独立“第三方”：化解干群冲突的有益尝试——基于湖北省恩施州“律师下乡”的调查与研究

作者：郑露露  责任编辑：余孝东  信息来源：中国农村研究  发布时间：2017-04-02  浏览次数： 4601次

长期以来，由于政府“既当裁判员又当运动员”，导致农民不信任政府、政府不信任农民。同时，作为“第三方”的律师主体长期被政府看作“死磕”，被农民看成“讼棍”，律师处于政府“看不起”、农民“请不起”的尴尬境地。农民与政府之间的二元博弈容易引发干群直接冲突。由此，如何有效发挥律师的“第三方”作用，破解政府与农民的二元对立困局，成为社会治理的重要课题。鉴于此，湖北省恩施州以普遍建立法律顾问制度为契机，率先在山区充分发挥律师“第三方”作用，政府通过单列财政预算购买法律服务，在政府与农民之间引进律师作为独立的“第三方”，并充分运用其所掌握的法律知识和实践经验，为政府提供规范和咨询服务，为百姓提供引导和维权服务，最终实现干群关系的良性互动。

一、“第三方”参与：律师有为有不为

恩施州通过政府购买服务的方式让律师以“第三方”的独立身份积极介入基层社会治理工作，努力化解干群冲突。

（一）独立参与，构筑“绿色通道”

政府通过购买服务，开辟了基层治理的新路径，使律师参与治理从义务变成了一项服务责任。首先，推进市场化运行。恩施州一改传统行政命令方式，采取单列财政预算，由各级部门单独向律师购买法律服务，保障了律师的独立地位。以恩施市屯堡乡为例，法律顾问每年可得基本服务费为6000元/人，绩效经费由各自提供的法律咨询（50元/次）和培训次数（500元/次）等加以累计。其次，提供平等化服务。律师成为独立“第三方”，其身份并不是“政府发言人”，更不是“农民代言人”，律师着力于客观事实、运用法律思维，提供不偏不倚的法律服务。宣恩县张祎律师说：“律师不是中立的纠纷调解的一员，不是帮政府解决问题的，律师只能告诉你这样做合不合法。”最后，实现独立化协商。律师介入调解政府——农民之间的矛盾纠纷，凭借着专业优势和亲民优势，站在“第三方”的立场听取意见、发表见解、协调沟通，从而最大程度消解干群之间的摩擦。宣恩县伍家台村1组村民于1985年与乡政府签订合同承包村集体林场，当时约定承包期是30至50年，由于承包期的模糊规定，引发了干群矛盾，钟律师对合同的有效性进行了认定，最后提议进行司法确认。

（二）关键参与，促成“慎始善终”

化解干群纠纷要以层级矛盾调解为基础，关键参与机制要求律师并非“事事参与”，也无需“时时参与”。第一，当管则管，避免事事参与。律师作为独立“第三方”，主要职能在于为政府和农民提供咨询服务，进而规范干部权力运行、引导百姓理性维权。超出职能范围的，譬如行政内部事宜、农民私人矛盾等，律师无需主动介入。恩施市屯堡乡吕律师认为：“律师只能是配菜，干部才是主菜，不能乱了套。”第二，要管才管，避免时时参与。处理纠纷以乡土和行政力量调解为基础，乡土调解无策，则由律师登场。沐抚办事处党委书记田贵周表示：“沐抚所有矛盾纠纷，都必须从小组长、村长、驻村干部等开始，干部解决不了才把问题“踢”给律师，下一级未进行调处的，上一级一律不予受理。”

（三）中立参与，实现“多方共赢”

实践证明，律师作为“第三方”的中立参与在干群纠纷发生的事前、事中以及事后都发挥了关键作用。其一，事前干预，担当“疏导剂”。律师利用自身的专业技能发挥调解前置疏导、协调作用，避免干群矛盾“由小变大”，将矛盾消解在源头。2014年建始县韩正镍驾驶摩托车时翻入桥下死亡，其家人准备聚集县政府上访，法律顾问了解情况后引导其家人将桥梁施工单位告上法庭并获赔三十余万元。其二，事中参与，充当“缓冲剂”。当干群纠纷发生时，律师作为独立“第三方”的介入，避免政府跟农民的直接对立冲突。万寨乡乡长认为：“律师的作用就像一块海绵，吸收双方的法律误区，在二者间起到缓冲作用。”其三，事后调解，成为“融化剂”。在纠纷调解后期，由律师及时跟踪调处，让双方能够真正达到“心服口服”。业州镇村民黄启志在浙江温州阀门厂打工，由于未签劳动合同而导致双方“扯皮”，钟明森律师于2014年8月—2015年3月先后前往温州五次“跟踪”调解此事，最终以公司违法解除合同、赔付黄启志12万元为结。

二、“第三方”互动：构建冲突缓冲带

律师作为“第三方”介入干群纠纷的调解，在治理结构、沟通方式和治理手段方面体现了恩施做法的创新和亮点。

（一）结构重塑，为互动构互信

恩施州通过引入律师这一主体，改变了传统的以“政府—农民”的二元治理结构，从制度上建立健全了“政府—律师—农民”的三元治理结构，实现二元治理到三元治理的转型升级。第一，充分发挥约束作用。借助律师的力量，可以规制政府的行政行为，限制其肆意行为，使其在合法性的框架内行使职权。如建始县长梁乡规定政府出台等文件需律师顾问予以把关签字，否则文件无法生效。第二，重点发挥疏导作用。通过律师这一专业主体的引入，让其适时、适度参与到基层的矛盾纠纷调解中去，利用法治的手段和方式，对政府与农民之间的矛盾纠纷进行疏导，避免纠纷的恶化和升级。第三，有效发挥保障作用。律师通过“电联式”、“坐班式”或者“走访式”来帮助解答农民的法律困惑，引导当事人依法理性表达利益诉求。2014年5月团堡镇野猫水村五组村民与振辉无土栽培专业合作社签订土地租赁合同，村民要求明确后续复耕责任，后经法律顾问按照相关的法律进行责任明确，切实维护了农民的利益。

（二）沟通搭台，为冲突留缓冲

律师作为独立的第三方，在干群矛盾调解的过程中充当“桥梁”作用。其一，引导农民理性思考。律师通过法律宣传、提供咨询、代理诉讼，对可能造成集体上访的事件进行事前干预与疏导，引导农民理性表达利益诉求。2014年长梁乡李来炎开车意外将邻居撞死，死者家属要求赔偿48万，对方拒绝后上访，后经向爱民律师依据相关交通法规的引导性调解，最终双方同意赔偿34万元。其二，规避干部法律风险。基层干部的法律知识储备缺失，在对矛盾纠纷进行调解的过程中存在法律风险，律师的介入有效弥补不足。马兰溪村村支部书记陈光国说：“律师进村解决了我们村干部‘棘手’的实际问题，改变了村干部无法了解和模棱两可的事情。” 其三，建立对话平台。通过让律师发挥中间组织的作用，在政府和农民之间建立对话的平台和载体，避免了政府与农民之间的直接对立和冲突。邬阳乡在对金鸡口库区移民进行补偿时，因双方在补贴标准上无法达成一致而导致矛盾不断。之后，律师顾问团介入，引导移民与政府对话，最终政府对移民追加了800万元补偿款，使事件得以和平解决。

（三）机制纠偏，为风险筑保险

在传统的乡土手段和行政手段之外，增加法制手段介入基层治理，对于缓解干群纠纷起到了关键性作用。其一，约束行政手段。通过“第三方”律师的介入，约束了政府的行政手段，理清了权力边界，避免政府“乱作为”。2015年宣恩县万寨乡乡政府计划将便民服务大厅建设工程承包给一个没有建筑资质的建筑公司，律师审议后发现建筑公司没有建设的资质，提出需公开招标重新发包。其二，规范维权手段。在干群矛盾爆发时，引入“第三方”律师的专业引导，使农民从“信访”转化为“信法”，更好地利用法律武器保护自身合法权益。2014年利川市法律顾问（团）办理法律援助案件600余件，参与调解纠纷260件，接待信访案件130人次；调解成功率高达100%。

三、深化律师“第三方”的几点认识

律师成为社会管理的第三方力量，是维护社会稳定的重要社会资源，其身份转换、角色定位及功能拓展等方面值得进一步深化讨论。

（一）身份转换：从幕后走到台前，由对手变为助手

以往政府将律师作为对手，将其置于对立面，遇到各种矛盾纠纷总是想着避开律师，“怕”律师“搅混水”。恩施州开展“法律下乡”，引进律师作为独立“第三方”，利用律师的专业性和独立性，成为政府治理的助手。律师和政府签订“合同”获得合法性参与，通过审核重大经济合同，谏言行政决策，接待群众信访等方式积极助力政府，给其解决了不少“后顾之忧”。可见，政府需转变传统对律师等专业群体的认识，改变政府大包大揽的做法，将律师等专业群体从“对手”转变为合作共治的“助手”，分工协作，共同促进社会有效治理。

（二）服务转型：从市场走向基层，由私利过渡公益

“律师进村、法律便民”让法律和代表法律的律师进入治理过程，承担着重要公平正义责任。市场经济条件强化了律师的利益驱动，使律师想进城而不愿下乡，难以实现私立与公利的兼顾。恩施州通过购买律师服务形式，将律师从利润高的城市引入农村，为农民和基层政府提供免费咨询、调解服务，实现了律师服务的转型。可见，强化律师服务转型，还需强化政府责任，为律师参与社会治理提供平台与保障，以此处理好律师的公益性与私利性的关系，保障“律师进村、法律便民”的长效性。

（三）功能扩展：从单一走向多元，从代理延伸至服务

律师是现代法治社会中为各种社会主体提供全面法律服务的专门职业。但在传统的认识中，律师是以代理官司为主要职责的“讼棍”，将其职能单一化、片面化。恩施州普遍建立法律顾问制度的创新之一就是将律师功能由代理扩展为咨询、调解和引导等服务功能。正是通过律师的咨询、疏导、调解服务，使矛盾化解的关口得以前移，及时有效化解社会矛盾。可见，构建法治社会，需要转变传统将律师局限于司法诉讼功能的观念，拓展律师群体在法治社会中的功能与作用，让律师群体更全面更有效地参与到社会治理过程中去。