中国土地规划管理及其改革

作者：党国英  责任编辑：余孝东  信息来源：上海国土资源  发布时间：2017-03-30  浏览次数： 13417次

【编者按】2014年7月2日下午，上海市地质调查研究院副总工程师李勤奋教授、上海市地质调查研究院总工程师办公室副主任兼《上海国土资源》编辑部主任龚士良教授专程赴北京拜访了中国社会科学院农村发展研究所宏观经济研究室主任党国英研究员，并代表《上海国土资源》期刊作了专题访谈。党主任深刻剖析了中国现有土地制度存在的不足，指出土地制度的改革应以土地要素的市场化为导向，体现效率、平等、稳定和可持续，统一城乡建设用地市场。现有的国家土地规划管理体制存在弊端，应简政放权，详规下沉到最基层；要坚持以人为本，切实降低公共空间的占地面积，努力提高公民的居住空间与生活品质。

【关键词】土地经济；土地制度；土地规划；管理体制；改革途径

中国土地规划管理及其改革社会经济变化都和土地有关，都要涉及土地制度问题，其中的关键无非是效率、平等、稳定、可持续四个方面。

效率，肯定和土地有关系。甚至农业以外，土地的单位面积产值跟土地制度也很有关系。我国建设用地的土地产出，大约是日本东京的1/3。我们建设用地的土地产值，笼统地和日本比较，大概是其1/10。我国的国土面积约150亿亩，而2/3不太适合人类居住，以50亿亩来算，按目前这种浪费土地的做法，人均收入要达到欧美国家的经济水平，基本上全部都要变成城市。所以说我们的土地利用效率很低。

还有平等，引起太多的社会摩擦。要具体说的话，有很多指标可以刻画这个细节。土地产出的分配，特别是征地、产值收入的分配不平等。我们从新中国成立到现在，大量的农地转为非农地，它的收入分配是不平等的，这是一个方面。农村现有的承包地的分配，其实也不平等。有的家庭承包地多，有的则少。在城市内部，虽然缺乏统计数据，但可以通过观察发现，居民人均实际生活所占土地也不一样。我们一般老百姓住的是楼房，“达官显贵”住的是低密度居民小区。北京房山等浅山区，土地庄园化，很多土地被变相以机构的形式占有，有的把它当成了会所。在我们社会主义公有制条件下，能够出现圈围墙的庄园，我认为这在欧美国家都很少。据我了解，欧洲国家的一些法律规定，对于一百公顷地，私密部分的空间限制很少，但其他的地则要向外开放，要满足公共需要，就是要承担一些公共服务职能。哪能有多少地，我都给圈了，这个很少见，而我们社会主义国家反倒是这样。像土地的庄园化，还有全国各地兴起的办“书院”、“会所”等热潮，获得土地的成本很低，地方政府还把它当作政绩，这种问题很多。归根到底是占了农民的土地，把农民搬迁上楼。还美其名曰：那些土地的住房，基础设施不好，不如楼房住得舒服；土地值钱但国家不允许你卖，原来的小院旧房不值钱又卖不了，住楼房升值太多了，你的收入就高啦。这个很可笑，因为政府不允许人家卖，然后再调侃卖不了多少钱。人家可能原来有一个院子，院子里有房屋，你不允许人家卖，当然价格就低；你给人分了楼房，允许买卖，所以楼房价格就高。真正的价值形态上讲，从市场化标准来评价，人家原本的土地价格高啊。土地问题上，我觉得是充分展现出我们对农民的某种掠夺，这是毫无疑问的，这极不平等。

第三是社会稳定。因为这个不平等，农民不满意，产生种种的社会不稳定。

第四就是可持续。从掌握的数据看，全国重金属严重污染的土地，非要通过置换土壤进行治理的，大概有四五千万亩。一般性的污染土地更多。土地肥力下降，大量使用农药化肥。好的耕地占了，差的耕地挂一个基本农田保护的招牌。如在太行山地区，可用的耕地把它占了，不适合耕作的，就把它搞成“基本农田”。我们号称有几十亿亩的草地，你要达到荷兰10%的生产力，那就不得了。因为，1公顷（15亩）2头牛，30亿亩草地就能整出4亿头牛。实际上我们哪有那么多牛？我印象中我国有5亿亩各种草地，让1/10达到荷兰的标准，畜牧业产量就很不一样。整个土地的产出很低，我们的现代农业的产出比值，总体上比欧美国家差，我们叫资本效率低。粮食单产要比欧美国家好，但资本效率很低，所以土地的可持续利用问题很多。

所以从上述的几个角度去刻画，我觉得我们的土地制度是太失败了。好的土地制度，其中的道理其实很简单，就是任何一个社会要和谐的话，必须要遵守两项基本原则。一是要在国民收入第一次分配当中，谁投入谁收获。这个原则要违反了，效率肯定很糟糕。我们经济分配时，土地算是附属物。长三角、珠三角等地区，对土地是建立一些协议，或发包或转让了。农村建设用地的分配，是看是不是村里的成员，有没有户籍。这个做法是不对的。有户籍不一定是投入者，当然可以找到对应关系，现在有户籍的人，意味着祖上有地，没有地的贫下中农，共产党给他分了地。但是后来因为孩子多少不一样，所以按祖上投入的地除以现在的人数，每个人的地是不一样的。而户籍变动，导致有些人祖辈都不是村子里的人，但在这有户口。不投入者能得到收入，全世界谁敢实行这样的制度啊？从经济学上讲，有三个要素，即土地、资本、劳动。劳动者得工资；资本投入者得资本收益，即利息；土地要素则得到土地的收入，即地租。另外，按照市场化的办法解决收入分配问题，就是土地要素的价格决定分配，应是这个思路。土地收入上，我们是根据户籍来分配的，不管你的投入。登峰造极的时候，就是1958、1959年时，不仅把生产控制了，消费也被控制了，导致大饥荒。当时认为是因要还前苏联的账而造成的，但后来看资料，苏联还账的量不大，主要是浪费。当时的“大食堂”，第一个阶段就是放开肚皮吃饭，第二个阶段才是粮食不够了再分配。搞承包制以后，比原来拿工分分配，肯定是进步的，但土地要素这一块仍跟过去一样。资本要素、劳动要素，这个我们已经解决。劳动要素，按劳取酬、多劳多得；资本要素，谁投资谁就有收益。但在土地要素这个问题上，我们是看不清楚的。我们给工业用地定一个地价，诸如此类。这样一个做法，全世界不多。我觉得第一个原则，是能够保证土地的投入者得到报酬。

第二个原则是国民收入的第二次分配，讲公共利益，在这块土地上住的人要平等地享受公共服务。这不涉及投入，因为这是解决平等问题，解决人道主义问题。我在这块土地上生活，土地不是我的，但公共服务我要和你们投入者一样。这就是第二个原则，没有这个原则，世界太冷漠、太残酷。人家务工的，孩子上学不行、看病不行、用你篮球场不行，极不人道。如果再加上其他一些歧视政策的话，我觉得这个很残酷。我到什么地方落地了，不分你的红，但是公共服务我要跟你平等享受。我们现在不是这样。老讲城乡二元结构，其实放大来看，农村也有二元结构：本地人与外地人。第二个原则违反了，社会就不和谐了，就分裂了，就不稳定了。

这两条，我们实际上都违反了，所以咱们这个土地制度确实很糟糕，多少年来我个人一直对咱们的土地制度持批判态度。这种批判态度，我认为对我们国家改革的影响是积极的。比如说，我在1998年就提出承包权要长期化，差不多过了十年，中央政府明确了承包权长久不变，无非就是让土地要素市场化。我多少年来坚持不懈，就是讲产权要明晰，讲土地问题上公权和私权要有合理的边界。按说这都是基本的道理，偏偏是基本的道理我们却任意践踏。2008年开始，对土地要素市场化基本取得了共识，十七届三中全会提出承包权长期化、建立农村建设用地和城市建设用地的统一市场、改革集体经济制度等等。当时我就特别高兴，这说明长期做农村政策研究的一些同志思想解放，也体现出国家政治体制改革的有序推进。但十七届三中全会已经确定的市场化方向，5年没有落实，难怪连国家领导人都要感叹“政令不出中南海”，呼吁要打通“最初一公里”。2013年十八届三中全会，土地方面因此也基本上重复了5年前的问题。我的看法是，再有5年时间，能把这个事情落实，就很不简单了。

要解决这些问题，我认为：第一是承包权长期不变。长期不变不是说30年、50年，实际上是准私有。第二，城市和乡村的土地制度要统一，城乡分割的两套制度要改。第三，国家的土地规划管理体制要改革。

对于国家的土地规划管理体制，现在社会上基本不讲，十八届三中全会也没有提及。前面讲的两条都是增加农民的土地权利，扩大他们的权利。一般认为，如果政府不管的话，农民可能就会乱来、胡来，又给你小产权房，要防止随便转变用途，于是政府要干预，国家要有规划。规划体制如果不行的话，作用适得其反。证据何在呢？就是我们的耕地保护乏善可陈。本来不断地搞土地整理、江河治理，耕地是要增加的。小浪底水库建设后，黄河下游一下子增加了很多土地，原来黄河入海口不断淤涨；东营、德州、聊城等地的大量盐碱地，品质很差，后来变好了，可耕地数量增加。而我们原来的计量也有问题，本来地多你说少了，认为是实现了耕地占补平衡，就是抵用没有再增加，每年大概占两三百万亩，然后每月再补一些，而且补的过程中存在以坏替好问题。

所以在我看来，政策是不成功的，其主要根据就是单位城市建设区的土地产出比欧美国家低，特别是比日本低，因此我批判规划管理用途管制存在的某些弊端。用途管制，西方国家叫分区规划，即这块地干什么、那块地干什么。我们规划管理体制最大的失败在什么地方？就是老百姓的居住品质在变坏。为什么这样讲？根据心理学的研究，我注意到这样一个结论：人住高层的楼房，心理状况会变坏。中国老百姓讲接地气，住得密了，幸福指数就降低了。那种不舒适的感觉，他自己没有体会。心理学上说的“不友好”，板着脸不肯笑、爱发脾气，紧张、抑郁。居住分散的情况下，人爱互相帮忙，见面打招呼，客客气气有笑容。住楼房的，按说更容易认识，偏偏就是不爱和谁打招呼。心理学上讲“life bubble”，生活中看不见的泡，住得密了以后就挤在那个泡里面，人有不安全感，警惕性很高，处于紧张状态。我们的政府，对宽马路、大绿地、大广场特别重视，公共部门占地面积很高。本来你下班回家，公共设施为什么要占那么高呢？动不动就是几平方公里围圈起来，全世界的中央办公地以及会议中心谁敢像咱这样，圈了那么多地方。我们的马路，一般占城市建设区将近20%左右。好的规划专家告诉我，15%就够了。规划问题，就是不要比例太大。欧美国家居民区约占城市建设用地45%，我们则是20%左右，所以我们的老百姓过得很拥挤。这其实是非常要命的，除了生活品质不高以外，爱吵架、爱闹，容易焦虑、容易暴躁，更多的是容易导致革命。把高楼的地方搞成广场，住得压抑或心里憋屈就去广场排遣，但去广场以后人就不由自主，这也是心理学上讲得一个事情。每个城市都搞大广场，不是给自己找麻烦吗？

最正确的做法应该是公共占地比例要小，且尽可能高层。你自己下班回家了，办公场所占地何必那么多呢？要让老百姓占的地方大。要达到什么程度呢？城市中产阶层家家有独栋房，这是我这几年一直表述的一个观点，中国人要是一二十年后再认识到这个问题就迟了。你们可能没太注意，就是住单元楼房的人，在住房消费上其实量很小。一次性买了房以后，住房消费不多。有些人老拿中国的房价跟欧美比，认为国内房价不算高。欧美的房子是独栋房，我们的房子是不一样的，这是不同的概念。独栋房子的消费量要比楼房的消费量高，但比欧美的要低很多。欧美住房消费可以占家庭收入的1/3，我们的住房消费可能就物业费，别的钱他不花也没法花，房子漏雨了也是顶层住户要维修。独栋房子，住得漂亮和舒服，是要花钱的，要经常维护，这就是消费，但得到的就是高品质生活。

所以我们现在的居住模式大大挤压了中国的消费，造成宏观经济不平衡。后三十年经济能不能增长，看消费需求。但消费需求，被中国的这种住房模式打压了。据我所知，经济学家一般都不这样分析。如果未来经济不增长，失业人口增加，再加上我前面说的这些因素，那后三十年咱们老百姓的日子是比较难的。可见这么一个政府土地规划管理体制，把老百姓挤压在一个角落里，是共产党给自己找麻烦。为什么要实行这个政策呢？别人就说中国没有地，这根本是错误的。荷兰的人口密度是我们的三倍，但荷兰人住得比我们舒服。很多欧洲国家的人口密度都比我们高，但住得比我们舒坦。

另外一个账其实也很简单，一亩地安排三个独栋房是没问题的，一亿亩地就能安排三亿独栋房。人口增长率以后将大大下降，全国按4.5亿户来算，农村的一个亿，如果政府不搞大规模拆迁的话，就让慢慢地转化为独栋房；城里就3.5亿，打个折扣算2.5亿，就意味着多数城市居民能住独栋房。一亿亩地我们有没有？不是没有。我们现在城市建成区，就是一亿亩地。我们现在城市还在扩张，农村还有2.5亿亩地可以转化，地实际上不成问题。我刚才说的比较极端的情况就是3亿栋独栋房，实际上我们未来有2亿就够了。2亿是独栋，再有几千万是四五层，穷人住什么呢？住高层。这是欧美国家的举措，穷人才住高层。这样总体算，其实需要的地不多。现在亡羊补牢犹未晚矣。因为我在开发区看到，有很多的边角地可以发展。上海的地现在比较紧张，就我了解，现在浦东那个地方，好多地还可以用。那些地要重新合理规划，安排些独栋房，但不能搞豪宅。做豪宅搞圈围，都这样干那肯定不够。真正的是要以人为本，让老百姓住得舒服。这是以前还不敢提的。

住房千万不要整齐划一，每家的房子，高低大小不同，色彩不一样，风格各异，但是一定不要大，人均五六十平方米足够了，有个小院，待客也没问题。社会组织也发育，邻里关系友好，朋友圈很稳定，整个人品质就不一样，而且消费也扩大了。过了三十年，中国人过上这样的生活，那可以说是实现了中国梦。现在这情况，到了三十年以后，哪来中国梦啊？因为你住的房子，你的主体居民住的是欧美穷人住的房子。这是我的一个看法。中国规划管理的失败，严重地以官为本，而不是以人为本。

我们并不是要人住得远远的，不是这个意思，是现有的这块地你要改变一下格局。现在这边是开发区，那边是居民区，就是在市区也空置很多地，所以总体上不增加通行道路，即使增加一点问题也不大。比如开发区改造，很空旷，不增加通行的空间，换来老百姓居住舒服。也有人对此提出出行及环保方面的问题，这些都可通过技术革命来解决。像美国生产的特斯拉，因为销量不够价格才较高，国内有人想出聪明办法，在北京几个区开始实验，利用道路两侧及社区内的路灯电杆作充电桩，非常有效也很便利。人类进化到现在，就要争取主动权，不要太保守，发现了问题再解决问题。环保主义者有时太过消极，照他们的想法，人类就不要进化了。

我说的三个大问题，一是产权，二是市场，第三就是规划管理。我自己的研究主要是在第一和第三方面。产权我讲得很早；城乡建设用地，我也讲，但别人讲得更多，包括小产权房等；但针对刚才讲的人口居住规划管理的问题，全国几乎就我一个人在讲。整个规划管理体制怎么改呢？我给他们提的建议是中央要放权。规划管理，尤其是细规，司长、处长管不了，市里也管不了。关于土地问题，一定是从中央到地方，各行使各的职能。明晰产权与保护，然后划定农业保护区。我主张要搞农业保护区，省级政府以后就不用管。省在过去就是个“行省”。全国搞三四百个地级市，多的由中央政府直属委派，形成行政大区域。这几百个市可以做好自己的规划，但详规一定要下沉到最基层，比如说乡镇、街道办事处，都可以制定规划。规划要法制化、民主化、科学化，“一任官员一轮规划”的问题要通过法制化来解决。规划管理体制要改，这是非常重大的问题。

深圳一半的房子是小产权房，因为产权不明晰，不敢做大的投入，小产权房盖得都不好。全国据说有人均六平方米小产权房，假如对小产权房进行改革，按人均一万元的保守估计，就意味着全国就有13万亿的政府财政收入，就能做很多事情。所以城乡建设用地要统一，土地要素要市场化。

北京的城乡结合部拆迁，平均一个村的综合成本要50亿元以上，个别甚至上百亿。北京房价多高啊，改造平房的建设用地，一宗地动辄数十、上百亿。江苏有些地方，平均一个村花两三个亿的情况我见过。政府拿着税；上海、北京的征地补贴比较高，农民卖地拿了一块；工业资本家零地价，又拿了一块。因为工业资本低成本，等于把收入给了国外。中国不仅养了工业资本家、政府、郊区农民，廉价享受中国无产阶级劳动力。你说中国无产阶级多么伟大、多么辛苦。土地问题，不改，搞不好就会亡党亡国；改了，长治久安。

中国这么大一个国家，我们的任务是吃饭成本一定要下降，就是恩格尔系数要低，让老百姓活得安逸。我们现在农业成本比较高，中国的农产品价格高，在全世界肯定比欧美国家高。因为农业产品价格高，没有竞争力，导致走私很厉害。城里人不相信一般农作物，城市资本都去搞高成本的绿色产业园。本来你应该下力气把老百姓吃的大宗农产品的基本安全要维护起来，这是底线，让老百姓放心买东西。现在搞所谓“绿色”、“生态”的产品，每公斤牛肉动辄数百元、大米数十元，这是满足谁的需求啊？吃饭问题，是老百姓非常担心的事情。一定要发展有竞争力的农业，一定要让人民的这种底线安全得到保障。

通货膨胀其实比失业更可怕，会引起社会动荡。我们现在要解决问题，不要害怕房价下跌，下跌不像财政问题那样。财政问题怎么解决？我认为就是扩大私人资本。中国政府是世界上最有钱的政府，财产多，要变现。社会没有损失，无非是政府控制的财产转到民间，民间会更有效地利用，所以整个国家会富强。

古语说：仓廪实而知礼节，衣食足而知荣辱。我们要通过土地改革，让全国人民衣食住行的品质提高。要在自发的、人为干预路径很小的情况下，实现城市化。政府干预太强，对农民和城市居民就会存在利益剥夺，这将影响中国整个的社会生态和长治久安。我看待问题更着眼于宏观层面，站在包括农民和城市居民在内的广大人民一边。我说的土地的产权、市场、规划管理这三条都要做到的话，那真是对这个国家太有好处了，对共产党的领导都有好处。