转形式不断增多，流出总规模不断增大，现行的农村土地产权安排越来越不适应要求了。这是因为，如果集体经济组织成员只有集体土地承包经营权，那么他让渡了其承包土地的经营权，就失去了与集体土地所有权的联系。倘若真是这样，那么土地经营权流转越活跃，集体土地所有权的成员组成就越复杂，越不可控。

现有的说法是，农村集体经济组织成员对土地拥有承包权和经营权，他们只是把经营权流转出去，承包权仍然留在手中。这种说法值得商榷。前面已经指出，农民通过“大包干”得到了自主劳动的权利，而不是同时得到自主劳动权、土地承包权和土地经营权三个权利。对于土地流转引发的问题，不应在原有产权结构里寻找新的解释，而应对现有产权结构做进一步完善。

为了保持农村集体经济组织成员组成的稳定性，并让土地经营权流转变得越来越活跃，最适宜的办法是把隐含的土地股权显性化。集体经济组织成员实际上是凭借着他们拥有集体土地的股权得到承包权的。20世纪50年代的农村集体经济，是以农户土地折股入社的方式形成的。现在将隐含的、模糊的股权显性化、具体化是顺理成章的事情。

集体土地股权显性化有三个好处：第一，集体经济组织成员对集体土地所有权的权益能得到法律保护，并能保持集体经济组织成员的稳定性。第二，有效解决农户让渡了承包土地经营权而使其失去与集体土地关系的问题[5]。第三，规范土地流转主体。土地经营权的权益是有限的，为了减少参与分配的主体，必须规定只有集体经济组织和拥有集体土地股权的集体经济组织成员，有权流转其可支配的土地经营权。从流转得到的土地经营权不能再流转，以免出现一轮又一轮的土地经营权流转，以及一个以流转土地经营权为生的经纪人群体。农村集体土地股权是长期不变的，具有很强的稳定性，它适宜用股权证的方式界定。

农村集体土地经营权是经常变动的，具有极强的灵活性，它适宜用契约的方式加以界定。拥有集体土地股权证(相当于房产证)的集体经济组织成员，既可以自己使用归于其名下的集体土地经营权，也可以把归于其名下的集体土地经营权全部或部分让渡给承租人使用，此时集体土地股权证(房产证)仍在自己手里。农户让渡土地经营权的权益通常是正的。不过面对农地不能常年闲置的政策规定，农户也有可能为了保护自己的土地股权而接受其让渡经营权权益为负的结果。

集体经济组织向其成员发放土地股权证后，集体土地的所有权仍然归集体经济组织成员共同所有，不可分割。集体土地股权按照公平原则在有资格的集体经济组织成员内部分配，实现了集体土地的按份共有。拥有土地股权证的农户是参与土地经营权流转的最小的和最重要的主体，但不是唯一的主体。拥有土地股权证的农户采取集体行动，有助于降低土地经营权流转的交易成本，有助于找到经营能力更强、出价更高的土地经营权的需求者，有助于提高中国农业的市场竞争力。当然，这是完全自愿的农户集体行动。由此可见，集体土地所有权是一个不可分割的整体，而集体土地的股权和经营权既可以分割，又可以合并。

三、农村土地集体所有制面临的问题

(一)农村集体经济组织失去了土地经营权权益的分享权

改革初期，“三提五统”是农村土地集体所有制的实现形式。“三提五统”不仅是农村土地集体所有在经济上的实现形式，也是其形成社区公共品供给能力的必要条件。令人遗憾的是，这种理论上能够自圆其说的做法因实际操作中出现一些纰漏而遭到诟病。在一系列极端案例的影响下，这些问题被放大到不废除它农村就会大乱的地步。于是，中央政府以取消农业税、实施城乡基本公共服务均等化和发放村干部补贴等政策举措，制止了集体经济组织借代缴农业税的机会搭车收取“三提五统”的做法。在农村集体经济组织无权用“三提五统”的做法分享土地经营权权益的情形下，集体土地的所有权和经营权就彻底分离了：集体经济组织留有的是被虚置的所有权，农户则得到了完全的土地经营权。

客观地说，土地公有私有孰优孰劣的见解，主要受意识形态的影响，而不是科学的结论。做出这个判断的理由是：世界上农地实行私有制的国家，要远远多于农业发展取得成功的国家；农地实行私有制的发展中国家，农业发展几乎都没有取得成功。当然，中国农业持续保持几十年增长的案例，也不足以得出土地集体所有优于土地私有的结论。

(二)集体经济组织对土地经营权的正当权利难以恢复

其实，“三提五统”导致农民和村干部的冲突并不是全局性问题。政府以减轻农民负担为理由自上而下地否定“三提五统”制度，具有片面性。第一，在发达地区，“三提五统”通常是由集体(乡镇)企业承担的，并不存在“三提五统”导致农民和村干部冲突的问题。第二，很多农村社区的“三提五统”是按政府规定做的，也不存在由此导致的农民和村干部激烈冲突的问题。第三，对于存在的问题，应该从剖析问题的成因入手找到解决问题的办法，而不宜把问题搁到一边，以自上而下的方式废除“三提五统”制度。简言之，以政府层面的财政转移支付制度替代社区层面的“三提五统”制度，既有减轻农民负担的一面，又有剥夺集体所有制实现形式的一面。更为棘手的是，集体经济组织一旦失去了土地经营权权益的分享权，几乎是不可能恢复的。

(三)农村土地法律规定和政策导向的冲突

农村土地集体所有是中国法律的明确规定，而政策是将其朝着私有的方向推进。具体的措施有四：第一，把一定年限的集体土地的经营权赋予农民。第二，宣布农民得到的土地承包经营权永久不变。第三，取消集体行使“三提五统”的权利。第四，从实物形态上对农户承包地进行实质确权。

四、坚持农村土地集体所有的理论依据和对策建议

(一)农村土地集体所有的原因

1.家庭无法独立生产

人类伊始，最初的生产单位是氏族公社而不是家庭。在这个漫长的阶段土地是集体所有的。土地集体所有的主要原因是家庭难以成为独立的生产单位。这种类型的土地集体所有与中国现有的农村土地集体所有没有任何交集，不值得做更多的考证。

2.意识形态偏好

毋庸讳言，中国在20世纪50年代改土地私有为集体所有，既有实施赶超战略的原因，也有意识形态上的原因。当时占据主流的社会主义经济理论认为，生产资料公有制是社会主义经济制度的本质特征。鉴于经济结构以农为主的国情，农地公有成为建立生产资料公有制的重要内容。当时的学术探讨是围绕着如何更快地实现共产党人追求的最终目标的宏大命题展开的。这些脱离中国农村生产力实际的论述，对完善中国农村土地集体所有基本上没有借鉴意义，也不值得做更多的考证。

3.市场机制缺陷

在机制不完善、竞争不充分、信息不对称的市场经济中，农户把开展合作作为其与工商资本平等交易的策略。这既是发达国家很早就出现农民合作的重要原因，也是随着市场机制完善这些国家的农业合作社走向公司化的重要原因。农民合作并不意味着土地集体所有，但这个过程中形成的经验对于完善中国农村土地集体所有具有借鉴意义，所以值得做系统的梳理和考证。

4.创新发展模式

中国有些学者形成了发达国家怎么做我们就该怎么做的思维定势，从不考虑还有没有替代模式问题，并据此否定农村土地集体所有的制度安排。其实，为了尽快形成发达国家经济发展模式而采取激进式改革战略的俄罗斯和东欧各国经济发展至今没有获得成功的事实表明，发达国家的经济发展模式并不是放之四海而皆准的。针对自己的问题探索适合自己的发展模式而采取渐进式改革战略的中国、越南等国家经济发展取得成功的事实表明，发展模式创新还有很大空间。

改革开放三十多年来，中国经济发展取得了举世瞩目的成就，中国模式得到了越来越多人的认同。作为中国学者，有责任也有条件对内含在成功实践中的发展模式(或模块、元素)创新进行梳理和总结。我们不能妄自菲薄，邯郸学步，被动地跟在别国后面亦步亦趋。

(二)农村土地集体所有的含义

1.意识形态视角

中国倡导农村土地集体所有，除了它是集体经济组织最为重要的物质基础外，还同意识形态上把农村土地集体所有视为社会主义公有制的重要组成部分有关。

2.法律法规视角

《中华人民共和国村民委员会组织法》第八条规定：村民委员会依照法律规定，管理本村属于村民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。《中华人民共和国农村土地承包法》第十三条规定，发包方(即村民委员会)享有下列权利：发包本集体所有或者国家所有依法由本集体使用的农村土地；监督承包方依照承包合同约定的用途合理利用和保护土地；制止承包方损害承包地和农业资源的行为。

3.路径依赖视角

中国农业实行统分结合、激励相容的双层经营体制，集体经济组织的主要责任是提供公共物品和服务。土地集体所有和发展集体经济，有助于维护社区认同感、提升村民凝聚力。

4.共同担责视角

在农村社区公共品供给上，除政府外，村内大户承担更大责任的案例越来越多，但从总体上看还是以农户共同承担责任为主。土地集体所有和发展集体经济，是农户共同承担责任的基础。所以适宜的做法是：恢复三项提留(公积金、公益金和管理费)制度，完善“一事一议”制度。对于这两项制度，政府应发挥互补作用而不是替代作用。

(三)农村土地集体所有的理论阐释

关于农村土地集体所有的理论阐释，是随着对社会主义制度认识的变化而变化的。改革开放前，农村土地集体所有是推行“一大二公”的农业生产体制的必要条件。从生产关系上看，农村土地集体所有体现了社会主义本质特征，由于它是公有制的初级形态，要逐步过渡到公有制高级形态，即全民所有。从生产力上看，是用社会主义公有制基础上的农业大生产，战胜资本主义私有制基础上的农业大生产。此时强调的是两种经济体制的本质差异。

改革开放以来，研究重点由勾勒宏大目标转向解决实际问题。虽然间或有农村土地集体所有和农户所有哪个更好的争论，但参与者越来越少，关注者也越来越少。总体上看，学者关注的是如何在公有制基础上发挥市场机制的作用，拓展社会主义经济体制的包容性。

1.农村土地集体所有与中国确立的经济体制改革目标的关系

中国经济转型的目标是建立具有中国特色的社会主义市场经济体制。这个目标有三个关键词：一是中国特色。它强调的是内生性，即中国模式是在自身发展过程中逐步形成的，而不是从国外搬来的。二是社会主义。它强调的是共生性，即中国模式是共同发展模式，而不是部分人发展、部分人不发展的模式。三是市场经济。它强调的是竞生性，即中国模式具有经济发展的一般特性。这种内生的、共生的、竞生的经济体制，是一个包容性更强的经济体制，它既包容私营经济的发展，当然也包容集体经济的发展。

2.农村土地集体所有与中国推行的渐进式改革战略的关系

中国推行的是渐进式改革战略。与激进式改革战略相比，渐进式改革具有两个鲜明的特征：一是策略相对温和，不走任何极端。这是中国着力纠正计划经济体制偏误而不是迅即摈弃计划经济体制的重要原因。具体到农地上，就是实行私有因素与公有因素相融合的土地集体所有，而不是实行彻底的公有制或私有制。二是目标与时俱进，措施逐渐改进。中国实行的渐进式改革战略的实质，就是把经济体制转型视为一场持久战，通过不断深化改革，把坏牌一张一张地处理掉，使经济发展走上正轨。这是一个积小胜于大胜的过程。推崇激进式改革战略的政治家是速胜论者，他们采取的是把好牌一次性打完的策略。问题是坏牌并不会因为好牌的打出自然而然地消失了，所以毕其功于一役，往往达不到预期目标。尽管中国实行的渐进式改革战略取得了举世瞩目的成就，但有些学者仍然崇尚激进式改革战略，以致总是抱怨中国改革不够快速，不够彻底。不错，农村土地集体所有确实存在产权主体模糊问题，但据此还得不出必须尽快将其摧毁的结论。真正要做的工作是深化改革，扬其所长，避其所短，使其更加适应中国农业发展的需要。

急于摧毁农村土地集体所有的学者往往忽略了这种产权制度安排的好处。与土地私有相比，农村土地集体所有的好处是：第一，农户间土地调换较为容易。现实中的蔬菜大棚之所以一排排、一个个整齐划一，主要是农户间相互调地的结果。农户之间调地如此成功，同土地集体所有有很强的关联性。第二，土地流转较为容易。中国的土地流转明显快于东亚其他经济体，这与土地集体所有有很强的关联性。第三，土地集中连片耕作较为容易。中国土地集中连片耕作的推进优于东亚其他经济体，中国能相对容易地做到这一点，同土地集体所有有很强的关联性。

3.农村土地集体所有与满足农民新诉求的关系

中国治理模式的显著特征，是重视有效市场和有为政府的互补性。要维护和延续这种互补性，政府必须掌握调控权。农村土地集体所有便于政府推出满足农民新诉求的举措，这是政府坚持农村土地集体所有的重要原因。改革初期，政府通过满足农民自主劳动的诉求，将农民的生产积极性充分释放出来，解决了农产品供不应求和农民温饱问题，形成了有效市场和有为政府的第一次互补。温饱问题解决之后，政府通过满足农民流转土地的诉求，消除了农民离农的担忧，促进了工业和城镇的发展及农户收入的增加，形成了有效市场和有为政府的第二次互补。现在，政府通过满足农民获取土地财产性收入的诉求，以确权确股发股权证的方式落实农户的土地股权、土地财产收益权和集体土地产权按份共有的改革目标，可以形成有效市场和有为政府的第三次互补。不难想象，倘若农村土地实行私有，政府就不可能以渐进的方式把一张张好牌一次次地打出来。就此而言，以渐进的方式把一张张坏牌分次处理掉，把一张张好牌分次打出来，是中国改革获得成功最为重要的经验。

(四)农村土地集体所有的制度框架

一些学者认为，农村土地集体所有是中国占主导的意识形态造成的。这个看法有道理，但并不全面。从包容发展的视角看，在劳动力市场尚未充分发育，农村社会保障体系尚未完全建立的情形下，土地经营权集中到少数大户手里，被动地落入公司名下，是要加以防范的。土地集体所有和集体经济组织的存在，虽然无法让在市场竞争中暂时失败的弱势群体或碰到不可预见的困难的农户摆脱困境，但毕竟能为他们渡过难关提供一点帮助。更直截了当地说，土地私有可能是中国经济发展的结果，但并不是中国经济发展的前提，即农村土地集体所有还是私人所有，会随着中国经济发展水平的提高而变得越来越不重要。

中国经济正处在由发展中国家向发达国家过渡的阶段。这个阶段的农村土地制度框架应该具有稳定性、灵活性和有效性三个特征。

1.稳定性

所谓稳定性，就是拥有特定社区土地的集体成员具有稳定性，不会轻易发生变化。要做到这一点：一要减少集体成员之间的土地股权交易。二要把土地股权交易范围控制在集体成员之间。三要严格界定土地经营权流出主体的资格，即只有土地股权拥有者才有资格流出土地经营权，以免多次流转对土地产权稳定性造成冲击。

2.灵活性

实物形态的土地产权是初始的产权形式，但土地产权不宜停留在初始产权状态。股权形态的土地产权与实物形态的土地产权相比，不仅有利于开展细碎化土地的整理，也有利于对土地产权做进一步细分，所以股权形态的土地产权是更为灵活的产权界定方式。

3.有效性

这里的有效性包括对集体经济组织和持有土地股权的集体成员权益保护的有效性、土地经营者的农业生产的有效性以及国家关注的土地资源可持续利用的有效性。要达到这三方面的有效性，必须构建政府、市场和社区(利益相关者群体)共同发挥作用的平台。单一的市场机制是无法同时满足这三方面有效性的要求的。笔者在韩国调查时发现，在土地可以自由买卖的情形下，农户买到的土地仍然是分散的，而不是集中连片的。韩国农民认为，出现这种情况有三个原因：第一，留在农村的农户和离开农村的农户是随机分布的。这种随机性是留在农村的农户无法连片购买土地的主要原因。第二，虽然有土地市场，但并不能保证每个农户对每宗土地交易都有同样充分的信息，这会使土地交易具有一定的偶然性。这种偶然性会影响土地集中连片。第三，土地交易在哪些农户之间进行，同农户间的关系紧密相关。即离开农村的农民究竟把土地卖给谁，价格不是唯一的决定因素，人际关系也会影响土地的集中连片。

(五)农村土地集体所有的走向

1.集体经济与市场经济的关系

集体经济在很多场合可以采用市场经济的办法，即市场经济和集体经济在很大程度上是包容的。市场经济中的经济往来主要发生在陌生人之间，陌生人之间的经济往来必须依靠具有法律效率的契约来保障；集体经济中的经济往来主要发生在熟人之间，熟人之间的经济往来可以用具有法律效率的契约来保障，也可以用建立在血缘、地缘基础上的相互信任来维护，所以集体经济又不是完全的市场经济。从趋势上看，农户经济交往的范围会变得越来越大。随着经济交往范围的扩大，其与熟人打交道的比例会越来越小，与陌生人打交道的比例会越来越大。所以从长期看，市场经济的重要性会随着经济发展水平的提高趋于上升，集体经济的重要性会随着经济发展水平的提高趋于下降。集体经济重要性趋于下降的另一个原因是：合作是弱势群体在存在诸多缺陷的市场体系中抵御工商资本盘剥的手段。随着市场竞争越来越充分，市场信息越来越充分，市场缺陷逐步得到克服，合作的必要性会趋于下降。

2.家庭经营与集体经营的关系

在经济欠发达、农户经营规模普遍过小的发展阶段，农户的经营能力很有限，此时有集体经营层次做补充，对农户来说是有好处的。当然即便在这个阶段，家庭经营也是基础性经营层次，集体经营是补充性经营层次。改革开放前，全面否定家庭经营层次的基础性作用，采用单一的集体经营层次，走了一次极端；现在没有必要否定集体经营层次的补充性作用，采用单一的家庭经营层次，再走一次极端。其实，家庭经营层次和集体经营层次可以相互包容、相互补充、相安并存。从历史上看，村落层面的农户集体行动，例如农户共同参与水利设施建设和维护，一直是存在的。这类集体行动形成的资产，就是“集体经济”的资产。

在经济发展过程中，绝大部分农户会逐渐离开农业。由于农民非农化的速度大大超过农地非农化的速度，留在农村的农户的农地经营规模会逐渐扩大，农户的经营能力会逐渐增强，与这种变化相对应，集体经营层次的作用会逐渐下降。

(六)调整农村土地集体所有实现形式的对策建议

从文献上看，有关农村土地集体所有的有效实现形式的讨论，探讨的大多是应该由农民自主决定的事情。其实，由农民自主决定的事情，决策层无须越俎代庖。决策层要做的事情是：分析现有土地产权结构的缺陷，探讨可操作性的改进办法，使农民自主做决定时有更多的选择。循着这个思路分析，现有的土地产权结构需要做三方面调整。

1.增加土地股权

改革初期按人口和劳动力平均分配的实际上是土地股权，避开土地股权而采用承包权的说法，主要是为了降低政治上的敏感性，以便在决策层达成农业改革的共识，这充分体现了广大农民和改革推动者的智慧。土地股权与土地承包权相比，从法学上看，用语更规范、更严谨，任何人都能正确理解而不会产生歧义。从经济学上看，概念更清晰、更合理。所以，用认知上无歧义的土地股权替代认知上有歧义的土地承包权，显然是适宜的。鉴于土地承包权已经成为中国农业政策的习惯用语，为了维护政策用语的连续性，稳妥的办法是保留土地承包权概念，同时在土地产权结构中增加土地股权。其理由是：即便把土地承包经营权分解为承包权和经营权两种权利，土地承包权的经济实质也是土地股权。

2.将实物形态的土地承包权改为价值形态的土地股权

推行“大包干”的初期，所有农户都经营自己承包的土地，此时的土地承包权必须同实物形态的特定地块相对应。现在，越来越多的农户不再经营自己的承包地，对土地的关注也由生产功能转为财产功能，具备了将实物形态的土地承包权改为价值形态的土地股权的条件。

3.将特定土地的生产权改为特定土地股权的收益权

随着越来越多的农户不再经营自己承包的土地，留在农业的农户客观上具备了扩大经营规模的条件。经营规模的扩大通常同土地整理相联系，以提高农业生产效率和竞争力。为了促进土地整理，需要将原来赋予农户的土地生产权改为土地股权的收益权。

五、小结

改革初期，农民获得的是自主劳动和自主支配自己生产的农产品(扣除国家税收和集体提留)的权利。农地的所有权和经营权仍在集体经济组织手里。

农村土地集体所有在特定发展阶段是有效的，中国目前仍处在这一阶段。

改革初期，为了满足农民的温饱诉求，党和政府逐渐认同了农民推出的“大包干”的做法。温饱问题解决之后，为了满足农民外出从事非农就业的诉求，党和政府赋予了农民自主流转其承包土地的经营权的权利。现在，为了满足农民享有土地财产权益的诉求，党和政府应赋予农民土地股份的权利，将农村集体土地产权按份共有的改革目标落到实处。股权是集体经济的基础。改革初期以含义模糊的承包权替代含义清晰的土地股权，是为了达成改革共识。现在以含义清晰的土地股权替代含义模糊的土地承包权，是改革深化和认识与时俱进的结果。