南水北调政策尚难保障移民长远利益——基于南水北调中线14个村998位移民的调查与研究

作者：张利明等   责任编辑：admin  信息来源：中国农村研究网  发布时间：2017-02-28  浏览次数： 2665次

【报告要点】目前南水北调政策与项目的实施情况不甚理想，“重工程、轻移民，重搬迁、轻安置，重短期赔偿、轻长远扶持”，难以满足移民需要，也未能保障移民长远利益。具体而言，移民对移民政策的参与度和认可度普遍偏低；移民经济补偿、土地与住房安置等基础性政策的覆盖面广，但是产业扶持、就业培训等发展性政策的惠及度低；移民后期扶持资金的享受率较高，但是其作用和功效未能发挥；同时，移民对异地安置的满意度低，而住房质量较差也使得移民对住房安置不满意。为此，需要从移民的长远发展出发，在完善基础性补偿政策的同时，着力推进发展性项目和政策的落实，构建移民扶持的长效机制，优化开发性移民扶持，真正实现“搬得出、稳得住、能致富”的移民总目标。

南水北调工程作为一项举世瞩目的国家性战略工程，其移民扶持与安置政策实施的情况直接影响移民的生存和发展。但是一直以来，政府和社会对南水北调移民政策的落实情况关注不足，其实施成效如何，是否满足移民需要，存在哪些问题，都缺乏深入调查和研究，尤其是缺乏大规模的数据分析和量化研究。为此，华中师范大学中国农村研究院针对“南水北调中线工程移民政策的实施情况”，对湖北省和河南省14个村998位移民进行了调查与研究 。

调查研究发现，目前南水北调政策与项目的实施情况不理想，难以满足移民需要，也未能保障移民长远利益。具体而言，移民对移民政策的参与度和认可度普遍偏低；移民经济补偿、土地与住房安置等基础性政策的覆盖面广，但是产业扶持、就业培训等发展性政策的惠及度较低；移民后期扶持资金的享受率较高，但是其作用和功效未能发挥；同时，移民对异地安置的满意度低，而住房质量较差也使得移民对住房安置不满意。为此，需要从移民的长远发展出发，在完善基础性补偿政策的同时，着力推进发展性项目和政策的落实，构建移民扶持的长效机制，优化开发性移民扶持，真正实现“搬得出、稳得住、能致富”的移民总目标。

一、移民政策参与度和认可度普遍偏低

（一）移民接受政策宣讲的比率低

及时有效的政策宣讲不仅关系到移民动员，而且对移民权益保障也具有重要作用。在988个有效样本中，有440人表示接受过南水北调移民政策宣讲，占比为44.53%，而55.47%的受访移民反映未接受过政策宣讲，即超过半数的移民处于政策知晓的“盲区”。在调查中也发现，正是由于移民对政策的了解程度不够，导致了一系列后续问题的产生。

（二）移民安置规划的参与度低

根据政策规定：“大中型水利水电工程建设编制移民安置规划时应当广泛听取移民和移民安置区居民的意见”。调查显示，在996个有效样本中，表示“参与过”南水北调移民安置规划讨论的占比仅为3.92%；“没有参与过”讨论的占比为61.85%，表示“没有开展过”和“没听说过”的占比分别为24.80%和9.44%。可见，受访移民参与移民安置规划的比重非常低。

（三）移民对南水北调政策的满意度偏低

政策满意度作为衡量政策绩效的重要指标，直接反映了民众对政府政策的认可程度。在996个有效样本中，对南水北调移民政策表示“不太满意”和“非常不满意”的比重分别为42.17%和5.52%，合计占比47.69%；39.66%的受访移民表示“一般”；对移民政策表示“非常满意”和“比较满意”的占比分别为1.41%和11.24%，合计占比12.65%。可见，移民对南水北调政策的总体满意度偏低。

（四）移民对扶持项目的作用认可度低

在892个有效样本中，认为南水北调工程移民扶持项目“无作用”、“作用不太大”的占比分别为12.89%和38.12%，即有51.01%的移民认为扶持项目作用不明显；而认为扶持项目作用“比较大”、“非常大”的占比分别为12%和1%，合计占比13%；认为作用“一般”的占比为35.99%。可以看出，半数以上受访移民对扶持项目的作用持消极评价，扶持项目实施效果较差，无法满足移民需要。

二、基础性政策覆盖面广，但发展性政策惠及度低

（一）移民项目重视短期硬件，忽视长远发展

从南水北调项目建设情况来看，86.19%的移民表示村庄开展过“饮水安全、沼气、交通、供电、通讯广播等基础设施建设项目”，占比最高；其次是“文化、教育、卫生等社会事业设施建设项目”，占比69.12%；45.35%的移民反映开展过“基本口粮田及配套水利设施建设项目”；而选择“劳动力实用技术、就业技能培训和职业教育及职业介绍项目”的比重相对较低，为30.73%。由此可知，基础设施类项目建设的比重明显较高，但是涉及移民长期发展的培训项目却发展滞后。

（二）移民政策重视短期补贴，忽视长期培育

就各项移民政策的享受情况而言，移民享受住房安置政策的比重最高，达91.79%，其次是经济补偿政策，为85.54%；再次是土地安置政策，占比77.67%。移民增收产业培育政策的享受比重明显偏低，占比9.14%。可以看出，经济补偿、住房与土地安置等基础性补偿政策的普及率较高，但是作为解决移民就业、增加收入的产业培育政策，移民却鲜有享受。

（三）培训项目难以落实，无法激活“造血”功能

移民培训项目作为一项具有“造血”功能的移民后期工作，在一定程度上影响着移民的生产生活。在989个受访移民中，参加过培训的移民占比17.80%，不足两成，没有参加过培训的移民占比为60.06%，22.14%的移民表示当地没有举办过移民培训。整体来看，移民参加过培训的比重不足两成，项目实施效果不理想。

另一方面，从移民对培训项目作用的评价来看，在176个受访移民中，认为培训项目作用“非常大”、“比较大”的占比分别为2.84%和28.41%，合计占比31.25%；38.64%的移民表示作用“一般”；反映作用“不太大”、“没作用”的占比分别为25.57%和4.54%。可以看出，三成移民对培训项目作用持积极评价，移民培训项目开展效果不理想，亟需进一步完善。

三、扶持资金享受率高，但作用和功效未能发挥

（一）移民后期扶持资金的享受率较高

在970个有效样本中，表示“享受过”后期扶持直补资金的农户占比为83.51%；“没有享受过”资金的农户占比16.49%。可见，超过八成移民享受过后期扶持直补资金，但仍有一成多的移民未能享受。

（二）移民对扶持资金的作用评价低

就移民对后期扶持直补资金的作用评价而言，在779户受访移民中，认为作用“非常大”和“比较大”的比重分别为0.51%和8.22%，合计占比8.73%；认为“作用不大”和“没有作用”的分别占比47.11%和5.65%，合计占比52.76%；认为作用“一般”的比重为38.51%。可以看出，移民对扶持直补资金作用持积极评价的占比不足一成，其认可度明显偏低。

（三）移民项目资金使用不到位

在989个有效样本中，66.94%的移民表示资金使用“没有公开”；而表示“公开了，但是本人不清楚”的占比26.29%；表示资金使用“公开透明”的占比为6.77%。可知，三分之二的移民明确表示项目资金使用不公开透明，这可能降低移民参与项目建设的积极性。

另一方面，在992个受访移民中，30.95%的移民表示移民项目资金“存在”侵占、截留、挪用等情况；表示“没有存在”和“不清楚”的比重分别为11.19%和57.86%。由此可知，在移民资金使用上，存在侵占、截留、挪用等现象，这不仅使得项目资金无法有效利用，也会在一定程度上引发移民的不满。

四、移民安置补偿不到位，难以满足移民需求

（一）移民对安置补偿政策的满意度总体偏低

从移民对政府给予安置补偿政策的评价来看，分别有41.48%和5.54%的移民表示“不太满意”和“非常不满意”现有的安置补偿政策，合计占比47.02%；44.41% 的移民选择“一般”；移民对政府的补偿政策感到“非常满意”和“比较满意”的比重分别为0.52%和8.05%，合计占比8.57%，不足一成。可以看出，受访移民对安置补偿政策的满意度非常之低。

（二）异地安置移民对补偿政策的认可度更低

在974个有效样本中，就地安置的农户为420户，占比43.12%；“异地安置”的占比56.88%。从不同安置方式移民对安置补偿政策的满意度来看。异地安置的移民对补偿感到“非常满意”和“基本满意”的占比分别为0.49%和12.86%，满意度合计占比13.35%；而异地安置移民的满意度仅为4.97%。由此可见，异地安置移民对安置补偿政策的认可度更低。

（三）住房补偿和住房质量无法满足农民需求

住房是移民安身立命之本。在957个有效样本中，移民对住房补偿感到“非常满意”和“比较满意”的占比分别为0.52%和8.05%，合计占比8.57%；感到“不太满意”和“非常不满意”的比重分别为41.48%和5.54%，合计占比47.02%。44.41%的移民对此感到“一般”。由此可见，不到一成的移民对住房补偿感到满意。

另一方面，就移民对搬迁后住房质量的感受来看，在963个有效样本中，认为住房质量“非常好”和“比较好”的占比分别为1.35%和14.75%，总体满意度不到两成；认为住房质量“比较差”和“非常差”的比重分别为43.51%和9.14%，合计占比52.65%；此外，31.25%的移民表示住房质量“一般”。由此可得，绝大多数移民对搬迁后的住房质量不认可，使得移民虽然“住有所居”，但是无法“居有所安”。

五、进一步完善南水北调移民政策的建议

通过上述分析可知，目前南水北调移民政策和项目落实情况不甚理想，“重工程、轻移民，重搬迁、轻安置，重经济赔偿、轻生产扶持”，没有将移民安置与经济发展有机结合，使得移民的满意度和认可度普遍偏低，这也无法实现“搬得出、稳得住、能致富”的移民总体目标。为此，需要从移民的长远发展出发，通过基础性补偿政策与发展性扶持政策的有机结合，激活移民发展的内在动力。

第一，构建移民扶持的长效机制。建立基础补贴、保障扶持、发展扶持相结合的新机制，促进移民政策与经济、产业发展有机结合。在解决移民的安置问题时，既要治标，做好货币补偿和社会保障工作，也要治本，做好开发性移民工作。通过项目建设、产业带动、技能培训、贷款贴息等方式集中用于扶持移民。

第二，完善政策到户扶持模式。在移民政资金、项目进村的同时，着力做好政策到户工作。一方面，确保后期经济补偿、住房安置、土地安置等能够真正进村入户，拓宽移民补偿范围，提高补偿标准，使移民安置后的住房面积、生产用地面积和人均纯收入等主要指标达到安置区农村平均值。另一方面，在实施过程中，须以产业扶持为抓手，通过产业促进移民可持续发展；以资金扶持为重点，通过“以奖代补”的方法，解决移民产业发展上的融资难题；以能力扶持为关键，加大对移民的农业技术培训和职业技能培训力度，提升移民的自我发展能力。

第三，优化开发性移民扶持政策。一方面，因地制宜，结合村庄和移民实际，开展切实可行的生产开发。对于后靠移民，确定以水库为中心的支柱产业，重点发展渔业、养殖业、林果业及相关的深加工产业，同时，利用旅游资源优势，形成库区经济的“造血”功能。另一方面，开展参与式扶持，使移民参与项目实现从被动接受到主动参与的转变，赋予移民知情权和监督权，发动其参与扶持项目的决策、实施和监督过程，从而提高移民自我发展能力,从根本上解决移民发展。