跨越治理陷阱：基层社会治理体制的大转型——基于广东省蕉岭县基层社会治理创新的调查与思考

作者：杨　明等  责任编辑：网络部  信息来源：中国农村研究网  发布时间：2017-05-02  浏览次数： 4265次

【报告要点】创新社会治理体制是适应社会治理发展，提升社会治理水平的前提和基础。长期以来，政府在社会治理中“一权独大”，导致社会治理“主体单一、手段单一、形式单一”，政社矛盾尖锐，干群关系紧张，政府面临巨大的社会治理压力。近年来广东省蕉岭县在基层社会治理改革实践中，以创新社会治理体制为突破口，探索出独具特色的“蕉岭体制”，推动了政府治理、居民自治和社会自我调节的良性互动，实现了基层社会治理的重大转型。其主要做法为：通过重塑政府职能，强化政府服务能力；通过释放自治空间，激发村民自治活力；通过汇聚社会力量，增强社会调节潜力。这一探索不仅打破了旧有治理体制束缚，而且构建了政社结合、上下互动的共治新格局。

一、单一治理：传统基层治理体制中的突出问题

长期以来，政府过于强调自身在基层治理中的作用，由此出现重政府，轻社会；重行政，轻自治；重管理，轻服务的现象。这种传统的基层治理体制，已明显制约着基层治理的发展。

（一）重政府，轻社会

从治理主体上来说，在传统的基层治理体制中，政府主要依赖“自上而下”的权力运作实现对基层社会的治理，而忽视了社会主体对治理过程的参与。在这种治理模式主导下，政府在实施社会治理的过程中虽然也强调社会参与，但往往只是走程序、走过场，政府与社会之间缺少足够的互动。原本可以通过社会自我调节的公共事务也被政府包揽，不仅不利于公共事务的处理，而且增加政府的负担。

（二）重行政，轻自治

从治理方式来说，在传统的基层治理体制中，强调政府管控一切，政府在基层社会治理中亲力亲为，习惯以行政命令进行社会治理，明显忽视了群众自治的作用。随着基层社会的转型与发展，各种社会力量逐渐增强，群众的各种需求逐渐增多，基层社会的各种矛盾也明显增加，单纯依靠行政方式来处理基层社会问题只能够治标，同时还有可能带来诸多的负面反应。

（三）重管理，轻服务

从治理内容上来说，受传统社会管理思维模式和行政惯性的影响，政府还是习惯于以行政思维来管人、管事、管物，强调行政管理是政府的主要职责，政府自身所承担的社会服务职能则被忽视，在基层治理中形成了只有“管理”而没有“服务”的局面。随着乡村社会的转型，广大人民群众对公共服务的需求越来越迫切，越来越多元，越来越复杂，与政府的公共服务能力形成巨大的落差。

二、复合共治：基层治理体制改革的探索路径

基于传统基层治理的问题，政府单向管理的社会治理模式已经无法适应社会发展的多元化需求。为此，蕉岭县通过体制创新，着力于建立政府引导，多主体参与，协同共治的基层治理模式。

（一）重塑政府职能，强化政府服务能力

传统社会管理过程中，政府往往是“重管理，轻服务”，致使“政府管的越多，群众越不理解”。蕉岭县通过政府自我变革，实现从“管理型政府”向“服务型政府”的转变，提高了政府服务效率和水平。

一是合并政府机构，推动服务“向下”。为了避免基层治理服务中“无主管部门负责”、“多头负责”现象，蕉岭调整镇级工作机构，将原镇级设置的“六办七中心”调整设置为“一办一中心”工作机构，建立社会治理服务中心，设立1个办事大厅，开设民政、人社、计生、信访、农事综合等多个服务岗，为群众搭建“一站式”服务平台。

二是整合部门资源，开展服务“下乡”。为联合部门力量，开展协同服务，蕉岭县组建了各部门联合的服务队伍。如协调法院部门在林业、农业、医疗、交通、劳动争议等领域成立“行业巡回法庭”，就地解决矛盾纠纷。

三是下移办事平台，推动服务“进村”。蕉岭在镇级社会治理服务中心的基础上，为了更方便、更快捷的服务群众，在村级配套建立“两室一办”（群众接待服务室、社会矛盾调解室、社会组织管理办公室）的社会治理服务站，通过与镇社会治理服务中心的“无缝”对接，形成镇村两级联动的便民服务体系，推动政府服务“进村”。

四是下派镇村干部，落实服务“入户”。为避免“运动式”服务，实现服务常态化，蕉岭实行网格化管理包组、包片、包户模式，将镇村干部“下沉”至群众农户一线开展便民服务，打通了联系服务群众的“最后一公里”。仅2015年上半年，全县镇村干部累计走访群众3万多户，帮助群众解决生产生活困难1500多件，调解信访事项120多宗，全县信访总量同比下降28.4%。

（二）释放自治空间，激发村民自治活力

为适应群众自治需求增加和自治能力增强的新变化，蕉岭通过制定权力清单，培育乡村组织，加强透明监督，激发了村民自治活力。

一是制定权力清单，明确政村权责。为限制政府权力，明晰政府权责范围，保障村民自治发展，蕉岭制定了《蕉岭县村级权力清单二十八条（试行）》，通过制度明晰了政村权力，为村民独立开展自治活动提供了制度保障，有效激活的村民自治。

二是培育乡村组织，搭建自治载体。乡土社会组织是村民参与自治的有效载体。蕉岭立足于乡村优秀的传统客家文化，引导乡村宗族组织转型，以族缘关系为基础由一个或几个村民小组（自然村）联合成立村民理事会。村民理事会利用自身优势，发动外出乡贤、群众，凝聚本村村民参与到乡村建设中，增强了基层自治活力。伍子湖村（自然村）村民理事会成立后，积极发动外出乡贤、群众捐款，完善了村庄基础设施，修建了村庄休闲公园。

三是强化透明监督，夯实自治基础。蕉岭进一步完善村务监督委员会制度，一方面增加了监督内容，从对“两务（村务和财务）”的监督扩展到对“三务（村务、财务、党务）”的监督；另一方面扩大了公开范围，行政村村务公开必须到村民小组一级，有集体收入支出的村民小组也要进行定期公示，主动接受村民监督，增强群众对自治组织的信心，以此夯实村民自治群众基础。“村委会现在的每笔开支都要经过村务监督委员会，没有他们的签字我们是报不了的，定期还要向村民公示，主体接受村民监督，这样群众的气也顺了，心也安了，对村干部也更信任了。” 芳心村村委会郑主任在谈到村民监督时说到。

（三）汇聚社会力量，增强社会调节潜力

蕉岭在推动政府治理转型，激活村民自治的基础上，进一步联合社会力量，促使治理过程中，社会自我调节功能增强。

一是创新议事制度，实现多方协商。在村民代表会议的基础上成立了由村民代表、党员议事代表、村民理事会理事长、村监会成员以及外出乡贤、政府工作人员（驻村县、镇干部）及利益相关群众等社会各界人士组成的开放式村级协商议事会。实现了村中重大事务由多主体商议，议事会成员民主决策的集协商、决策于一体的协商议事决策制度。为协调各利益主体关系，汇集多方智力奠定的基础。

二是完善参与机制，引领多方共建。蕉岭充分发挥村民理事会作用，通过政府引导、村两委支持、理事会组织，外出乡贤、群众和村民积极参与到乡村建设中，打造了“政府 社会 村民”的共建模式，实现了政府、社会、村民的良性互动。黄上村（自然村）理事会通过发动外出乡贤和群众、本村村民捐款15万元，借助政府提供设计、施工等服务引导，在村两委支持下，重新修建了黄上村村民外出必经的危桥。

三是制定民约会规，实行自我约束。蕉岭在培育乡土组织，推动村民自治发展的过程中，还鼓励各村民自治组织及各村民理事会引导村民成立民约会规。让村民及各自治组织为自己行为划底线，设上限，实现其自我约束，自我调节。

三、系统创新：基层治理体制创新的经验启示

蕉岭通过政府自我变革，释放自治空间，联合社会力量等方式，创新了蕉岭社会治理体制，推动了社会治理的转型，对新时期我国基层社会治理改革有重要的启示意义。

（一）政府治理转型是基层治理创新的前提

我国公民社会发展较为迟缓，在基层社会治理改革过程中，若政府“不动”，社会也“难动”。因此，社会基层治理创新首先需要通过政府自我变革，转变政府角色，重塑政府职能，才能带动和激发社会其他力量参与的积极性和创造性，从而推动基层治理的创新发展。蕉岭县通过调整政府机构，形成政府服务“横向到边，纵向到底”的格局，政府从“重管理”到“重服务”转变，实现了政府治理自身治理转型。

（二）治理体制创新是基层治理创新的核心

体制具有根本性意义，要实现基层治理的创新发展，其根本在于推动基层治理体制的创新与发展。蕉岭县在基层治理改革过程中，通过改善政府运作机制，村民自治机制以及社会调节机制，构建了政府治理，村民自治，社会调节“三位一体”的社会治理体制，以此实现了基层治理的创新发展。可以说，治理体制创新是基层治理创新发展的核心内容，没有治理体制创新，基层治理就很难有根本性的突破。

（三）激发社会参与是基层治理创新的关键

基层社会治理创新离不开多元主体的共同参与。然而由于政府主导社会发展方方面面，社会其他主体力量难以参与社会公共事务，社会治理过程中往往是“政府唱戏，群众看戏”，长此以往，“政府唱多了，群众看也懒得看了”，社会治理就只剩政府“唱独角戏”。蕉岭在基层改革探索中，通过创新村级协商议事制度，为政府、社会组织、个人等各类主体搭建了协商议事平台，扩大了民主范围，形成了开放包容的协商氛围，让“人人敢说，人人能说”。与此同时，通过政府引导，村委会支持，村民理事会组织，让各主体不仅可以参与“共谋”，还可以参与“共建”，真正激发了社会参与活力。

（四）基层治理体制改革是国家治理现代化的基础

党的十八届三中全会明确提出要实现国家治理体系和治理能力的现代化。基层是国家的重要组成部分，其治理状况直接决定着整个国家的治理水平。因此基层社会治理改革不能通过“自上而下”的制度安排路径，而必须立足于基层社会不断探索创新，以此形成适合基层治理的体制，为国家治理体系和治理能力的现代化打下坚实基础。蕉岭通过推动政府治理转型，促进村民自治发展，引导社会参与，创建了政府治理、社会自我调节与村民自治的良性互动体制，为国家治理现代化奠定了基础。