稳步推进林权改革须重视制度保障——对全国105个林改村庄1033位农户的调查与研究

作者：杨富茂等  责任编辑：admin  信息来源：中国农村研究网  发布时间：2017-03-02  浏览次数： 2319次

【报告要点】本报告在对全国105个林改村庄及1033个农户进行调查的基础上发现，我国林权改革工作开展至今取得了重大进展，然而推进过程中法治化与制度化水平相对滞后，林权改革的既定目标并未高效实现。具体表现为：林地确权稳步推进，确权到户和颁证的比率较高，但进程尚不均衡；林权改革效益初显，林农收入有所提高，但配套制度和服务尚需完善；公益林地配置失衡，生态维护尚显不足。为此，课题组建议以长效制度建设为基点深化林权改革，加强林改法治化。着眼立法，完善林改法制体系；立足权属，强化林权证保障功能；执手服务，健全林改服务机制；留心生态，激发林业生态活力。

林权改革是将农村土地承包经营从耕地推向林地的创新性改革，是扩展林业生产空间、拓宽林农增收路径的重要改革，是新常态下推进林业经济的关键改革。2014年暑假，华中师范大学中国农村研究院依托 “百村观察”平台，对全国涉及林权改革的105个村庄和1033位农户进行问卷调查和深度访谈。研究发现，2008年至今，我国集体林权改革工作取得了重大进展，但在推进过程中法治化与制度化水平相对滞后，林权改革的既定目标并未高效实现。具体表现为：林地确权稳步推进，确权到户和颁证的比率较高，但进程尚不均衡；林权改革效益初显，林农收入有所提高，但配套制度和服务尚需完善；公益林地配置失衡，生态维护尚显不足。为此，课题组建议，以完善林业立法为前提，以明晰林地权属为基础，以规范林业执法为手段，以持续生态养护为保障，打造稳定、有效的林改制度，逐点击破难题，全方位深化林权改革。

一、林地确权稳步推进，但进程尚不均衡

（一）确权到户较普遍，但股份分红难实现

从林改确权方式来看，在105个有效村庄样本中，62.86%的村庄以“按人均分，承包到户”的方式确权；14.28%的村庄为“联户承包”；22.86%的村庄以“分股不分山”方式确权。就农民林地确权的情况而言，在1033个有效农户样本中，81.41%的农民通过“按人均分，承包到户”方式确权；采用“联户承包”和“分股不分山”的方式的比重分别为5.81%和12.78%。由此可见，“按人均分，承包到户”已成为农村林地确权的主要方式，林地确权到户已现成效。

另一方面，在“分股不分山”的农民中，85.95%的是“一年一次”分红，14.05%的是“几年一次”分红。但是，属于“一年一次”分红的情况中，农民2013年所得分红均值为556.37元，在103个有效样本农户中18.45%表示在2013年并没有获得红利,55.34%的农民所得红利不足500元。可见，林地确权分红的收益难以实现，林改红利流于形式。

（二）确权颁证比率高，但覆盖非均衡

调查显示，68个有效样本村庄中已有55个实现确权颁证，确权颁证率达到80.88%，所占比重超过八成。但另一方面，村庄林地确权颁证率差异明显，覆盖面不均衡。就村庄林地确权颁证率来说，林地没有实现颁证确权的村庄占比19.12%，确权颁证率在“1%~33%”、“34%~66%”、“67%~99%”之间的村庄占比接近，分别为10.29%、10.29%和13.24%，47.06%的村庄林地确权颁证率为100%。全国的林地确权颁证率均值为0.65，分区域来看，东北地区的林地确权颁证率均值最低，为0.30；华北地区确权颁证率均值最高，为0.97；华南、华中、华东、西北、西南地区确权颁证率均值分别是0.81、0.77、0.55、0.47、0.73，不同区域的确权颁证率差异明显。可见，村庄林改确权已取得一定成绩，确权颁证的覆盖面总体较广，但推广有失平衡，须进一步完善。

（三）单户权证为主体，但到户率待提高

村庄林权证颁证情况直接反映林权改革的落实程度。从单户林权证颁发情况来看，74.70%的村庄表示颁发了单户林权证，25.30%的村庄没有颁证。就联户林权证颁证情况而言，77.61%的村庄没有颁证，颁发联户林权证的比重为22.39%。由此可见，村庄林权证的颁发仍存在一定的空缺，林权证到户率有待进一步提高。

二、林权改革效益初显，但配套制度尚需完善

（一）林地界限渐明晰，但法规不清存争议

一方面，以《森林法》、《物权法》为代表的相关林改的法律、法规以及地方性文件涉及不同立法部门、不同效力层级，缺乏专门性和统一性，没有完整、明确的规定林地产权的具体内容。在调整林权法律关系的实践过程中，现有的权利规范也表现出规制力和解释力的严重不足。另一方面，2008年《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》、2013年“中央一号文件”先后对集体林权改革做出要求，前者指出用五年时间基本完成明晰产权、承包到户的改革任务，后者强调妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题。

从调查数据可以发现，80.99%的农民认为林地界限“清楚且无争议”，但林改后农民林地四至界限仍然存在模糊和争议。9.85%的农民认为“界限清楚，但有争议”，7.79%的表示“无争议，但不清楚界限”，两者合计占比17.64%。就不同区域而言，华中、西南地区争议较多，两地农民认为林地“界限清楚，但有争议”、“无争议，但不清楚界限”的占比分别是11.49%、11.06%和15.65%、9.16%。

（二）林业经营有帮扶，但配套服务不健全

林农在经营中获得服务和帮助的成效是保证林业生产的关键。在740个有效农户样本中，表示林改后林业经营中的主要困难是“缺乏抚育技术 ”、“缺乏病虫防治技术”、“缺乏资金投入”的占比分别为28.62%、13.82%和30.59%，资金缺口和技术缺乏成为农民林业发展主要障碍。

对林业服务进行调查发现，51.59%的农民林业经营没有机构提供服务，而且地区差异突出，华东地区提供服务的占比最低，为30%，西南地区最高，占比62.39%。林业经营服务主要由村集体、乡林业站提供的占比为57.15%和33.61%，专业性较弱；林业经营服务机构的主要服务是“提供种苗”，占比60.11%，“技术服务”占比18.54%，不足两成。可见，林业服务供给量不足，供给主体专业性不够，服务内容单一，没有针对性的解决林农生产难题，服务缺乏“立体感”。

（三）林业资源有收入，但收益偏低增幅小

从农户商品林面积与林地总面积比率情况来看，其均值为0.35，中位值为0，可见农民的商品林比重不高。从具体的分组情况来看，比重为“0”、“1%~30%”、“31%~60%”、“61%~90%”、“90%以上”的占比依次是53.78%、6.81%、7.54%、4.38%、27.49%，超过半数的农民没有商品林，同时样本农户的商品林面积偏小，均值为6.78亩，农民林业创收缺乏土地条件。

另一方面，调查结果显示，2013年样本农户的人均林业收入偏低，其均值为364.56元。从林改后农民的林业收入变化情况来看，认为收入“大幅度增加”的农民占比0.62%，认为“有所增加”的占比11.13%，81.08%的农民认为“没有变化”，“有所减少”、“大幅度减少”的分别占比1.66%、1.56%。由此可见，农民林业收入较低，并且随着林改的推进林业收入增幅较小。

三、公益林地配置失衡，生态维护尚显不足

（一）公益林地进农户，但落户比率仍偏低

公益林是林地生态维护的重要指标。在全国708个有效样本中，68.79%农户的生态公益林比重为“0”，公益林比重在“1%~30%”、“31%~60%”、“61%~90%”之间的占比分别是4.38%、5.79%、8.19%，比重“90%以上”的农户占比12.85%。可见，农户生态公益林比重整体较低，生态维护落户率不高，需要加强。

（二）生态补助促养护，但补偿举措较单一

公益林生态补助是推动农民进行森林养护的重要因素。从调查样本来看，农民生态公益林亩均补助的均值为46.29元；将亩均补助分组来考察，23.94%的农民公益林补助为0元，每亩补助10元以内的占比28.18%，亩均补助10元至20元的占比11.82%，每亩补助20元以上的占比36.06%。由此可见，现有公益林的生态补偿局限于资金补助，且金额偏低，难以充分调动农民的护林积极性。

四、以长效机制深化林权改革

（一）着眼于“法”，完善林改法制体系

林权改革的推进要保持法规的稳定性和持续性。一是林改部门“确职确责”，统一各级林业法规，规范地方林改规程。二是筹建林改专办科室，将林改事务“合窗并点”，统规统管。实现林改过程的一体化，法律规章同质化，事务处理平等化，保持林改相关的法律法规恒定有效。三是林法执行中以“引”代“罚”，对开林、伐木行为以转移为主，以林下经济换林木，打造“垂直型立体林业”。四是林地纠纷处理实行“分级分责”制度，设立林业调解员。林地分级、纠纷分责，简化处理流程和手续，实现纠纷处理提报、受理过程“面对面”。

（二）入手于“证”，加强林改权属保障

首先，让林权证“可证”，农民权属清晰。一是承包到户的林地要在林权证及其附属材料中注明农民的经营权和收益权，做到“户户有标示，家家能盈收”；二是分股不分山的林地要形成股权证书，标明农民应享有的分红和参与权益，使得“人人能参与，股股得红利”；三是联户承包的林地要建立各单一农户的配额比率档案，透析农民份额，实现联户承包林权证“多户享一本，本本不相同”。通过林权证分类和权属标注，实现林改确权方式与林地权属一一对应，打破“分而不透”现状。

其次，让林权证“能证”，农民权属准确。一是依实颁证，对已颁发过林权证存在不清楚，或者原属联户至今没有分离的林地，要依据实际使用情况划清界限、理顺权属，杜绝“一刀切”分地、不顾历史、忽略纠纷的盲目发证行为；二是无争颁证，林权证颁布要无争议，林权改革中的林地具有物权性，要保护林地物权特性就必须排他，林地四至界限模糊不能也不该存在。

最后，让林权证“证好”，农民权属稳定。一是“一证有效”，树立林权证权威，集体以林权证为依据，农民以林权证为证明。制定《林权改革颁证规章》，从法律上确立林权证独一无二的效用和地位。二是“一证终身”，林权证要有实效性和持久性，一旦颁发就须长久有效。

（三）发力于“行”，健全林改服务支撑

首先，监管结合，规范林改。一是细化部门分工，提高管制效率，将规划设计、统筹执行、技术优化、成果巩固“分门而治”，塑造管制针对性；二是辅以群众监督，开通民众互动平台，设专人管理，联系农民来认识林改现实问题，并针对具体问题和相关规章制度，制定解决方案。

其次，服务配套，机构入林。一是从供给主体、服务地域、服务时效三方面扩大机构服务覆盖面；通过分类管理技术、资金、法律援助和林业经营等服务，提升服务力度和针对性。二是机构服务人员采取“能人上岗”，选拔上任，设立任期，绩效考核。

最后，上宣下达，带动落实。加强林改相关知识的普及和宣传工作，针对不同对象特点，采取宣传单、广播、会议等方式，由上往下逐层对点落实；设立群众互动服务，广泛收集群众意见，了解农户真实需求，以农民的受益点为宣传关键，让林改真正下县、进村、入户。

（四）护航于“养”，激发林业生态活力

首先，林木采伐重量重养。一是采伐限额动态化，以村为起点建立森林网络系统，打造实时林木数据，以数据为基础主管部门及时调整限额采伐量，以动态采伐限额调动农民积极性。二是采伐管理统筹化，打造主管部门统筹设计，服务机构落实的采伐管理模式，以管理带动服务多元，以服务需求促进管理高效。三是“养伐”操作同时化，落实林农“即伐即栽”，变先伐后造林为“边伐边种”。村级非公益林分采伐等级，等级越高限伐越严，确保林木积蓄量和森林自然度。

其次，生态补偿重质重效。一是提高基本补贴，完善特殊补偿。逐步缩小国家级公益林补贴与地方公益林补贴差距，设立“公益林急救基金”，用于非常规性支出。二是均衡补贴额，稳定发放率。各地区生态公益林补助要平等、均衡，增加生态公益林补贴投入；转变森林观念自愿投入到公益林的维护中，有条件的村庄可建立基层生态补贴项目，丰富补贴来源。三是提高农民生态享受度。结合农村公共服务建设，修建生态休闲场所；将生态山林纳入“美丽乡村”建设，以自然山林为背景，打造“山水新农家”。