快速城市化进程中的农村社会管理

作者：程同顺  责任编辑：余孝东  信息来源：学术界  发布时间：2017-03-29  浏览次数： 14409次

【摘　要】本文在分析城市化进程中农村社区多样化和农村社会管理复杂性及特点的基础上，提出了创新农村社会管理的原则，并提出了创新农村社会管理的战略选择:依靠发展解决最普遍的社会管理问题，通过完善机制解决最突出的社会管理问题，借助法律援助解决最棘手的社会管理问题，建立应急反应机制解决突发性社会管理问题，通过周密部署解决周期性的社会管理问题。

【关键词】农村社区；社会管理；上访；突发事件

社会管理是对于那些人民群众普遍关心的民生问题、公共安全问题，以及容易引发社会矛盾和冲突的社会问题进行管理等，其基本目标是保证人民能够安居乐业，生产生活安全稳定，社会和谐有序、公平、公正。任何一个社会都会面临社会管理问题，但是当前中国快速的城市化进程无疑使中国社会面临更多的社会管理问题。中国农村处于快速城市化进程中的主战场，首当其冲，同样也面临着巨大的社会管理创新的压力。

一、城市化进程中农村社区的多样性

当前中国处于一个快速城市化的时期，但是由于各地城市化的进程并不一致，再加上中国农村固有的多样性，因此各地农村社区形态千差万别。除一些农村还保留着传统农村社区的特征外，目前在远离城市的农村地区出现了空心村现象，在城市近郊出现了城乡转换过程中的农村社区、楼房化的农村社区、非农化的农村社区和农村中的民工社区等多种形态。

1.典型农村社区

所谓典型的农村社区，是指仍然保留农村社区特征的农村，农民在从事其他职业的同时仍然重视农业生产劳动，村庄人口没有大量减少，村庄保持原有的生机和活力，公共生活一切如常。当然，改革开放后典型的农村社区已不同于传统的农村社区，已经明显出现了职业的多样化和兼业化现象，农民或者经商或者在乡镇企业上班，大多都有非农收入来源。当地乡镇企业比较发达，并且在地理位置上与城市和城镇有一定距离的农村大多属于这种类型。

2.空心村

当前中国的“空心村”社区有两种类型，一类是由于农民工大量外出打工而形成的，另一类是由于村民为了生活和经营的便利而搬离原有的村庄而产生的。前一种是离开了家乡，后一种是没有离开家乡只是把新家搬到了公路两旁或集镇。两者的共同特点都是使原有的农村社区出现了空心现象，显得比较沉寂萧条，公共生活出现了衰败的迹象。当前全国大部分农村都有“空心村”现象，特别在我国中西部民工劳务输出省份如安徽、湖南、河南、四川等表现尤甚。这些省份大批农民工长期举家外迁，房子、土地长期闲置在农村。

3.城乡转换中的农村社区

这类社区主要在城市近郊，一方面农民的宅基地和耕地已经完全出让，不再具备从事农业生产的条件，开始向非农产业转移；另一方面，农民的生活条件大大改善，已经完全市民化，在楼房集中居住。社区组织有的已经完成了“村改居”，正式更名为“居民委员会”；有的在保留原村民委员会的同时成立居民委员会，出现了村民委员会和居民委员会并存的局面，如天津市东丽区华明镇的有些社区。

4.楼房化的农村社区

这种新型农村社区的特点是，实现了农民居住的楼房化和集中化，基本生活条件正在向城市化的方向发展，居民社区打破了原行政村的空间，一般是几个村或多个村形成一个新社区，村民或村集体保留较多的耕地，农业收入仍是农民家庭收入的一个构成部分。这类农村社区从地理位置上看，有的毗邻市区或城镇，成为市区或城镇在空间上的延伸部分，有的是在农村就地实现楼房化，但有一个共同特点就是仍然保留较多耕地，多数家庭或有相当比例的家庭仍然从事农业生产。

5.开放的非农化社区

这类社区的特点是在原农村社区的基础上逐渐实现了产业结构的非农化，耕地已经很少或几乎没有，社区基本生活条件和基础设施已经高度城市化，但是社区人口结构出现了高度复杂化的现象，外来人口数量已经大大超过原农村社区。如天津市北辰区的双街村就是这类新型社区的典型代表，双街村利用与市区空间相连的特点建立新楼房社区，基础设施完全城市化，文体设施、文化建设较好，农民自愿花钱购买，社区入住条件市场化，完全对外开放，吸引了来自天津其他区县、北京市的大量人口居住，虽然没有并村，但社区人数已经是原村人口的十多倍了。

城市化进程中农村社区形态的多样化可能并不限于上述介绍，但是毫无疑问多样化和新型化的农村社区在管理体制上都面临着全新的问题和挑战。

空心村最大的问题是，在青壮年常年在外、村庄常住人口大量减少的条件下如何使农村公共生活保持生机和活力。人口过少也会导致治理失效，以留守老人、留守妇女和留守儿童为主要人口结构的农村社区会产生大量的社会问题。天津市农村由于总体经济发展水平较高，基本上没有这种类型的农村社区。

在楼房化的农村社区中，这些社区原有的地理位置、空间布局、社区规模和社区成员等都发生了很大的变化。这些变化也意味着管理体制即将面临许多新课题:原有的农村社区管理体制是以村民委员会为载体的村民自治，而现在的一个楼房化的居住小区可能容纳了原来的好几个村民委员会的村民，原来一个村的公共事务现在变成了好几个村的公共事务了，农民的居住模式由独门独户的小院变成了涉及更多公共性的单元楼房，人们所关心的公共事务的内容也将发生诸多变化。在当前村民自治尚不完善的情况下，这些村民在新的社区如何实现“自我管理”、“自我教育”和“自我服务”呢?如果涉及到村委会的合并或者成立新的管理机构，能否保障村集体的资产和农民的利益不受损失，以及新老机构间的平衡过渡?

在开放的非农化社区中，新社区的人口总数已经是原来村庄人口的十多倍，这些新增人口只是买房在此居住，并非原农村社区的成员。他们占新型社区人口的绝大多数，但是又不属于此地农村社区的天然成员，作为村民自治组织的村委会无权对他们实施有效的管辖，可以说村民自治的管理体制在这种新的社区几乎完全失效。另一方面，这些居民来源多样，很多人来自其他省市，户籍远在千里之外，不能参加居住地社区自治和基层人大的选举，基本政治权利完全不能实现。另外，这种新的社区，成员结构发生了巨大的变化，他们不像前一种类型是几个原有社区的合并，而是完全注入了全新的成员，并且新成员的数量占据主导地位，这简直可以说是再造新的社区。

二、农村社会管理的复杂性

快速城市化进程使中国农村呈现两个鲜明的特点:一是农村正在经历着前所未有的深刻社会结构变迁，二是使农村处于一个不断变化的变动不居的状态。这使本来复杂的中国农村社会管理难度进一步加剧。这主要表现在以下几个方面:

1.城乡差距仍然明显存在

改革开放以来，尽管中国农村社会经济发展迅速，取得了巨大成就，但是由于基础薄弱，农村在总体发展水平上仍然比较落后。如按照大幅度提高了的2011年绝对贫困的标准，即人均年收入2300元来计算，那么中国农村的绝对贫困人口目前仍然高达1．28亿左右。更加重要的是，如果与城市居民相比较，农村人口无论是在收入水平还是在消费水平等方面都仍然存在巨大的差距，城乡居民收入比都在3倍以上。这对于社会管理会产生两个影响:一是使农村抵抗自然灾害、重大疾病和其他风险的能力减弱；二是使部分农民改善自身状况的发展压力空前加大。

2.基础设施和公共服务仍然不足

由于历史的原因，也由于农村人口居住比较分散，造成农村基础设施落后，公共服务不足。多数农村地区的道路、桥梁、通讯、水电供应等基础设施建设相对比较薄弱，偏远地区的农村住房建设缺乏规划，这就使得农村在遭受洪水、地震等自然灾害的时候蒙受的损失可能更大。基础教育和医疗条件的不足，食品安全意识的缺乏，可能使农村面临的民生问题比城市更加突出。^[1]

3.经济活动和利益冲突增多

在快速城市化的进程中，农村的经济活动无疑更加密集和活跃。但是密集的经济活动必然会使人们围绕着利益而进行的互动活动更加频繁和密切，利益冲突也会增多。这表现在:村办集体企业可能面临着利益分配不公的争议，一些高污染的企业可能会引发村民与企业之间的冲突以及环境灾难，尤其是由于征地而引发的利益冲突更加激烈。在经济高速发展的过程中，经济发展和城市发展都对土地产生了越来越突出的需求，但是围绕着征地补偿问题，农民与村干部、地方政府和开发商之间经常意见不一致，往往会由于利益问题而不断上访告状、甚至会发生暴力冲突和群体性事件。

4.人口流动加剧

传统农村的一个鲜明特点是人口流动性小，基本上不发生大规模的人口流动。但是当前处于快速城市化进程中的中国农村，快速的人口流动成为其主要的一个特征。这一方面表现为劳动力输出地区周期性的人口外流，另一方面也表现为经济发达的农村地区外来人口的大量增加。但是中国目前农村人口的大规模流动往往不是举家迁移、共同生活，而仅仅是主要劳动力外出打工，而把妻儿老小留在老家。这会产生严重的社会管理问题:在劳动力流出地的农村出现了空心村和农村社区衰败的现象；在劳动力流入地，农民工由于缺少家庭的温暖，对当地缺乏归属感，导致生活质量下降，加上他们流动性强，管理困难，往往会引发各种社会问题。

5.社区共同体面临重建的难题

传统农村的居民世代聚族相居，人口相对固定，每个农村都是一个天然的利益和生活的共同体。但是快速的城市化进程打破了这种千百年来的天然共同体，全国各地推行的撤村并点、楼房化和宅基地换房等各种小城镇建设模式，都无一例外地要求新的社区扩大规模，把原有的农村社区居民合并集中在一起。集中居住对于改善生活条件、提供公共服务和基础设施建设提供了便利，节省了成本。但是对于新的社区来说，除了原有的一些集体利益需要重新分配调整外，更重要的是重建社区意识和管理机构。建立管理机构相对容易一些，但是培育新的社区认同意识、建立新的和谐社区恐怕就需要用时间来作为成本了。

6.家庭的稳定性受到冲击

传统农村的一个突出特点是家庭具有高度的稳定性。但是经济的快速发展导致农村人口流动加剧，现实条件使很多夫妻不能在一起生活，再加上信息技术的发展为人们的交往、尤其是接触异性提供了方便，这就使农村家庭的稳定性受到了很大的冲击，离婚和离家出走现象在农村频频出现。而这种离婚和离家出走往往是迫于环境变化的压力，而非深思熟虑的结果，往往会对家人、尤其是未成年子女造成极大的伤害。家庭是社会最有凝聚力的、也是最稳固的基本单位，农村的稳定正是建立在家庭稳定的基础之上的，因此如果农村家庭的稳定性受到冲击，那也将使农村社会管理的复杂性加剧。

三、新形势下农村社会管理问题的特点

城市化进程中的农村社会管理更加复杂，但是并非不可解决、无法应对。解决农村社会管理问题，创新农村社会管理，首先要从方法论层次认识农村社会管理的几个特点，在此基础上明确农村社会管理创新的原则。

1.时代性

当前中国农村社会管理问题增多并不是我们的发展出了什么问题，而是处于特殊发展阶段的正常现象。并且，从中国农村发展的全貌来看，农村总体上是和谐稳定的，广大农民群众安居乐业，积极向上，一心一意求发展，农村社会管理的问题并不突出和尖锐。

自改革开放以来，中国社会就逐渐进入了一个加速的社会转型期，而农村更是处于一个高速转型和变迁的中心。发达国家发展的历史经验告诉我们，社会转型期除了具有经济社会高速发展的基本特征之外，还具有经济社会发展不平衡、不协调，社会群体利益分化和冲突加剧，人民群众基本需求升级换代加快，社会价值观混乱和缺失等一系列相伴而生的其他特征。而中国农村的社会转型期还同时面临着快速城市化的压力。在赶超压力下，中国的城市化具有完全不同于其他国家的特点，其中最突出的一是速度快，二是政府主导。在政府主导的快速城市化过程中，为了追求速度和效率，围绕着征地和拆迁而引发的利益冲突、上访告状、甚至群体性事件便成了家常便饭。对各级政府来说，由此而产生的社会管理难度正在快速加大。^[2]总之，当前中国农村社会管理问题增多是一个不争的事实，这是中国在快速社会转型期的必然现象，属于特殊发展时期的正常现象。

2.系统性

人类社会发展的各个方面本来就是互相关联，高度统一的，农村的社会管理问题也不例外。比如，由于农村经济发展落后，在基本生活条件、医疗卫生等基本的民生领域就存在水平较低、供给不足等问题，本身就已构成了一个普遍性的社会管理问题；但同时由于农村经济发展水平的落后，农民住房的建筑质量相对较差，加上农村道路、桥梁、通信、水电供应等基础设施薄弱，就会产生同等程度的自然灾害在城市不会造成损失，而在邻近的农村却会带来巨大的人身和财产损失，成为严重的社会管理问题；而基础设施的薄弱、医疗卫生条件的不足，又会给抗灾救灾带来很大的困难，或者延误了最佳时机，或者可能形成二次灾害，又演变成新的社会管理问题。又如，由于农村经济文化相对落后，造成人们的法制观念淡漠，再加上现阶段有些方面的法律法规不健全，所以当发生利益纠纷和冲突的时候，很多农民就会诉诸非理性的手段解决问题，形成暴力事件或群体性事件，变成了社会管理问题。^[3]

因此，认识农村的社会管理问题，不能孤立地只看表象，不能仅仅就事论事，而要看到某一个具体问题背后的深层原因；不能“只见树叶、不见森林”，而应该把它放在整个农村的大系统下来看。

3.不确定性

人类社会本身就充满了不确定性，“一切皆有可能”。在经济高速发展的社会转型期，农村地区经济活动密集，利益分化和冲突加剧，不确定性发生的概率就更高，由此而引发的社会管理问题随之增多。我们必须承认，有些社会管理问题是常规性的，还有一些则是突发性的；有些社会管理问题的发生有一定的征兆，有些则没有任何原因和征兆，难以预测。承认不确定性的存在并非否认客观规律，只是指出规律之外可能存在例外。在今天信息技术高度发达、社会政治问题日益复杂的背景下，各种事件的不确定性、不可预测性会更加突出。不确定性的客观存在要求各级领导必须树立不确定性思维，即既要认识到有些事情是可以预测和预防的，又要认识到有些事情可能会在预测和预防之外发生。因此在制定战略和决策时，要多做各种可能预案，防患于未然；在面临突发事件时，能够有心理准备，做到从容应对。

4.长期性

当前中国农村社会管理问题的存在是由农村社会发展水平以及中国所处的快速城市化的进程所决定的。如前所述，由于历史的原因，农村的经济发展水平相对较低，城乡差距较大，农村的基础设施和公共服务不足，这决定了农村地区一定存在民生方面的社会管理问题。再加上由于农村地区文化教育水平落后，农民的生产安全意识、食品安全意识都比较薄弱，依法维权的知识和意识都比较缺乏，那么在公共安全、矛盾冲突和突发性事件方面的社会问题就会在所难免。农村发展水平的提高和面貌的改善不是一朝一夕的事情，需要经过长时间的努力奋斗才能解决。^[4]

更重要的是，中国目前正处于快速城市化时期，农村也正处于一个剧烈的社会转型过程之中。中国要实现步入中等发达国家的行列，完成城市化的目标，这个快速发展的过程还需要持续至少30－50年，那么中国农村在未来的很长一段时期内仍将处在社会转型过程之中。长期而剧烈的社会转型，预示着中国农村今后还会面临着各种各样的社会管理问题。所以，我们必须要清醒地认识到，农村社会管理问题不可能快速解决，即便解决了目前的社会管理问题，今后还会出现新的社会管理问题。这与各级领导人的能力与素质无关，它是一个客观的事实与规律。

四、创新农村社会管理的原则

认清农村社会管理问题的复杂性及其主要特点，有助于我们确立创新农村社会管理的原则。在当前阶段创新农村社会管理，我们应当确立以下基本的原则:

1.要依靠发展解决大部分社会管理问题

由前可知，与城市相比较，中国农村的大部分社会管理问题都是由于农村的社会经济文化发展水平不足造成的，这是当前中国农村社会管理问题的最主要的一个特点。这个特点决定了发展应该是解决农村社会管理问题的长期的战略选择。只有通过发展农村的教育文化事业，才能提高农民素质，增加农民收入；只有通过发展农村经济，让农民收入持续稳定增长到一定程度，提高农村的基础设施和公共服务水平，才能解决农村大部分的民生问题。基本的民生问题解决了，农民才能安居乐业，一心一意图发展，才能较快地在农村地区实现构建和谐社会的目标。^[5]

2.要充分运用既有的组织网络创新社会管理

提到创新社会管理，人们很容易联想到要充分运用社会组织的力量参与公共管理，要培育中国的公民社会。这个理解有一定的道理，创新社会管理就是要运用多种力量共同解决社会管理问题，但是要注意不能矫枉过正。有效的社会管理应该充分运用现有的组织网络，而不应该把希望寄托在建立更多的新机构和新组织上。

创新社会管理一定充分发挥人民群众和社会团体的力量，使管理主体更加多元化，但是这绝不意味着社会团体可以取代国家和政府成为社会管理的最主要主体，也不意味着需要建立更多的社会团体才能实现创新社会管理的目标。有人认为创新社会管理就是要培育“市民社会”，让社会团体自我管理，减少政府的职责权限和活动范围。毫无疑问，积极发挥民间组织的力量参与社会管理是必要的。但是，西方语境下的“市民社会”是一个理想化的概念，是对各种各样的社会团体理想化的投射。但是社会团体种类很多，既包括社区自治互助性的社会团体和各类公益组织，也包括形形色色的特殊利益集团。社会团体不是神话，如果听任特殊利益集团自我管理，它们将会绑架国家的公共政策为自己的特殊利益服务，人民的利益就一定会遭到侵害，国家整体的利益也一定会遭受损失。

实际上，党的十七大报告已经明确提出要建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。这个指导方针是非常正确的，创新农村社会管理，一定要坚持党和政府的核心地位，充分发挥原有的各级党组织、基层政府、村民委员会和民间社会团体的作用，而不是重新建立一套新的组织和机构。^[6]

3.找准主要问题、区分轻重缓急

当前农村的社会管理问题，都值得重视解决，但是其发生的原因、造成的影响和危害、以及急迫性等方面各有特点，我们必须做出区分。经过初步调查研究，我们可以对农村的社会管理问题做出如下判断:当前农村社会管理问题中最普遍的是民生问题，最突出的是由征地引发的利益冲突问题，最难处理的是“专业上访”问题，防不胜防的是各类安全问题。

解决农村的社会管理问题要区分长远目标和近期重点突破的重点。民生问题尽管普遍存在，但是其紧迫性不在眼前，并且也不是短期可以迅速解决的，因此要制定长期发展战略，逐步解决。围绕着征地和拆迁引发的各类矛盾冲突随时都有激化的危险，必须摆上日程，寻找问题的症结快速解决。专业上访问题，虽然不急迫，但是影响地方政府的形象，比较难以处理，但还是要引导他们走上法制化的轨道，树立法治政府的权威，绝不姑息养奸。针对防不胜防的各类安全问题，尽快形成一个防范和快速处理机制，要做不同的预案，快速反应。

4.对不同的社会管理问题要进行分类处理

创新农村社会管理首先要对各种不同的社会管理问题进行分类，建立科学分类机制，从不同的角度进行科学分类，分门别类地进行处理，不同类型采用不同方案。如根据社会管理内容的特点，可以将社会管理问题划分为民生型、冲突型、安全型和政治型等几类；根据社会管理问题发生的频度可以区分为日常型、周期型和偶发型等；根据发生的原因又可以分为客观形成型、历史遗留型、人为制造型、体制缺陷型等。

如各种民生问题主要属于日常性社会管理问题，要采取治本之策，从提高政府服务水平、改善人民生活做起。如农村村级两委换届主要属于周期性的社会管理问题，应该在换届选举前摸清状况、逐村排查，对于问题村提前做好各方工作和应急预案，将换届产生的矛盾冲突和不稳定因素降到最低；偶发性社会管理问题主要是指突发性的群体性事件、各种生产安全事件、重大交通事故和各种公共安全事件等，可以进行更细的分类研究，确立不同的处理机制。

五、创新农村社会管理的战略选择

对于各种各样的农村社会管理问题，我们依据找准主要问题、区分轻重缓急的原则，先明确最普遍的社会管理问题、最突出的社会管理问题、最难处理的社会管理问题、猝不及防的社会管理问题和周期性的社会管理问题，然后根据分类处理的原则分别采取不同的措施。

1.依靠发展解决最普遍的社会管理问题

当前中国农村最普遍的社会管理问题主要是各类民生问题，这主要是由历史原因和社会生产发展的客观原因造成的，因此需要依靠发展的原则来解决。这一方面需要促进农村发展和农民增收，另一方面也需要调整公共政策促进城乡公共服务均等化，进一步完善农村的社会保障体系。在促进农村发展和农民增收方面我们可以采取的措施有:

第一，加大对农业科技的推广和投入

2012年中央一号文件就是一个专门关于加大农业科技创新的文件，明确提出，要坚持科教兴农战略，把农业科技摆上更加突出的位置，下决心突破体制机制障碍，大幅度增加农业科技投入，推动农业科技跨越发展。应该说，这个一号文件反映出中央对中国农业发展现状最薄弱环节的认识非常清醒而及时。由于农业科技创新具有显著的公共性、基础性、社会性，因此要求政府充分发挥主导作用，由财政承担主要责任。同时，由于增加对农业科技投入和农业科技体系建设是一项复杂的系统工程，所以也应该向发达国家学习，通过立法的形式确定下来，作为一项长期战略推进实施。

在知识产权已经覆盖到种子产业的今天，完全可以说，种子产业是整个农业产业的基础。因此，确保中国的农业生产和粮食安全，必须优先发展种子业。我国现已保存38万份农作物种质资源，名列世界第一。但我国种质资源的基因鉴定、研究和利用工作严重滞后，影响了农作物新品种的选育效率。国家应该通过有效措施，把生物技术运用到作物品种改良上来，培育一些在高产、优质、抗病虫等方面有重大突破性的品种。同时，我们也要注意制定法律法规，加强对农业种质资源的保护，并加大在种子研发方面的投入。^[7]

第二，充分发挥农业合作社的作用

新型农业合作社通过帮助农民进入市场、有效保护和实现农民利益，促进了农业和农村经济的发展，极大地保障了农村地区社会政治稳定。各种类型的农村经济合作组织的兴起，在企业与农民之间架起一座互利互惠的桥梁，有利于推进农业产业化。农民专业合作经济组织以其特有的民办性、合作性和专业性等优势，把服务渗透到从生产到流通的各个环节，解决了社区集体经济组织“统”不起来，国家经济技术部门包揽不了，农民单家独户又干不了的有关事项，完善了农业社会化服务体系。

新型农业合作社可以提高农户进入市场的组织化程度，有效地保护和增进农民的利益。农民专业合作经济组织依据国家有关产业政策，按照市场信息，引导农民有组织进入市场，使一家一户小生产与千变万化的大市场有效对接，在一定程度上和一定范围内解决了农民进入市场时的“买难”、“卖难”问题，减少了中间环节，节约了交易成本，也避免了市场波动给农民造成的经济损失。尤其重要的是，由于很多农产品具有鲜活性强、保存难的特点，如果不能及时出售或加工将会腐烂变质，给农民造成不必要的损失。这类问题不仅极大地影响了农民的生产积极性，而且也给相关地区的农村社会政治稳定提出了极大的挑战。而相关的新型农业合作社却能很好地解决这种问题。我们对奶牛合作社的调查发现，通过合作社的运作，饲养奶牛的农民基本不用担心牛奶的市场问题，解决了奶农的后顾之忧。在饲料供应和牛奶销售上，合作社实行了统一供应和统一销售，通过保证牛奶质量而保持合理的售价。

另外，新型农业合作社完善和补充了农业社会化服务体系。家庭承包经营需要有完善的农业社会化服务体系的支持。随着市场经济的发展，农民对服务内容和需求日益多样化，农民专业合作经济组织正好适应了这种要求，有的引进新技术、新品种，开展技术推广与培训，有的提供信息咨询服务，有的进行生产资料服务，有的开展资金互助等等，都受到农民的欢迎。一些专业合作组织还通过银行贷款或在会员中集资入股等形式创办技术、经济服务实体，从事农副产品深加工等服务性事业，不仅为成员发展生产提供了便利，也为成员带来了实际的效益。例如在农民饲养奶牛的过程中，由于饲养奶牛所要求的技术含量较高、卫生防疫措施比较严格，相关挤奶和储存的设施设备成本较高，单个农户一般难以承受，而天津市郊县的奶农通过合作社的社会化服务体系，可以共同利用公共设施、设备，获得饲养技术和卫生防疫服务，大大降低了生产成本，增加了经济收入。

第三，大力发展服务业

国家“十二五”规划和中央经济工作会议都提出，今后要牢牢把握扩大内需这个战略基点，大力发展服务业。农村劳动力资源丰富，素质较高，应该积极推进发展劳动密集型产业，大力发展服务业。

服务业包括很多种类，除了餐饮娱乐、送水送奶、美容理发、邮政快递等项目外，应该大力发展物业管理和家政服务行业。随着社会经济的发展和人民群众生活的提高，城市居民对于与生活密切相关的物业管理和家政服务的要求和标准越来越高，而当前中国各个大中城市的物业管理和家政服务远远不能满足人民群众的需要，存在着服务质量不高、供不应求并且纠纷冲突频发的现象。我们可以抓住这个机遇，采取措施大力发展物业管理和家政服务行业，从税收政策、教育培训等方面鼓励、支持和指导此类企业的发展，提高、规范服务意识和标准，加强监管，实现物业管理和家政服务行业的规范化和现代化。

第四，提高农民工的劳动报酬

在当前中国快速的经济发展过程中，居民收入占国内生产总值的比重并没有保持同步，反而有所下降，这是我国社会经济发展不平衡、不协调、不可持续的重要表现。根据统计，在我国企业中，工资仅占企业经营成本的10%，而在发达国家中工资占企业经营成本的比例是50%。进入21世纪以来，各大城市房价开始一路狂飚，使很多人民群众的生活一下子陷入了困境。因此，健全初次分配和再分配调节体系，合理调整国家、企业、个人分配关系，确保城乡居民的实际收入不低于GDP的增长速度，实现居民收入和经济发展、劳动报酬增长和劳动生产率提高同步，到“十二五”末期使劳动者报酬占到GDP的30%以上，应该是一个惠及万民的治本之策。调整企业的利益分配机制，提高农民工工资，一方面有利于改善农民工的收入待遇，增加农民收入，另一方面也有利于构建新型的和谐劳动关系。^[8]

2.通过完善机制解决最突出的社会管理问题

当前中国农村最突出的社会管理问题是由征地拆迁引发的矛盾冲突。发生这类问题主要是由于工业化和快速城市化对土地需求迅速增加，而相关法律制度对于征地程序、补偿机制和谈判协商机制的规定还不完善，地方政府和农民难以达成一致造成的。不能满足经济发展对于土地的需求，经济发展就会受阻；但是如果政府和农民不能达到一致，就会造成纠纷和冲突，演变成严重的社会管理问题。因此解决这类问题，最重要的是建立合理的程序和机制。完善程序和机制必须要解决以下问题。

第一，保障农民在征地过程中的知情权和决策权

村民委员会组织法规定，对于涉及村民比较关心的集体利益问题，必须要经过村民会议的讨论表决。而在征地过程中，基层政府和村干部为了较快地完成任务，经常忽略了农民在村务管理中应有的知情权、参与权、决策权和监督权，一纸通知就启动了征地程序。由于农民没有参与征地费用补偿的决策过程，因此对于补偿数额和补偿方式往往不理解，因而抵触和反对征地方案。依据充分利用现有组织网络的原则，充分发挥村民委员会的作用，诚恳耐心地与农民沟通，通过民主决策、民主管理和民主监督的机制，如果征地过程能够实行“中央调控、地方政府论证、市场导向、民主协商”的机制，在民主谈判规则下达成交易条约。这需要建立土地信息公开制度，向社会特别是集体和农民公开土地征收的有关情况，公布对土地征收有影响的决策信息、补偿的范围、标准和时间等资料，让农民知情。如果农民能够有效地参与决策、改变失地农民“被告知”的角色、充分行使其民主政治权利，参与征地相关决策的过程并发挥应有的作用，那么就能减少很多不必要的误解和冲突。

第二，制定并完善关于土地征收的专门法律法规

现行的《土地管理法》中关于征地补偿的条款明显带有计划经济的特征，以土地过去年均产值作为确定补偿费用标准，不能反映市场对土地及其附着物的真实评价，尤其是未考虑到农用地转为非农用地的土地价值的升值潜力。土地征收的具体补偿标准主要由行政机关裁量，非常容易造成降低补偿标准的现象。因此，需要实现征地补偿的市场化，扩大补偿范围，细化补偿项目。为提高征地补偿法律法规的可操作性，须对补偿项目做细致的规定，包括以下几个方面:土地权利损失补偿，包含土地所有权损失、土地使用权(如承包经营权)损失补偿；营业损失补偿，即在被征地上从事经营活动的投资补偿；地上附着物的损失补偿，如青苗补偿、房屋补偿；重新安置补偿，包括迁移费、安家费、置业费；社会保障补偿，补偿主体应当替农民交纳社会保障费用，使失地农民享受到社会保障服务。只有既对土地本身的价值予以充分补偿，又对农民可持续生存和发展的条件予以充分补偿，才能称得上是全面的、真正的公正补偿。

关于农民宅基地的现行法规体系也存在不健全、不完善的问题，目前还缺乏类似于《农村土地承包法》的专门法律来保护农村宅基地权利，因此需要制定与《农村土地承包法》相并列的法规来保护农民的权益，使宅基地换房在法律保障农民利益的前提下推进，要让农民得到实实在在的好处，通过宅基地换房改善农民生产、生活调剂，并且保证农民生活质量不降低。

总之，国家要制定有关土地征收的专门法律法规，明确土地征收范围、土地征收的行使机构及其权限范围、土地征用的补偿原则、补偿方式、补偿标准、征收程序、监督程序等等。通过立法解决土地征收过程中的各种问题，将新时期的土地征收纳入法制化的轨道。另外，还要重点完善对失地农民的补偿机制，建立与市场经济相适应的新型征收补偿土地制度，推动政府职能由微观经营向市场监管和公共服务转变。

第三，保障失地农民的可持续生存和发展

在征地过程中，土地的所有权和功能都发生了转移:所有权从农民集体转移到国家手中；农民的就业与发展也从农业转到了非农产业，需要再就业和再创业；社会保障由农村传统的土地保障转向现在的社会保障制度。为了保障征地之后的农民能够可持续生存和发展，除建立社会保障体系外，稳定的就业渠道是必须要解决的问题。

有些农民在被征地之后都住进了楼房，享受上了城市居民的生活条件，生活质量大为改善。但是城市生活方式意味着更高的生活成本，因此在失去了土地这个基本生活来源后，需要农民具有稳定的收入来源和就业渠道，才能保障他们的可持续生存和发展。否则，快速的城市化将会背负巨大的社会政治风险。^[9]

3.借助法律援助解决最棘手的社会管理问题

当前中国农村最棘手的社会管理问题当属无休无止的上访问题，不解决会影响当地政府的形象和绩效考核，可是无论如何解决总会有些人反复不断地上访。上访现象层出不穷有非常复杂的原因，这里有必要首先区分上访和职业上访问题。如果人民群众确实受到了不公正的待遇，确有冤情，应该调查清楚，尽快解决。但是职业上访则是利用不正确的“维稳观”和不合理的评价考核机制，要挟地方和基层政府，以达到图利的目的。但是无论哪种上访，都需要通过普及法律知识和树立法治意识，改变不正确的“维稳观”和评价机制来得到根本性的解决。具体来说，这需要从三个方面做起:

第一，必须尽快改变不正确的“维稳观”和政府考评机制，不能认为上访是不稳定的表现，更不能根据上访量的多少来作为评价地方政府工作的标准。因为信访制度是中国特色社会主义民主的内容之一，信访本身也体现了人民群众对于党和政府的信任。只不过受传统文化的影响，有些人民群众对于直接面见领导、尤其是高级领导的信访有一定的迷信，把它视为解决一切问题的灵丹妙药，这确实是一种不正确的认识。正确的做法应该是逐步改变人民群众对于上访的迷信，而不是把它作为稳定的指标和评价的标准。事实上，不正确的“维稳观”和评价标准正是激发“职业上访”的直接诱因，因此会导致越解决反而上访越多的现象。

第二，建立更多的法律援助帮助农民解决相关问题。农民之所以选择通过上访解决问题，是因为农民难以得到免费的法律咨询和服务，与正式的法律途径相比较上访的成本最低。因此，能够减少农民经常性上访的方式之一就是为他们提供免费而便利的法律服务，除了充实原有的乡镇司法所的法律服务功能之外，应该建立更多的半官方的法律援助组织。一方面帮助农民解决问题，普及法律知识；另一方面也可以对当事农民进行心理辅导，正确引导农民，尽量通过法律手段维护权利、解决纠纷。^[10]

第三，对于钻制度缝隙的职业上访行为，不能姑息养奸，要通过树立法治政府的权威打击歪风邪气。通过要挟政府上访图利的人尽管不多，但是影响很坏，对于基层干部和有正义感的农民群众是一种打击和伤害，必须要通过完善法律法规杜绝这种丑恶现象。

4.建立应急反应机制解决突发性社会管理问题

所谓突发性社会管理问题是没有预兆、猝不及防的危机事件，危害严重、影响重大。在农村地区，突发性社会管理问题主要有重大自然灾害、生产或交通事故、以及突发性群体事件等，可以区分为天灾和人祸。天灾是人力无法控制的，主要是由自然界的不确定性造成的；人祸有些具有不确定性的因素，但更多的是人为的疏忽和不负责任造成的。

第一，针对突发生事件做好预防和应对预案。对于人力不可控制的天灾，可以依据发生的类型，提前制定应对各种天灾的预案，如针对暴雨洪灾、泥石流、地震、极端寒热天气等，分门别类地制定应急预案，一旦发生，可以做到从容应对，从而减少生命和财产损失。对于人祸，要以预防为主，平时多做排查和预防，减少突发性事件发生的可能性。农村地区乡镇企业多，农民的安全意识较差，政府和相关责任部门千万不能心存侥幸。与此同时，我们也要居安思危，制定应急和善后预案，有备无患。

第二，突发性事件发生时要有正确的应对之策。突发性事件发生时，要注意做到正确评估和判断形势，迅速找准解决问题的主要矛盾，根据相关预案果断采取行动，在危机过后还要注意吸取教训并做好长远谋划。注意避免遇事慌乱，头脑不清导致判断失误，进退失据；或者在处理事件的过程中企图文过饰非掩盖责任，结果反而欲盖弥彰，失信于民，产生更坏的后果和影响；也要注意杜绝感情用事，失去理性和客观公正，更不可危机过后万事大吉，得过且过，目光短浅，不注意总结经验教训。^[11]

5.进行周密部署解决周期性的社会管理问题

农村周期性或有时间规律出现的社会管理问题，比较容易解决，那就是可以在周期到来之前充分做好准备工作。如农村这类问题主要集中在村级两委换届中出现的候选人之间的矛盾冲突和不规范的选举行为，如果不注意调整和规范，极易演变成村庄内部的矛盾和内耗。有些地区针对农村换届选举的做法比较好，应该坚持下去并不断完善。具体来说，那就是:

第一，单独重点解决换届有可能出现问题的农村。在换届选举前摸清各村有意竞选村干部人选的基本状况，对于候选人之间矛盾冲突比较严重的村提前做好各方工作和应急预案，将换届产生的矛盾冲突和不稳定因素降到最低。具体来说，对于选举过程可能出现问题的村庄，暂缓换届选举。等多数比较平稳的农村换届工作基本结束后，再重点突破这些问题村，动员各级政府工作人员，布置较多人力，做好调解和监督工作，保障换届工作平稳有序。

第二，平时做好村干部的监督工作。如果村干部平时作风不民主，尤其是经济上有贪腐行为，那么极有可能酿成村民对于村干部的不满，不仅平时容易出现干群矛盾，引发上访告状和其他社会管理问题，而且还极有可能在村干部换届选举的时候集中爆发，在选举过程中出现各种不正常的现象。

监督村干部是目前村民自治的一个难点，我们需要在制度上进行一些改进，不能把监督村干部的工作交给村民自己就万事大吉了。在中国目前的体制和国情条件下，完全放弃政府对村干部的监督职责是不现实和不负责任的。监督村干部的任务，还需要在体制内进行制度设计，要在保障村民自治权的同时赋予基层政府和党委对于村干部的监督权限和职责。如果能够使对村干部的监督工作行之有效，那么不仅周期性的换届过程中的问题大大减少，而且也能解决村级治理上的大部分社会管理问题。

注释:

［1］邵书龙:《中国农村社会管理体制的由来、发展及变迁逻辑》，《江汉论坛》2010年第9期。

［2］程同顺、杜福芳:《快速城市化进程中的失地农民问题》，《重庆社会主义学院学报》2011年第3期。

［3］匡和平:《基于农村社会管理的政治社会化诉求》，《长白学刊》2012年第3期。

［4］黄羽新:《论城市化进程中城市郊区农村的社会管理》，《广西社会科学》2011年第6期。

［5］吴海燕:《创新农村社会管理解决农村社会矛盾》，《求实》2011年第12期。

［6］周永康:《加强和创新社会管理，建立健全中国特色社会主义社会管理体系》，《求是》2011年第9期。

［7］佟屏亚:《中国种业观察》，《农村农业农民(B版)》2012年第6期。

［8］程同顺:《从五方面入手创新社会管理》，《中国社会报》2012年4月2日。

［9］程同顺、杜福芳:《城市化进程中的新农村社区建设》，《湖南社会科学》2012年第3期。

［10］陈荣卓、王东:《农村社会管理视域下基层司法行政的职能创新与机制建构》，《社会主义研究》2012年第4期。

［11］吕世辰、牛晓:《农村突发事件应急机制初探》，《山西大学学报》2005年第6期。